鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法困境與探索路徑研究

西北政法大學(xué)刑事法學(xué)院 吳杰禧

一、緒論

（一）研究背景與研究意義

1.研究背景

近年來(lái)，黨和國(guó)家高度重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)，而針對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)，國(guó)家在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的同時(shí)，還專門提出了農(nóng)村生態(tài)宜居的總要求。2021年4月29日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《法案》）?！斗ò浮诽岬揭訌?qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)，改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境。但我國(guó)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題依然非常嚴(yán)峻：在生活層面，由于部分農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和垃圾處理技術(shù)比較陳舊，部分垃圾沒(méi)有經(jīng)過(guò)處理就直接排放到自然環(huán)境中，引發(fā)土壤、空氣等污染；在生產(chǎn)層面，化肥、農(nóng)藥、畜禽排泄物等對(duì)水與土壤造成污染。

此外，在中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見(jiàn)》）中，文件就已專門提出要積極推進(jìn)基層綜合行政執(zhí)法改革，其反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法改革的三大傾向：鼓勵(lì)整合資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中執(zhí)法；鼓勵(lì)權(quán)力下沉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)單獨(dú)執(zhí)法；鼓勵(lì)加強(qiáng)建設(shè)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)與執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。

2.研究意義

鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法是一個(gè)需要理論與經(jīng)驗(yàn)不斷交互融合的過(guò)程。從理論階梯扶級(jí)而上，研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法問(wèn)題有利于完善新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義基礎(chǔ)治理經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置新機(jī)制，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法法治化，從而提高國(guó)家治理現(xiàn)代化水平。

而在現(xiàn)實(shí)層面上，求索政府下放和行使執(zhí)法權(quán)的權(quán)力邊界，對(duì)清晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)配置、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)有重要意義。同時(shí)，在這個(gè)脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過(guò)度的歷史時(shí)期，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法研究還有利于使發(fā)展成果更廣泛地惠及廣大群眾，營(yíng)造農(nóng)村環(huán)境新樣貌，增加群眾獲得感、幸福感。

二、我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法困境

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能運(yùn)行不暢

職能定位是執(zhí)法權(quán)力配置的基礎(chǔ)。而我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的運(yùn)行上主要存在兩方面問(wèn)題：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)職能定位有待明晰。“在行政法上，職權(quán)法定是行政權(quán)力的規(guī)則性控制的核心內(nèi)容?！蹦壳埃覈?guó)學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境建設(shè)的研究多集中于如何提升治理能力，而對(duì)該領(lǐng)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的配置研究不足。雖然目前對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能設(shè)置的規(guī)定多元豐富，但內(nèi)容寬泛模糊，且缺乏統(tǒng)一規(guī)范，本質(zhì)上反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位不夠明確、清晰的問(wèn)題。在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域，黨的相關(guān)會(huì)議中明確指出：生態(tài)環(huán)境保護(hù)是政府的重要職責(zé)之一，而在《地方組織法》中，卻沒(méi)有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的職能。雖然公報(bào)不能成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的法律依據(jù)，但二者的沖突也在一定程度上反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)需承擔(dān)的現(xiàn)實(shí)責(zé)任與暫無(wú)法律依據(jù)之間的矛盾，體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)職能定位不清的問(wèn)題。第二，上下級(jí)政府相關(guān)職責(zé)存在同質(zhì)化。從《地方組織法》第五十九條的規(guī)定可見(jiàn)，只有縣級(jí)以上政府具備在環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)、民族事業(yè)三大領(lǐng)域進(jìn)行行政管理的職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不具備相關(guān)職能。而在現(xiàn)實(shí)權(quán)力運(yùn)行中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)行政管理體制的最基礎(chǔ)層級(jí)，直接面向社會(huì)，故環(huán)境保護(hù)事務(wù)上級(jí)往往交由下級(jí)，權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法依據(jù)暫缺

盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)實(shí)際情況可能會(huì)進(jìn)行部分生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法活動(dòng)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使執(zhí)法權(quán)卻沒(méi)有充分的法律依據(jù)，目前法律尚未確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為執(zhí)法主體的資格。以行政處罰權(quán)為例，《行政處罰法》第二十條規(guī)定只有縣級(jí)以上職能部門才有行政處罰權(quán)，但在現(xiàn)實(shí)操作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往相對(duì)集中行使執(zhí)法權(quán)。執(zhí)法權(quán)的相對(duì)集中行使，實(shí)質(zhì)就是“執(zhí)法權(quán)的轉(zhuǎn)讓”，原權(quán)力部門將若干集中行使的執(zhí)法權(quán)整合，一并轉(zhuǎn)移給其中一個(gè)職能部門統(tǒng)一行使。《實(shí)施意見(jiàn)》中允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相對(duì)集中行使處罰權(quán)，但行使該權(quán)的前提應(yīng)是行政機(jī)關(guān)本身是合法授權(quán)的執(zhí)法機(jī)關(guān)。另外在現(xiàn)實(shí)情況中，地方性法規(guī)等低位階規(guī)范性文件往往會(huì)在單行法中通過(guò)立法下放進(jìn)一步規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)限，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也往往會(huì)依據(jù)此類法律展開(kāi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法活動(dòng)。但此類低位階法是否在法律授權(quán)上具有正當(dāng)性，此類授權(quán)是否屬于與上位法抵觸的無(wú)效授權(quán)，問(wèn)題仍有待討論。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法能力受限

鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊(duì)伍受實(shí)際情況影響，在人員數(shù)量和專業(yè)知識(shí)上仍存短板。在人員數(shù)量上，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的范疇與職能擴(kuò)大，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)執(zhí)法人員卻沒(méi)有同步擴(kuò)展，原來(lái)的數(shù)量已難以滿足繁重的現(xiàn)實(shí)需求。在專業(yè)知識(shí)掌握上，一方面錄考的公務(wù)員往往非法科專業(yè)出身，在環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域科學(xué)知識(shí)儲(chǔ)備較少，其他專業(yè)領(lǐng)域的人員在執(zhí)法中面對(duì)的新問(wèn)題，對(duì)他們多領(lǐng)域知識(shí)調(diào)動(dòng)、融合提出了較高要求；另一方面，據(jù)調(diào)查，長(zhǎng)期留任鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法人員往往在鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)上有獨(dú)到見(jiàn)解，而執(zhí)法過(guò)程的法律和環(huán)境保護(hù)專業(yè)知識(shí)應(yīng)用欠佳。

三、我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法探索

（一）優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)職能配置

第一，厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能定位。由于《地方組織法》中規(guī)定只有縣級(jí)以上政府才擁有環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的行政管理職能，但是環(huán)境的整體治理往往數(shù)量繁瑣、問(wèn)題多樣且與人民群眾日常生活息息相關(guān)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)動(dòng)性強(qiáng)，具有地域和配置的天然優(yōu)勢(shì)。因此筆者建議對(duì)《地方組織法》第六十一條第二款進(jìn)行修改，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境和資源保護(hù)職能。

第二，明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)。首先加強(qiáng)權(quán)力下沉，上級(jí)政府在委托授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處理環(huán)境保護(hù)等相關(guān)事務(wù)時(shí)，充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的獨(dú)特特色，適當(dāng)下放行政權(quán)力，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的能動(dòng)性與積極性。其次要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)清單，在清單中明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行環(huán)境保護(hù)職能時(shí)的范圍、權(quán)限，同時(shí)構(gòu)筑防止權(quán)力濫用的籠子。

（二）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法法律依據(jù)

首先，在單行法律法規(guī)和規(guī)章中對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法權(quán)進(jìn)行劃定。各地省人大、政府在不超越上位法授權(quán)的同時(shí)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)的權(quán)限、要求、程序、內(nèi)容等作出詳細(xì)要求。另外如果面臨法律位階的沖突，則應(yīng)至少同位階法律對(duì)其規(guī)定。

其次，在《行政處罰法》中刪除對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除非經(jīng)法律、行政法規(guī)規(guī)定否則不得行使行政處罰權(quán)的限制。目前各地通常采用地方性規(guī)范文件來(lái)彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法缺陷，但法律效力正當(dāng)性仍有待商榷。直接從源頭放松對(duì)行政處罰權(quán)的限制，有利于降低立法工作難度，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)更好地行使執(zhí)法權(quán)。當(dāng)然放松處罰權(quán)限制不意味著將該權(quán)全盤下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是在合理限制和規(guī)定下，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法效能與力度。

（三）提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法能力

第一，提高執(zhí)法隊(duì)伍能力。在人員流動(dòng)上，按照“減縣補(bǔ)鄉(xiāng)”的要求，將原本縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)中具有法律知識(shí)的部分人員調(diào)劑到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在精簡(jiǎn)原本縣級(jí)政府結(jié)構(gòu)的同時(shí)，提高基層政府執(zhí)法能力和專業(yè)水平。在專業(yè)知識(shí)培養(yǎng)、人員編制的具體制定環(huán)節(jié)，增加面試、筆試等專業(yè)知識(shí)技能考核，并且定期開(kāi)展法律與環(huán)境保護(hù)知識(shí)培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)人員能力持續(xù)提升。

第二，加大執(zhí)法機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼。環(huán)境保護(hù)職能的下移導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在原本的權(quán)責(zé)壓力下，還要面臨人、財(cái)、物的多重困難。要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法能力，需要優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的財(cái)政資源配置，加大對(duì)機(jī)構(gòu)的投入，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)高效現(xiàn)代化執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

四、結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，黨和國(guó)家高度重視生態(tài)環(huán)境治理和鄉(xiāng)村生態(tài)宜居問(wèn)題。2021年4月29日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》明確提出要加強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)，改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為政權(quán)體系最基礎(chǔ)層級(jí)，在貫徹黨和國(guó)家決策上具有舉足輕重的作用。但現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革中權(quán)責(zé)不斷增加，而包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的諸多職能卻存在法律缺失和執(zhí)法權(quán)力正當(dāng)性不足等問(wèn)題。本文通過(guò)探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)的背景、意義、執(zhí)法困境、解決路徑等，進(jìn)行了宏觀的挖掘和分析，希望能推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能和執(zhí)法權(quán)配置改革，從而助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略縱深發(fā)展，使新時(shí)代發(fā)展成果更廣泛地惠及人民群眾。

注釋

①習(xí)近平.《習(xí)近平談治國(guó)理政》[M].北京:外文出版社,2014:210-211.

②孫笑俠.《法律對(duì)行政的控制—現(xiàn)代行政法的法理解釋》[M].濟(jì)南:山東人民出版社,1999:190.

③朱光磊,張志紅.《“職責(zé)同構(gòu)”批判》[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）,2015,42(1):101-112.

④孔繁華.授權(quán)抑或委托:行政處罰"委托"條款之重新解讀[J].政治與法律,2018(4):67-80.