新型城鎮(zhèn)化進程中節(jié)約集約利用土地資源問題研究

青島市即墨區(qū)自然資源局 侯海濤

通過多年的努力，中國經濟發(fā)展取得輝煌成就。之所以能完成這樣的壯舉，要歸功于粗放式發(fā)展模式。經過科學驗證，可持續(xù)發(fā)展才是長久之道。土地是一類極其重要的資源，其利用率高低直接關系到新型城鎮(zhèn)化建設好壞。現階段，土地資源利用問題比較顯著。要想高質量完成建設目標，需要從理論中汲取思路，從實踐中積累經驗，歸納出切實有效的土地資源節(jié)約集約利用策略。

一、土地資源節(jié)約集約利用的基本特點

（一）以提升“雙效”為目標

近年來，用地越來越緊張。導致這種局面出現的原因有兩個，一是城鎮(zhèn)化建設速度過快，二是土地資源的利用率偏低。面對如此境況，國家提出“節(jié)約集約”的口號。要想獲得預期效果，首先應該把握住目標。提升利用效率是其一，其二是增強土地利用效益。目標有一定難度，需從多層次、多維度考慮[1]。目標實現之日，一地多用局面形成之時。工作至此并未結束，還需要不斷發(fā)掘土地利用的潛力，以便創(chuàng)造更多的價值。

（二）切實貫徹統籌兼顧方針

從表面來看，貫徹節(jié)約集約理念，使得土地開發(fā)強度顯著提高。實際上，國家想借此手段促進節(jié)約集約目標的達成。當然，要控制好土地開發(fā)的度。倘若過度開發(fā)，住房緊張、環(huán)境惡化等問題也隨之產生。正確做法是，協調好土地與社會、經濟、環(huán)境之間的關系，避免進入誤區(qū)。節(jié)約集約用地不代表肆意提升建筑密度，更不代表無限制地降低綠地的覆蓋率。經過實踐證明，倘若城市布局不合理、用地結構不科學，就算不斷提高利用強度，依然無法獲得想要的結果?？偠灾?，土地節(jié)約集約利用并不是單獨存在的，要充分考慮城市的總體布局。

（三）合理區(qū)分方法及目標

在我國，地域差異比較明顯。受社會、經濟、環(huán)境等因素影響，土地情況大不相同。正因如此，土地節(jié)約集約利用才會表現出明顯的差異。倘若統一規(guī)劃、統一實施，就會導致部分地區(qū)的土地利用率急劇下滑。因此，在具體實踐中，要懂得區(qū)別對待。要依托地方特色，確定土地資源節(jié)約集約利用方法及目標[2]。這只是第一步，還需要對過程投入更多關注。如出現目標不切實際、方法不合理，就要第一時間進行調整。經過一系列努力，真正實現因地制宜。

（四）利用過程具有動態(tài)性

隨著時間的推移，城鎮(zhèn)化建設腳步逐漸加快，不少城市完成現代化轉變。經過實踐證明，城鎮(zhèn)化水平越高，土地利用程度就越高。由此可見，靈活利用土地很有必要，并考慮城鎮(zhèn)功能變化，以及未來的發(fā)展趨勢，這樣才能讓土地資源價值充分發(fā)揮。

二、土地資源節(jié)約集約利用問題分析

（一）發(fā)展理念錯位

常言道：“理念決定一切?！睒淞⒄_的發(fā)展理念，才能實現土地資源的節(jié)約集約利用。從實踐的角度來說，目標并未實現。原因無他，發(fā)展理念存在偏差。有些地方政府只顧著去做業(yè)績，并未真正關心過農民。不得已，農民只能“棄地”進城，而不是“帶地”進城。有些地方政府雖然注意到這一點，但是步伐邁得太大。新型城鎮(zhèn)化建設絕非造城運動，一味圈地擴張，很難讓土地利用率有所提升。還有一些地區(qū)政府，只想著將機關單位遷移至新區(qū)，沒有考慮其他方面，白白浪費了大量土地。

（二）開發(fā)區(qū)粗放式擴張

當前，開發(fā)區(qū)已經成為城市標配。一般來說，開發(fā)區(qū)的規(guī)模比較大，需要劃撥專門區(qū)域。對于如此龐大的工程來說，資金是必不可少的。實際上，資金雄厚的城市并不多。當資金供給不足時，開發(fā)區(qū)建設就會慢下來。資金鏈一旦斷裂，施工建設就要停止。如此一來，土地就要處于閑置狀態(tài)。不僅如此，土地分配嚴重不合理。非生產性用地占比七成，生產性用地只占三成，以至于投資傾向非生產性項目。

（三）市場機制未發(fā)揮作用

在土地資源配置過程中，市場機制應持續(xù)發(fā)揮作用。但事實并非如此，機制功能受抑制，以至于市場化不足。原本需要拍賣的土地，最后不得不采取劃撥的方法進行分配。劃撥范圍比較大，用地量也會高得驚人。當然，不是所以地區(qū)都是劃撥土地。在拍賣土地的地區(qū)，地價一直居高不下，這勢必會造成土地資源被少數開發(fā)商握在手中。倘若短時間沒有開發(fā)計劃，土地資源就會被閑置。

（四）“兩棲”占地嚴重

近些年，城鎮(zhèn)化進程不斷加快，使得更多農民享受便利。在購買城市住宅后，農民就會留在城市生活，農村宅基地就會閑置，“兩棲”占地的局面就此誕生。倘若置之不理，土地資源就會被利用。在某些地區(qū)建起很多新型農村社區(qū)，但沒來得及拆除老社區(qū)。很顯然，這種做法不符合土地節(jié)約集約利用的要求。

三、土地資源節(jié)約集約利用的有效策略

（一）樹立可持續(xù)發(fā)展理念

實現目標，理念先行。各級各地要摒棄傳統思想，樹立全新理念，以此推動土地資源節(jié)約集約利用。思想轉型是一個漫長的過程，要緊跟時代、持之以恒。首先要認識到土地資源的價值，在發(fā)掘時不要過于看重GDP，而是以科學觀引領發(fā)展。想盡一切辦法，推動土地事業(yè)向集約型、質量型轉變。在這個過程中，協調好土地與社會經濟的關系，并充分運用科學技術，促進土地結構的優(yōu)化。為進一步降低工作難度，需要發(fā)揮媒體的力量。全方位、全時段宣傳報道，促進全員思想的轉型。待科學認知形成后，就會下意識地節(jié)約土地、集約利用土地。

（二）完善城市土地利用規(guī)劃

土地利用規(guī)劃的重要性毋庸置疑，只有科學開展工作，才能確保土地資源效益最大化。在工作過程中，切記不可急躁，而應按部就班地推進。挑選精兵強將，成立規(guī)劃隊伍。全面搜集資料，并對其進行研判，依托分析結果制定規(guī)劃方案。嚴格落實方案，可顯著提升土地整合力度，從而發(fā)揮出產業(yè)集聚效應。隨著工作的不斷深入，產業(yè)布局問題逐漸減小，并且和用地之間的關系愈發(fā)緊密。當然，目標能否達成，還要看土地管理是否有效。重點關注城鄉(xiāng)郊區(qū)建設，在吸納農民的同時，控制好建設速度，以防粗放式擴張、盲目圈地等現象發(fā)生。如發(fā)現不好苗頭，要多部門聯動，突擊整治，將影響降到最低。

（三）深化征地制度改革

征地制度關系重大，因此需要深化改革。具體操作是，合理區(qū)分土地屬性，并將同一類土地放在一起處置，以此提升占用耕地的成本。不斷優(yōu)化土地價格政策，以此提高市場機制的功能性，以達到合理分配土地的目的。在分配工業(yè)用地時，一定要做好招投標工作。對招投標過程進行嚴格把控，以彰顯公平公正性。在分配農業(yè)用地時，堅持統一管理、統一推進。除此之外，對現有土地稅收制度進行深入分析，準確找到癥結，進而采取補救措施。隨著制度的進一步完善，帶動增值稅稅率不斷下降，財產稅稅率卻顯著增加。稅率的變動，使得土地流轉更加順暢，最終實現提升土地利用率的目的。

（四）清理整頓閑置土地

對待不同情況，要采取不同策略。有一些開發(fā)區(qū)項目，在沒有獲得土地部門允許下，就已開始施工。對于這類項目，應堅決予以撤銷。對于沒有征得上級部門同意的擴建工程，堅決予以叫停，并將相關土地回收。對于經過審批的開發(fā)區(qū)，做好規(guī)劃管理工作。工作主體一定是行政主管部門，要將權力牢牢握在手中。在開發(fā)區(qū)建設前，一定要結合各方面要素制定規(guī)劃方案。在執(zhí)行過程中，不斷優(yōu)化布局配置，以此彰顯土地價值。對于長期處于閑置狀態(tài)的土地，應及時回收清理，以此擴大耕種面積。

（五）建設新型農村社區(qū)

打造新型農村社區(qū)是新型城鎮(zhèn)化建設的主旋律，在征得群眾同意的情況下，才能穩(wěn)步推進工作[3]。在建設過程中，應采取多種模式，更好地吸納農民。農民無需背井離鄉(xiāng)，就能享受一切服務。需注意的是，一定要做好新型農村社區(qū)規(guī)劃工作，切實提高土地利用率。在我國，地區(qū)差異性比較顯著，應秉持具體事情具體分析的原則。對于大力發(fā)展第二、三產業(yè)的地區(qū)，應適當提升社區(qū)的容積率，同時多建設高層住宅。對于主要發(fā)展第一產業(yè)的地區(qū)，要做好統籌規(guī)劃工作。在處理荒地、山地、廢棄地時，應秉持“占補平衡”的原則。當村莊整體遷移后，要立刻開展土地修復工作。

（六）建立健全長效管理機制

為切實提高土地資源的節(jié)約集約利用率，需要打造科學的長效機制。首先，建立約束機制。用地規(guī)模是控制重點，通過控制總量、剛性約束等舉措，可有效避免過度開發(fā)的情況出現。嚴格審查新增用地申請，只有符合相關要求，方能予以通過。新增用地減小，土地利用率必然會顯著提升。其次，建立考評機制。考核評價是檢驗工作成果的重要手段，也是優(yōu)化土地資源管理的關鍵依據。采取定量和定性分析相結合的方式，以便獲得更準確的結果。對于在工作中有突出表現的人員，除了要給予豐厚獎勵外，還要將其樹立成典型。對于消極怠工的人員，要在內部進行通報批評，以此消滅不良風氣。最后，建立監(jiān)管機制。依托現代技術，打造監(jiān)管平臺，對土地管理全過程進行控制。如發(fā)現問題，要第一時間采取行動。一以貫之，土地資源節(jié)約集約利用目標就可實現。

四、總結

土地是發(fā)展之基，用得好，新型城鎮(zhèn)化建設效果就好，用得不好，建設目標就難以達成。土地資源利用并非一錘子買賣，不能腦子一熱就下決定，而是在思慮周全后再采取行動。實際上，土地資源節(jié)約集約利用仍有很多不足，如發(fā)展理念錯位、粗放式擴張、機制未發(fā)揮作用、“兩棲”占地嚴重。這些問題會對土地利用質量效益造成影響，從而阻礙新型城鎮(zhèn)化進程。要想打開眼前局面，需要堅持“六步走”策略，分別是更新發(fā)展理念、完善規(guī)劃體系、優(yōu)化征地制度、清理整頓閑置土地、建設新型農村社區(qū)、建立長效機制。