從無(wú)償援助到互利合作：新中國(guó)援藏政策轉(zhuǎn)型的理性思考

楊虎得 韓喜玉

（青海民族大學(xué)，青海 西寧 810007）

新中國(guó)成立后，中央政府和內(nèi)地廣大人民始終心系西藏，從多方面對(duì)西藏開(kāi)展援助，促進(jìn)了西藏與內(nèi)地的共享式發(fā)展，充分體現(xiàn)了黨和國(guó)家致力于促進(jìn)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的民族政策?；仡櫺轮袊?guó)援藏歷程，探析援藏政策演變的內(nèi)在邏輯，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)新時(shí)代貫徹落實(shí)好黨中央治藏方略，因勢(shì)利導(dǎo)推動(dòng)西藏更好發(fā)展，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一

新中國(guó)成立后中央政府援藏政策發(fā)展歷程，大體經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段，即和平解放后的無(wú)償援助，改革開(kāi)放以來(lái)的對(duì)口支援，進(jìn)入新世紀(jì)后的互利合作。從無(wú)償援助到互利合作，客觀上反映了西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的時(shí)代進(jìn)程。

新中國(guó)建立之初，為了推動(dòng)西藏與內(nèi)地的一體化發(fā)展，中央政府根據(jù)西藏的實(shí)際情況，制定了一系列特殊政策，幫助和扶持西藏地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)動(dòng)員全國(guó)對(duì)西藏的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展予以支持。這一時(shí)期對(duì)西藏的支持方式主要是無(wú)償援助，援助領(lǐng)域涉及財(cái)政支持、物資供應(yīng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、智力支持等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從“1952—1958年，西藏財(cái)政收入3.93億元。其中，中央累計(jì)撥款資金3.57億元，占91%?！盵1]1959—1965年，中央先后支持西藏地方財(cái)政5.9億元，占這七年西藏財(cái)政收入的69%[2]。除財(cái)政撥款外，中央政府通過(guò)向農(nóng)牧民和手工業(yè)者發(fā)放貸款、貸糧、無(wú)償贈(zèng)送農(nóng)具等形式，解決西藏群眾面臨的實(shí)際困難，扶持西藏地方社會(huì)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1951年至1956年，“5年間，中央人民政府在西藏發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款138.6萬(wàn)銀元”，“1959—1963年，中央政府給西藏發(fā)放的貸款達(dá)954萬(wàn)元?！保?963—1964年，國(guó)家撥款140萬(wàn)元，對(duì)農(nóng)牧民無(wú)償投資，使3000多戶農(nóng)牧民有了自己的牛羊。”，“1961年，中央人民政府調(diào)撥給西藏10萬(wàn)件各式農(nóng)具……調(diào)撥給西藏農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)用鋼材1100噸?！?965年8月，國(guó)家直接供給西藏農(nóng)牧民糧食1650多萬(wàn)千克，調(diào)進(jìn)各類農(nóng)具140萬(wàn)件套，發(fā)放種子上千萬(wàn)市斤。”[3]

在中央政府的鼓勵(lì)下，全國(guó)各省也以各種形式積極支援西藏?！皳?jù)不完全資料統(tǒng)計(jì)，從和平解放到自治區(qū)成立的15年里，全國(guó)各兄弟省市區(qū)無(wú)償支援西藏農(nóng)機(jī)具和水利機(jī)械90多萬(wàn)件，化肥5000噸，農(nóng)藥250噸，菜籽1萬(wàn)公斤，果樹(shù)苗15萬(wàn)株，獸醫(yī)藥械459噸。”[4]與此同時(shí)，針對(duì)西藏基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和人才缺乏的實(shí)際情況，中央政府先后采取一系列措施，幫助西藏發(fā)展電力、交通、醫(yī)療等最基本的基礎(chǔ)設(shè)施，從北京、上海、天津、江蘇、山東、四川、河南、甘肅、青海等省市和國(guó)家有關(guān)部委，抽調(diào)大批干部和專業(yè)技術(shù)人才赴藏，支援西藏社會(huì)事業(yè)建設(shè)。至1974年，基本建成了以川藏、青藏、新藏、川滇公路為骨干的區(qū)內(nèi)外交通網(wǎng)絡(luò)，并于1956年、1965年先后開(kāi)通了拉薩至成都、拉薩至北京的航線。建立了拉薩人民醫(yī)院等各級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。中央和全國(guó)各地的無(wú)償援助，有效保障了西藏和平解放后的社會(huì)穩(wěn)定和改革開(kāi)放前經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1978年黨的十一屆三中全會(huì)以后，隨著改革開(kāi)放政策的實(shí)施，黨和國(guó)家工作重心開(kāi)始轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)。為了加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，中央在1979年4月召開(kāi)的全國(guó)邊防工作會(huì)議上提出，“要組織內(nèi)地省市實(shí)行對(duì)口支援邊境地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)”，要求內(nèi)地一些省市對(duì)口支援內(nèi)蒙古、貴州、廣西、新疆、青海、云南和寧夏，并決定全國(guó)支援西藏。從此正式拉開(kāi)了對(duì)口援藏工作的序幕。1980年至2010年，中央先后召開(kāi)五次西藏工作座談會(huì)，研究和部署西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，其中動(dòng)員全國(guó)各發(fā)達(dá)省市對(duì)口支援西藏成為幫助西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要舉措。1980年3月召開(kāi)了中央第一次西藏工作座談會(huì)，在座談會(huì)形成的《西藏工作座談會(huì)紀(jì)要》中強(qiáng)調(diào)，中央各部門，特別是計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)、教育、衛(wèi)生部門，在制定長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和年度計(jì)劃時(shí)，要照顧西藏的特殊需要，盡可能的滿足西藏的合理要求，在物質(zhì)、技術(shù)等方面給予積極的支援，并要求全國(guó)各有關(guān)地方和單位認(rèn)真做好支援西藏的工作。第一次中央西藏工作座談會(huì)后，根據(jù)西藏面臨的實(shí)際情況和國(guó)家的情況，中央加大了對(duì)西藏的援助，并相應(yīng)制定了對(duì)于西藏的各種優(yōu)惠政策。1983年8月，國(guó)務(wù)院進(jìn)一步做出了“在全國(guó)支援西藏的方針下，由四?。ㄊ校┲攸c(diǎn)對(duì)口支援西藏”的決定①。

1984年3月，中央召開(kāi)第二次西藏工作座談會(huì)，這次座談會(huì)對(duì)西藏的特殊性進(jìn)行了“再認(rèn)識(shí)”，對(duì)正在執(zhí)行的方針進(jìn)行了回顧，決定成立西藏自治區(qū)經(jīng)濟(jì)工作咨詢小組，協(xié)助西藏自治區(qū)黨委和人民政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面制定決策方針，推動(dòng)全國(guó)各地方和中央各部門的援藏工作。中央第二次西藏工作座談會(huì)后，全國(guó)支援西藏工作得到進(jìn)一步發(fā)展，援藏領(lǐng)域有了新的拓展，在已開(kāi)展的工程建設(shè)援藏、財(cái)政援藏的基礎(chǔ)上，教育援藏、智力援藏等成為援藏的重要內(nèi)容，從1985年起在內(nèi)地省、市開(kāi)始創(chuàng)辦西藏班。其后，1987年9月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于改革和發(fā)展西藏教育若干問(wèn)題的意見(jiàn)》《關(guān)于內(nèi)地對(duì)口支援西藏教育實(shí)施計(jì)劃（草案）》。由此，內(nèi)地一些省市選拔優(yōu)秀人才以各種形式赴藏，幫助西藏發(fā)展教育，培養(yǎng)人才。

1994年7月，召開(kāi)了第三次中央西藏工作座談會(huì)。會(huì)議做出了“中央關(guān)心西藏，全國(guó)支援西藏”的決策，確定了在實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景和新形勢(shì)下，支援西藏的方式、方法和范圍。強(qiáng)調(diào)對(duì)口支援關(guān)系總體上由國(guó)家統(tǒng)一協(xié)調(diào)，做到突出重點(diǎn)，長(zhǎng)短結(jié)合，形式多樣，講求實(shí)效。至此，全國(guó)對(duì)口援藏政策更加規(guī)范化。在黨中央和國(guó)務(wù)院主導(dǎo)下，國(guó)家安排14個(gè)省市與西藏7個(gè)地市建立了對(duì)口援藏關(guān)系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“1994年至2020年，對(duì)口援藏省市、中央國(guó)家機(jī)關(guān)及中央企業(yè)分9批共支援西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)項(xiàng)目6330個(gè)，總投資527億元，并選派9682名優(yōu)秀干部援藏。”[5]項(xiàng)目惠及能源、交通、郵電等基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)、文化教育等領(lǐng)域，表明援藏工作進(jìn)入新的階段。

進(jìn)入新世紀(jì)后，2001年6月中央召開(kāi)第四次西藏工作座談會(huì)，提出原定10年的“對(duì)口援藏”計(jì)劃再延長(zhǎng)10年，對(duì)口支援關(guān)系基本保持不變。至此，西藏73個(gè)縣（市、區(qū)）全部納入對(duì)口支援的范圍。2010年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院召開(kāi)了第五次西藏工作座談會(huì)，會(huì)議強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)保持中央對(duì)西藏特殊優(yōu)惠政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，進(jìn)一步加大政策支持和資金投入力度；繼續(xù)執(zhí)行并完善“收入全留、補(bǔ)助遞增、專項(xiàng)扶持”的財(cái)政政策，加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，對(duì)特殊民生問(wèn)題實(shí)行特殊政策并加大支持；繼續(xù)實(shí)行“稅制一致、適當(dāng)變通”的稅收政策；加大金融支持力度，繼續(xù)維持西藏金融機(jī)構(gòu)優(yōu)惠貸款利率和利差補(bǔ)貼等政策；加大中央投資力度，繼續(xù)擴(kuò)大專項(xiàng)投資規(guī)模，中央投資要向民生領(lǐng)域傾斜，向社會(huì)事業(yè)傾斜，向農(nóng)牧業(yè)傾斜，向基礎(chǔ)設(shè)施傾斜；加大人才培養(yǎng)力度，培養(yǎng)更多當(dāng)?shù)丶毙璧母黝悓I(yè)人才。從而形成了經(jīng)濟(jì)支援、人才支援、教育支援、科技支援、企業(yè)支援等全方位、多層次、寬領(lǐng)域的對(duì)口援藏工作格局。

隨著西藏自身“造血”功能日益增強(qiáng)和完善，西藏一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)，開(kāi)始從最初接受中央和全國(guó)各省市區(qū)的無(wú)償援助、項(xiàng)目支援、對(duì)口支援，發(fā)展到與其他省市區(qū)企業(yè)之間的互利合作。與此同時(shí)，西藏與其他省市區(qū)地方合作也取得新的進(jìn)展。在現(xiàn)階段盡管對(duì)口支援框架下的合作仍然是西藏與內(nèi)地合作的主要方式，但是在多年的實(shí)踐中經(jīng)不斷調(diào)整，援藏政策已經(jīng)從“輸血”型向“造血”型演變，從“幫助”向“幫扶”轉(zhuǎn)變。援藏政策的目標(biāo)已經(jīng)轉(zhuǎn)向提高西藏自身的發(fā)展能力，而這種轉(zhuǎn)向暗含了互利合作的導(dǎo)向。以廣東、福建與西藏林芝的合作為例，1994年中央第三次西藏工作座談會(huì)上，確定了廣東、福建與西藏林芝地區(qū)結(jié)成對(duì)口支援關(guān)系。此后，廣東和福建按照新時(shí)期援藏工作的“兩個(gè)傾斜”方針，即向基層傾斜、向農(nóng)牧區(qū)農(nóng)牧民傾斜的思路，結(jié)合自治區(qū)和林芝地區(qū)的實(shí)際情況，制定援助規(guī)劃，開(kāi)展對(duì)林芝的對(duì)口援助工作。兩省對(duì)口援助工作幾乎覆蓋林芝所有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。

林芝位于中國(guó)西藏自治區(qū)東南部，內(nèi)與昌都、那曲、拉薩、山南等地市相鄰，外與印度、緬甸接壤，平均海拔3100米。林芝素有“動(dòng)植物王國(guó)”“生物基因庫(kù)”“東方瑞士”“西藏江南”之美譽(yù)。第五次中央西藏工作座談會(huì)后，廣東、福建根據(jù)座談會(huì)關(guān)于“對(duì)口支援和對(duì)口合作相結(jié)合”的會(huì)議精神，將扶持重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了林芝最有競(jìng)爭(zhēng)力的旅游業(yè)和物產(chǎn)產(chǎn)業(yè)。在對(duì)口援藏框架下，以招商引資為平臺(tái)，充分發(fā)揮林芝地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)和廣東、福建兩省市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展互惠互利性的對(duì)口合作，幫助林芝地區(qū)在全國(guó)28個(gè)省市設(shè)立了31個(gè)旅游咨詢中心，相繼與廣州、肇慶、福州、武夷山、麗江、江蘇胥口等國(guó)內(nèi)6個(gè)旅游發(fā)達(dá)地市和國(guó)航西南營(yíng)銷中心簽訂了旅游合作框架協(xié)議。[6]

林芝地區(qū)森林覆蓋，林下資源豐富。盛產(chǎn)靈芝、天麻、松茸等名貴藏藥材。廣東利用自身資金、技術(shù)、人才優(yōu)勢(shì)，與林芝開(kāi)展一系列互利合作，幫助林芝共同開(kāi)發(fā)特色產(chǎn)品，提高林芝物產(chǎn)的附加值，拓展林芝特產(chǎn)在內(nèi)地的銷路。如林芝縣與西藏頂點(diǎn)開(kāi)發(fā)有限公司簽訂“綠色食品開(kāi)發(fā)項(xiàng)目”、察隅縣與四會(huì)市振華玻璃制品有限公司簽訂“竹筍生態(tài)示范園項(xiàng)目”、波密縣與宋東巴熱農(nóng)副產(chǎn)品有限公司簽訂“波密縣蕨菜加工建設(shè)項(xiàng)目”等。從廣東、福建與林芝地區(qū)的合作看，雖然合作起步于對(duì)口援藏，但合作方式已經(jīng)開(kāi)始轉(zhuǎn)型，即從單純的對(duì)口支援轉(zhuǎn)向互利的合作關(guān)系。并且隨著基礎(chǔ)設(shè)施的改善等，這種互利合作已逐漸突破了對(duì)口援助的框架范圍，西藏與周邊省市間基于市場(chǎng)動(dòng)力、企業(yè)參與、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)為內(nèi)容的地方性區(qū)域合作開(kāi)始大量呈現(xiàn)。

二

援藏政策從單純的對(duì)口援助型轉(zhuǎn)向互利合作型，表明西藏與內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)新的歷史階段。這種轉(zhuǎn)變無(wú)論從經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律還是從國(guó)內(nèi)外區(qū)域合作經(jīng)驗(yàn)看，都具有重要的實(shí)踐意義。

（一）有助于明確雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力

實(shí)踐證明，從20世紀(jì)50年代開(kāi)始對(duì)西藏的無(wú)償援助及改革開(kāi)放后的對(duì)口支援，客觀上極大地促進(jìn)了西藏地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，特別是對(duì)口援藏政策下實(shí)施的很多項(xiàng)目都是“交鑰匙”工程、“輸血型”項(xiàng)目，在一個(gè)相對(duì)較短的時(shí)期內(nèi)有效改善了西藏基礎(chǔ)設(shè)施落后、民生事業(yè)滯后的狀況，民眾生活水平顯著提高，促進(jìn)了西藏社會(huì)和諧穩(wěn)定，從而產(chǎn)生了良好的社會(huì)效應(yīng)和政治效應(yīng)。但是，不可否認(rèn)，無(wú)償性質(zhì)的援助政策始終未能解決援助雙方的內(nèi)生動(dòng)力問(wèn)題。從受援方看，這種方式的援助基本上是援助主體的一種單向行為。根據(jù)馬克思主義基本原理關(guān)于事物發(fā)展內(nèi)因和外因的辯證關(guān)系，外部援助只是促進(jìn)一個(gè)地區(qū)發(fā)展的輔助條件，如果與受援主體不能產(chǎn)生積極的利益互動(dòng)關(guān)系，就不能從根本上激發(fā)其內(nèi)生動(dòng)力。不僅如此，久而久之這種單向行為還會(huì)使受援方產(chǎn)生援助依賴，不利于自我發(fā)展能力的提高。這在實(shí)踐中已有明顯的反映。按照一般常理，隨著受援地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不斷提高，援助投入應(yīng)該呈不斷減少的趨向，但從一些學(xué)者的研究資料看，西藏的情況卻恰恰相反。一方面，“超越了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平的社會(huì)福利水平只能逐年提高”[7]；另一方面，“幾乎所有的建成項(xiàng)目，無(wú)論效益好壞，都反映資金緊張，呼吁進(jìn)一步加大投入?！盵8]這種現(xiàn)象并不是個(gè)案。從援助方看，由于對(duì)口支援是中央的重大戰(zhàn)略部署，在利益相關(guān)性上更多體現(xiàn)的是一種政治責(zé)任，其運(yùn)行的基礎(chǔ)在于中央強(qiáng)大的動(dòng)員能力，援助能夠持續(xù)開(kāi)展的推動(dòng)力是中央和地方政府的高度重視和一次又一次的反復(fù)強(qiáng)調(diào)，而不是源于援助方的利益訴求。因此，從理性的角度分析，這種援助方式也使援助主體缺乏持續(xù)的援助動(dòng)力和積極性。毫無(wú)疑問(wèn)，這也是無(wú)償性質(zhì)的對(duì)口援助政策在實(shí)施中面臨的現(xiàn)實(shí)困境。因此，習(xí)近平同志在中央第五次西藏工作座談會(huì)后提出，要“始終堅(jiān)持國(guó)家支持與提高自我發(fā)展能力相結(jié)合，堅(jiān)持對(duì)口幫扶與互利合作相促進(jìn)，積極挖掘合作潛力，拓展合作領(lǐng)域，提升合作水平，努力實(shí)現(xiàn)互利共贏，共同發(fā)展。”[9]應(yīng)該說(shuō)這是總結(jié)新中國(guó)60年援藏實(shí)踐得出的重要經(jīng)驗(yàn)。互利合作，其動(dòng)力已不僅僅是中央的對(duì)口政策，而更重要的是雙方基于利益關(guān)系的市場(chǎng)化動(dòng)力。在市場(chǎng)化動(dòng)力機(jī)制下合作雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系更加明確，因而更加符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治社會(huì)的內(nèi)在要求，有利于激發(fā)援助雙方的內(nèi)生動(dòng)力。

（二）有助于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與的積極性

發(fā)展不平衡是許多主權(quán)國(guó)家內(nèi)部面臨的客觀現(xiàn)象。從區(qū)域合作的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，各國(guó)解決發(fā)展不平衡的政策和方式也不盡相同，有政府主導(dǎo)性政策、市場(chǎng)主導(dǎo)性政策以及由此產(chǎn)生的具體方式，如政府主體性、社會(huì)多元參與性等。但從解決問(wèn)題的有效性看，認(rèn)為更加持久、有效的合作模式則是多元合作。

我國(guó)對(duì)口援助具有一定的計(jì)劃體制特征，是政府配置資源的一種表現(xiàn)形式?？陀^上看這種由政府配置資源的方式在一個(gè)特定的歷史階段，確實(shí)極大地促進(jìn)了落后地區(qū)的發(fā)展，但也存在著一些內(nèi)在缺陷，表現(xiàn)在一些政府管理者并不掌握全面信息，有限理性和信息不對(duì)稱的存在使得對(duì)口援助難免會(huì)造成效率上的損失。尤為注意的是這種資源配置方式忽視了市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性，不能有效引導(dǎo)資金、人才等要素流向邊際報(bào)酬遞減的領(lǐng)域和地區(qū)。按照當(dāng)前公共管理學(xué)界的主流觀點(diǎn)，政府在地方合作中更多應(yīng)該扮演引導(dǎo)者、規(guī)范者和服務(wù)者的角色，而不是“大包大攬”、越俎代庖。從援藏政策實(shí)施的狀況看，雖然現(xiàn)階段還不能完全丟掉政府這根“拐杖”，但完善制度，積極引導(dǎo)援藏政策從“幫扶”向“合作”轉(zhuǎn)型，則有利于更好發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與的積極性，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，吸引企業(yè)、社會(huì)組織等多元主體在援藏戰(zhàn)略中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

（三）有利于決策行為的獨(dú)立性和自主性，更好實(shí)現(xiàn)援藏目標(biāo)

在對(duì)口支援政策下，不管是援助方還是受援方都是由中央統(tǒng)一指定的，雙方合作的領(lǐng)域、內(nèi)容、資金投向等許多具體的事項(xiàng)，中央都出臺(tái)了相關(guān)的文件，做出了相應(yīng)的指示。所以，在這種“幫扶”政策框架下，支援方和受援方都缺乏必要的自主性，援助政策的實(shí)施受到多種因素的制約。而在互利合作框架下，合作雙方都成了獨(dú)立的決策主體，中央政府和地方政府的意志更多的體現(xiàn)在制定規(guī)范和秩序的維護(hù)中，要不要合作、在哪些領(lǐng)域開(kāi)展合作、以何種形式開(kāi)展合作，由合作雙方自行決定，政府不再過(guò)多干預(yù)。因此，合作雙方能夠更好地根據(jù)各自的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和實(shí)際情況，自主協(xié)商合作事宜，對(duì)合作項(xiàng)目、合作資金等的投向做出更加符合雙方要求的、更為合理的決策，從而真正實(shí)現(xiàn)以合作謀求發(fā)展、以合作促進(jìn)發(fā)展的目的。

綜上所述，創(chuàng)造條件積極引導(dǎo)援藏政策轉(zhuǎn)型，既是新時(shí)代深化西藏與內(nèi)地合作的需要，也是西藏真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保證。從西藏現(xiàn)有的發(fā)展條件看，經(jīng)過(guò)新中國(guó)70年援藏政策的實(shí)施和西藏各族人民的努力，也已初步奠定了與內(nèi)地開(kāi)展互利合作的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

首先，基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善?！昂推浇夥乓詠?lái)，西藏逐步建立起涵蓋公路、鐵路、航空、管道等多種運(yùn)輸方式的綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)?！盵10]“建制村村村通公路，西藏公路通車?yán)锍踢_(dá)到11.88萬(wàn)公路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村通暢率分別達(dá)94%、76%。高級(jí)及一級(jí)公路通車?yán)锍碳s700公路。青藏鐵路和拉日鐵路建成通車，川藏鐵路開(kāi)工建設(shè)……國(guó)際國(guó)內(nèi)航線達(dá)到140條，通航城市66個(gè)?！盵11]清潔能源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，電力總裝機(jī)容量達(dá)423萬(wàn)千瓦，發(fā)電量超過(guò)90億千瓦時(shí)。[12]已經(jīng)形成了覆蓋拉薩、山南、日喀則、那曲、林芝5個(gè)地（市）的西藏中部電網(wǎng)和昌都、阿里2個(gè)地區(qū)獨(dú)立電網(wǎng)，以及由農(nóng)村小水電、太陽(yáng)能光伏電站供電的眾多獨(dú)立小電網(wǎng)和分散的戶用系統(tǒng)，構(gòu)成了大電網(wǎng)供電和分散獨(dú)立電源供電相結(jié)合、多能互補(bǔ)的供電格局。信息通信網(wǎng)絡(luò)事業(yè)快速發(fā)展，生活在西藏的居民都能享受基本電話服務(wù)，“所有行政村都有移動(dòng)信號(hào)，光纖寬帶通達(dá)率為99%?！盵13]城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了“戶戶多媒體，服務(wù)移動(dòng)化”目標(biāo)?；A(chǔ)設(shè)施的完善為西藏與內(nèi)地開(kāi)展互利合作奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。

其次，勞動(dòng)力素質(zhì)大幅提高。70年來(lái)，西藏自治區(qū)黨委、政府堅(jiān)定不移地實(shí)施科教興藏和人才興藏戰(zhàn)略，始終堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展，采取了一系列重大措施，推動(dòng)教育改革和發(fā)展，取得了舉世矚目的成就。現(xiàn)代教育從無(wú)到有、從小到大、從弱到強(qiáng)，初步建立起了有中國(guó)特色、西藏特點(diǎn)的現(xiàn)代民族教育體系；“兩基”攻堅(jiān)任務(wù)順利完成，高中階段教育快速發(fā)展，職業(yè)教育規(guī)模不斷擴(kuò)大，高等教育進(jìn)入大眾化階段?；拘纬闪恕皩W(xué)前教育、基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育、繼續(xù)教育、特殊教育的現(xiàn)代教育體系，”“目前，西藏有各級(jí)各類學(xué)校3195所，其中普通高等學(xué)校7所，中職學(xué)校12所，中學(xué)143所，小學(xué)827所，在校學(xué)生79萬(wàn)多人，另在區(qū)外就讀的西藏學(xué)生9.2萬(wàn)多人。”“新增勞動(dòng)力人均受教育年限提高到13.1年?！薄翱萍计脚_(tái)和人才隊(duì)伍建設(shè)不斷加快，擁有各類專業(yè)技術(shù)人員9.2萬(wàn)人”。[14]教育事業(yè)發(fā)展和勞動(dòng)力素養(yǎng)的提高，為西藏與內(nèi)地開(kāi)展互利合作奠定了人才基礎(chǔ)。

第三，特殊優(yōu)惠政策不斷完善。“西藏和平解放70年來(lái)，中央政府為西藏制定了許多優(yōu)惠政策，涉及財(cái)稅金融、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育衛(wèi)生、文化保護(hù)、生態(tài)文明等各個(gè)領(lǐng)域?！盵15]西藏自治區(qū)政府在長(zhǎng)期的發(fā)展中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，也陸續(xù)出臺(tái)了一系列投資優(yōu)惠政策和獎(jiǎng)勵(lì)政策。早在1987年鄧小平同志就曾指出：“中央決定，其他省市要分工負(fù)責(zé)幫助西藏搞一些建設(shè)項(xiàng)目，而且要作為一個(gè)長(zhǎng)期的任務(wù)?！薄拔覀儙椭贁?shù)民族地區(qū)發(fā)展的政策是堅(jiān)定不移的?！盵16]2020年8月，習(xí)近平總書(shū)記在中央第七次西藏工作座談會(huì)上再次強(qiáng)調(diào)，“中央支持西藏、全國(guó)支援西藏，是黨中央的一貫政策，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)創(chuàng)援藏工作新局面?！盵17]毫無(wú)疑問(wèn)，黨和國(guó)家針對(duì)西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展制定的這些特殊優(yōu)惠政策，以及西藏自治區(qū)政府為招商引資，引進(jìn)人才等制定的系列獎(jiǎng)勵(lì)政策，為西藏與內(nèi)地開(kāi)展互利合作提供了重要條件。

三

70年來(lái)，西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不僅初步奠定了與內(nèi)地開(kāi)展互利合作的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，而且西藏與內(nèi)地的合作也越來(lái)越廣泛，但是從合作的性質(zhì)和范圍看仍然處于起步階段。要加快西藏與地方合作的轉(zhuǎn)型，還需要在法制體系、合作機(jī)制、輿論引導(dǎo)等方面做出更大努力。

（一）完善地方合作的法治體系

地方政府之間的合作離不開(kāi)中央政府的領(lǐng)導(dǎo)以及宏觀環(huán)境上的制度保障。縱觀目前我國(guó)的地方政府合作實(shí)踐，存在的一個(gè)很大不足是缺乏必要的法律引導(dǎo)和規(guī)范。我國(guó)憲法和地方組織法中關(guān)于政府間協(xié)議的具體規(guī)定和條例幾乎是空白，法律只明確了各級(jí)政府對(duì)其轄區(qū)內(nèi)事務(wù)的管理及上級(jí)機(jī)關(guān)在跨轄區(qū)事務(wù)的角色，而沒(méi)有涉及跨區(qū)域地方政府間合作問(wèn)題。因此，地方在面臨合作困境的時(shí)候沒(méi)有必要的依據(jù)予以處理。特別是在行政力量過(guò)強(qiáng)的條件下，地方合作難以擺脫地方政府的控制或者某些方面還得借助于地方政府的政治權(quán)威來(lái)推進(jìn)，缺乏法律的協(xié)調(diào)和規(guī)制，使得較大規(guī)模的跨區(qū)域合作項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)難度很大。針對(duì)中國(guó)區(qū)域發(fā)展中的立法問(wèn)題，學(xué)者們已經(jīng)提出為防止合作中的機(jī)會(huì)主義和地方保護(hù)主義行為，保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系的健康發(fā)展，必須借助于法律手段建立對(duì)區(qū)域內(nèi)的合作主體行為的約束機(jī)制，分別制定國(guó)家層面和地區(qū)層面的法律制度體系，強(qiáng)化法律約束和監(jiān)督，嚴(yán)厲打擊和處罰破壞區(qū)域合作的行為。具體而言，要從《組織法》和《行政法》的角度制定有關(guān)政府合作的法律法規(guī)，既要反對(duì)行政壟斷和地方保護(hù)主義，又要以法律形式對(duì)地方政府的權(quán)限進(jìn)行劃分。此外，要制定和實(shí)施一些懲罰性條款，對(duì)合作中違反“游戲規(guī)則”的“搭便車”等非規(guī)范行為進(jìn)行懲戒。通過(guò)制定和完善法律法規(guī)，為推進(jìn)地方互利合作創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

（二）建立和完善合作機(jī)制

合作機(jī)制的存在及有效運(yùn)行是合作能夠順利開(kāi)展的前提。只有建立起強(qiáng)有力的實(shí)施機(jī)制、利益保障機(jī)制、信息溝通機(jī)制，才能保障合作的有效推進(jìn)，調(diào)動(dòng)參與合作者的積極性。

一般而言，實(shí)施機(jī)制的建立有兩種方式：一是授權(quán)于中央建立的凌駕于地方政府之上的具有某種政治權(quán)威組織，對(duì)區(qū)域合作進(jìn)行協(xié)調(diào)；二是區(qū)域內(nèi)地方政府間建立的松散型的協(xié)調(diào)組織，如“聯(lián)席會(huì)”等對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中出現(xiàn)的問(wèn)題予以協(xié)調(diào)。但從我國(guó)地方合作情況看，區(qū)域間合作的實(shí)施機(jī)制基本是地方政府間建立的松散的、不具約束性的組織，缺乏可行的實(shí)施機(jī)制安排，難以對(duì)復(fù)雜的地方利益進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，這在西藏參加的地方合作中也不例外。目前西藏參與地方合作已經(jīng)形成的機(jī)制主要有地方主要領(lǐng)導(dǎo)會(huì)晤機(jī)制、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會(huì)以及經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)機(jī)制等，這些機(jī)制主要功能在于交流和協(xié)商，即通過(guò)會(huì)晤、座談和聯(lián)席會(huì)議對(duì)區(qū)域性的問(wèn)題或雙方、多方所關(guān)注的問(wèn)題交換意見(jiàn)，對(duì)于能否達(dá)成共識(shí)并不是其考慮的主要問(wèn)題，制定強(qiáng)制的執(zhí)行性決策更不是其主要功能。這種合作機(jī)制的特點(diǎn)之一就是不具有強(qiáng)制約束性，許多共識(shí)大都是由地方領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人承諾來(lái)保障的。一旦出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)人調(diào)動(dòng)或離任，很容易出現(xiàn)執(zhí)行上的困難。因此，提高西藏與內(nèi)地合作水平，必須進(jìn)一步建立更加有力的合作實(shí)施機(jī)制。

強(qiáng)有力的合作實(shí)施機(jī)制是保障合作有序運(yùn)行的關(guān)鍵因素，而利益的分配和補(bǔ)償則始終是區(qū)域合作的核心問(wèn)題。從我國(guó)地方政府間合作的實(shí)踐看，利益保障機(jī)制的缺乏，也是影響合作持續(xù)、深入開(kāi)展的重要因素。按照公共選擇理論關(guān)于“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，現(xiàn)實(shí)的每個(gè)個(gè)體都是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，“經(jīng)濟(jì)人”以追求自身利益最大化為目標(biāo)?！敖?jīng)濟(jì)人”假設(shè)在政治領(lǐng)域仍然具有其適用性，“當(dāng)個(gè)人由市場(chǎng)中買者或者賣者轉(zhuǎn)為政治中的投票者、納稅人、受益者、政治家或官員時(shí)，他們的品行不會(huì)發(fā)生變化”。[18]“與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中一樣，個(gè)人在參與政治活動(dòng)時(shí)也以個(gè)人利益最大化為目的，也以成本——收益分析為依據(jù)。‘政治人’與‘經(jīng)濟(jì)人’一樣，是利己的、理性的，并依據(jù)個(gè)人的偏好以最有利于自己的方式進(jìn)行活動(dòng)”。[19]事實(shí)上，不但地方官員具有“經(jīng)濟(jì)人”的品行，要追求自身利益的最大化，而且由這些具有“經(jīng)濟(jì)人”品行的官員組成的政府機(jī)構(gòu)在一定意義上也可以看作“經(jīng)濟(jì)人”。亨廷頓就曾指出：“政府機(jī)構(gòu)有其自身的利益。這些利益不僅存在，而且還相當(dāng)具體?！盵20]在我國(guó)，“由于改革開(kāi)放所帶來(lái)的利益結(jié)構(gòu)的重大變化，使得每一個(gè)政府機(jī)關(guān)在作為公共利益代表者之外，作為單位利益代表者的角色越來(lái)越明顯地顯露出來(lái)。這種單位利益不是公共利益，而是小團(tuán)體的狹隘利益。這種小團(tuán)體利益，從大的方面看表現(xiàn)為一個(gè)條條（即一個(gè)部門）的利益或者塊塊（即一個(gè)地方）的利益，從小的方面看表現(xiàn)為每一個(gè)具體單位的利益?！盵21]相對(duì)于非隸屬關(guān)系的其它地方來(lái)講，如同個(gè)人與個(gè)人之間的利益關(guān)系一樣，各地方利益之間則基本上是一種完全獨(dú)立的個(gè)體之間的關(guān)系，相互間遵從的是一種平等的競(jìng)爭(zhēng)與合作的行動(dòng)邏輯，通常會(huì)以自身利益的最大化為前提來(lái)處理相互之間的利益關(guān)系。因此，利益博弈貫徹區(qū)域合作的全程。從西藏與內(nèi)地合作的運(yùn)行狀況看，很多合作項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，成效不顯著，其中一個(gè)很重要的原因就在于合作主體間沒(méi)有建立起合理的利益補(bǔ)償與利益分享機(jī)制，導(dǎo)致合作主體對(duì)推進(jìn)工作不積極。因此，促進(jìn)西藏與內(nèi)地合作轉(zhuǎn)型，有必要建立更加完善的利益保障機(jī)制。

信息互通與共享也是政府合作的一個(gè)前提條件。從信息論的角度看，合作項(xiàng)目的執(zhí)行同時(shí)也是一個(gè)信息的交流和匯集過(guò)程。一方面，合作的各方需要及時(shí)傳遞各類有利于推進(jìn)合作的經(jīng)濟(jì)信息；另一方面，對(duì)于合作中出現(xiàn)的阻力和問(wèn)題也需要公開(kāi)透明，否則，可能為地方政府的搭便車等機(jī)會(huì)主義行為提供空間。從控制論的角度看，政策執(zhí)行其實(shí)也是一個(gè)信息的控制過(guò)程，沒(méi)有良好的信息溝通，合作是無(wú)法得到有效推進(jìn)的。從現(xiàn)實(shí)的具體情境看，近年來(lái)西藏與甘青川等鄰近省區(qū)建立了道路運(yùn)輸、社會(huì)治安等信息溝通機(jī)制，在地方公共事務(wù)管理、維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定等領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，但是經(jīng)濟(jì)互通平臺(tái)建設(shè)不足，信息共享度低，信息割據(jù)和信息資源浪費(fèi)現(xiàn)象依然嚴(yán)重，在一定程度上為政府地方合作增加了障礙。因此，促進(jìn)西藏與內(nèi)地合作轉(zhuǎn)型，提高合作水平，還必須完善信息溝通機(jī)制。

（三）加強(qiáng)社會(huì)動(dòng)員與宣傳

區(qū)域合作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，公民的認(rèn)知程度和支持程度對(duì)區(qū)域合作的實(shí)施具有重要影響。西藏與內(nèi)地合作的有效推進(jìn)，不僅離不開(kāi)民眾的理解、支持和參與，而且，由于西藏特殊的地理環(huán)境和人文環(huán)境，要做好這方面工作任務(wù)更加艱巨，需要付出更大的努力。

西藏從其地理環(huán)境看，海拔高、氣溫低、降水量少，山高溝深，地形復(fù)雜，與全國(guó)其它地區(qū)相比沒(méi)有區(qū)位優(yōu)勢(shì)。而“一個(gè)區(qū)域的發(fā)展，必然要考慮到它所具有的地理位置和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，這是它對(duì)資本、技術(shù)、市場(chǎng)具有吸引力的前提”。[22]因此，從地理環(huán)境的角度看，西藏完全遵循市場(chǎng)發(fā)展規(guī)則能夠從外部吸引投資的能力非常有限。但是，如果沒(méi)有外部力量的輸入和推動(dòng)，僅靠西藏自身的努力改變其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后的狀況，從客觀上講則是不切實(shí)際的。新中國(guó)建立后黨的三代領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視和關(guān)心西藏的發(fā)展，中央專門召開(kāi)西藏工作座談會(huì)，研究和部署西藏發(fā)展戰(zhàn)略，不斷調(diào)整和完善援藏政策，從根本上講也是基于對(duì)西藏客觀實(shí)際的分析和從全國(guó)發(fā)展大局出發(fā)采取的戰(zhàn)略舉措，充分體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨民族政策的優(yōu)越性和“中華民族一家親”的博大胸懷。但是，從一些學(xué)者的調(diào)研成果看，不論是內(nèi)地還是在西藏，一些民眾對(duì)這一戰(zhàn)略舉措的認(rèn)知度不高，對(duì)其必要性、重要性和深遠(yuǎn)意義認(rèn)識(shí)還不到位，沒(méi)有形成與之相適應(yīng)的認(rèn)同和輿論環(huán)境，不利于援藏政策的深入貫徹和合作發(fā)展。

從人文環(huán)境看，西藏90%以上的人口是藏族，民眾中宗教信仰者所占比例高。受宗教信仰、地理環(huán)境等多方面因素的影響，生活在這里的民眾形成了特有的生產(chǎn)、生活方式，以及建立在這種方式之上的風(fēng)俗、習(xí)慣、文化，構(gòu)成了特有的人文環(huán)境。雖然文化差異并不是像美國(guó)政治學(xué)家亨廷頓所言，是民族沖突的根本原因②，但是值得注意的是，信仰、語(yǔ)言、文化等差異，在民族溝通、交流、交往中具有重要影響，始終是不容忽視的因素。因此，促進(jìn)西藏與內(nèi)地合作轉(zhuǎn)型，深化合作水平，必須進(jìn)一步改進(jìn)宣傳策略，加強(qiáng)社會(huì)動(dòng)員，引導(dǎo)社會(huì)輿論，提高全社會(huì)對(duì)援藏政策的認(rèn)知水平。積極培育區(qū)域合作文化，營(yíng)造良好文化環(huán)境。

注釋：

①四省（市）即由四川省、浙江省、上海市、天津市重點(diǎn)對(duì)口支援西藏自治區(qū)。

②1993年，美國(guó)哈佛大學(xué)教授薩繆爾·亨廷頓出版了《文明的沖突與世界秩序的重建》，該書(shū)被普遍認(rèn)為是上世紀(jì)90年代國(guó)際事務(wù)方面最重要的一本書(shū)。亨廷頓把文明看作是放大的文化，文化和文化認(rèn)同形成了戰(zhàn)后世界的結(jié)合、分裂和沖突模式。