實施植物保護能力提升工程的體會和思考

周 揚，謝 龍，姚 勇，汪 琴，劉 洋

(湖北省植物保護總站，湖北 武漢 430070)

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部著眼“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)需要，圍繞“三農(nóng)”領(lǐng)域突出短板，突出農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)保供制約明顯、農(nóng)民生產(chǎn)生活需求急迫的重大環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，組織推動了一批農(nóng)業(yè)重大工程項目，植物保護能力提升工程是其中的重要組成部分。這些項目的實施，將有利于提升我國植物保護能力，有利于提升我國糧食生產(chǎn)安全水平，并將為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實施提供有力支撐。本文從項目執(zhí)行者的角度，梳理項目實施流程和注意事項，分析可能存在的問題，并就規(guī)范實施農(nóng)業(yè)建設(shè)項目提出對策建議。

1 概述

經(jīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部批復(fù)，省植保站承擔(dān)了湖北省農(nóng)藥風(fēng)險監(jiān)測能力建設(shè)項目，主要開展實驗室改造、儀器設(shè)備采購和田間監(jiān)測點建設(shè)。該項目的實施將提高我省農(nóng)藥監(jiān)測能力，為我省農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門履行《農(nóng)藥管理條例》賦予的職責(zé)提供技術(shù)支撐，有利于降低農(nóng)藥使用風(fēng)險、保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和生態(tài)環(huán)境安全，能夠發(fā)揮較大的社會效益。

1.1 項目流程梳理

1.1.1 前期工作

項目前期工作包括項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計的編制、申報、評估及審批，以及施工圖設(shè)計等建設(shè)準備工作。

(1)編寫項目建議書。由建設(shè)單位或建設(shè)單位委托有相應(yīng)工程咨詢資質(zhì)的機構(gòu)編寫，對項目建設(shè)的必要性、可行性、建設(shè)地點、內(nèi)容與規(guī)模、投資估算及資金籌措，以及效益估計等做出初步說明。

(2)編制可行性研究報告。農(nóng)業(yè)建設(shè)項目可行性研究是進行項目決策的重要環(huán)節(jié)[1]。建設(shè)單位在調(diào)查研究和分析論證項目技術(shù)可行性和經(jīng)濟合理性基礎(chǔ)上編制可行性研究報告。

(3)編制初步設(shè)計和投資概算。項目可行性研究報告批準后，建設(shè)單位組織具有相應(yīng)工程設(shè)計資質(zhì)的機構(gòu)編制初步設(shè)計文件，編制依據(jù)是項目可行性研究報告內(nèi)容、審批意見、有關(guān)建設(shè)標準、規(guī)范、定額，主要內(nèi)容包括設(shè)計說明、圖紙、主要設(shè)備材料用量表和投資概算等，并應(yīng)達到規(guī)定深度。

(4)編制采購需求論證報告和政府采購實施計劃。為落實《深化政府采購制度改革方案》加強政府采購需求管理的有關(guān)要求，財政部于2021年4月30日印發(fā)《政府采購需求管理辦法》。采購人應(yīng)當(dāng)對采購項目開展需求調(diào)查，以彌補采購項目開展可行性研究等前期工作的不足，同時對采購合同的訂立和管理做出安排、制定采購實施計劃。

(5)設(shè)計施工圖。項目涉及基建的，應(yīng)在項目初步設(shè)計文件批準后，由具有相應(yīng)工程設(shè)計資質(zhì)的機構(gòu)進行施工圖設(shè)計并達到規(guī)定深度。

1.1.2 項目實施

農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項目的實施必須嚴格執(zhí)行招標投標、工程監(jiān)理、合同管理，工程建設(shè)要堅持先勘察、后設(shè)計、再施工的原則，勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理和與工程建設(shè)有關(guān)的重要儀器、設(shè)備、材料的采購要依法實行招標。農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項目的施工依照有關(guān)規(guī)定由具備相應(yīng)資質(zhì)的監(jiān)理單位進行監(jiān)理。

1.1.3 項目驗收

(1)收集資料。在開展項目前期工作和項目實施階段，項目建設(shè)單位要注意收集項目相關(guān)資料，并及時整理、歸檔，為項目建成后的驗收提前做好準備。

(2)申請驗收。項目建成后，項目建設(shè)單位按照項目隸屬關(guān)系、職能分工和初步設(shè)計審批權(quán)限向項目所在地省級農(nóng)業(yè)行政主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相關(guān)司局提出項目竣工驗收申請，并做好相關(guān)準備工作。

(3)資產(chǎn)和檔案管理。項目驗收合格后，建設(shè)單位要及時辦理竣工財務(wù)決算審批，并根據(jù)批復(fù)的竣工財務(wù)決算，辦理固定資產(chǎn)移交手續(xù)。相關(guān)固定資產(chǎn)未經(jīng)有關(guān)部門審批同意不能隨意變更用途或擅自處置。項目建設(shè)單位按照國家有關(guān)規(guī)定建立健全項目檔案，并在項目竣工驗收后及時按規(guī)定移交相關(guān)檔案和資料。

1.2 相關(guān)管理規(guī)范

(1)農(nóng)業(yè)建設(shè)項目相關(guān)管理規(guī)定。相關(guān)法規(guī)和規(guī)定包括《政府投資條例》(國務(wù)院令第712號)、《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項目管理辦法》(國家發(fā)展改革委2014年第7號令)、《國家發(fā)展改革委關(guān)于規(guī)范中央預(yù)算內(nèi)投資資金安排方式及項目管理的通知》(發(fā)改投資規(guī)〔2020〕518號)、《藏糧于地藏糧于技中央預(yù)算內(nèi)投資專項管理辦法》《全國動植物保護能力提升工程中央預(yù)算內(nèi)投資專項管理辦法》(以下簡稱《辦法》)等。

(2)政府采購相關(guān)法律法規(guī)。相關(guān)法律法規(guī)包括《中華人民共和國政府采購法》《政府采購需求管理辦法》(財庫〔2021〕22號)、《政府采購進口產(chǎn)品管理辦法》(財庫〔2007〕119號)、《湖北省財政廳關(guān)于印發(fā)〈湖北省政府采購意向公開工作方案〉的通知》(鄂財函〔2020〕38號)、《關(guān)于政府采購進口產(chǎn)品管理有關(guān)問題的通知》(財辦庫〔2008〕248號)、《省財政廳關(guān)于加強政府采購進口產(chǎn)品管理的通知》(鄂財函〔2016〕98號)等。

2 可能存在的問題

2.1 前期準備不充分

(1)未按要求編制文件。根據(jù)規(guī)定，項目實施單位應(yīng)分別編寫《項目建議書》《可行性研究報告》《初步設(shè)計和投資概算》《采購需求論證報告》《政府采購實施計劃》等規(guī)范性文件。由于《政府采購需求管理辦法》實施時間還不長，部分單位還不夠了解，因此可能存在沒有編制《采購需求論證報告》《政府采購實施計劃》的情況。

(2)文件深度不夠。以項目可行性研究報告為例，有的項目可行性研究報告缺少多方案優(yōu)化選比和全面分析，市場分析與預(yù)測缺少調(diào)查研究，多為國際、國內(nèi)市場宏觀分析，目標市場分析很少、不具體，削弱了可行性研究的立論依據(jù)[2-3]；缺乏風(fēng)險因素識別和風(fēng)險分析；缺乏社會效益評估，忽視了對土地、水、糧食和能源等資源消耗的分析評價；競爭能力分析和風(fēng)險分析不規(guī)范，缺少用于分析的相應(yīng)模型和軟件；經(jīng)濟評價中缺少對環(huán)境成本、質(zhì)量成本和節(jié)能成本的背景分析，大型農(nóng)業(yè)建設(shè)項目忽略了國民經(jīng)濟整體評價[4]。

2.2 管理制度不完善

(1)未成立項目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。為加強項目日常管理，推進項目順利實施，項目實施單位應(yīng)按照規(guī)定成立項目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。項目單位可能因經(jīng)驗不足、忽略相關(guān)規(guī)定而沒有成立項目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。

(2)沿用已廢止規(guī)章制度。農(nóng)業(yè)建設(shè)項目相關(guān)管理規(guī)定較多、變動也比較頻繁。例如，《農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項目管理辦法》已于2020年9月27日廢止，《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展中央預(yù)算內(nèi)投資專項管理暫行辦法》《現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支撐體系中央預(yù)算內(nèi)投資專項管理暫行辦法》已于2021年9月1日廢止，上述管理辦法不宜繼續(xù)使用?，F(xiàn)行有效的《全國動植物保護能力提升工程中央預(yù)算內(nèi)投資專項管理辦法》有效期到2025年，《藏糧于地藏糧于技中央預(yù)算內(nèi)投資專項管理辦法》《農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展中央預(yù)算內(nèi)投資專項管理辦法》的有效期從辦法印發(fā)之日起施行，有效期均為5年，因此也必須注意有效期限。

2.3 實施過程不規(guī)范

(1)建設(shè)進度緩慢。項目前期工作滯后，無法在規(guī)定時間內(nèi)完成初步設(shè)計的編制和報批，將會延誤開工時間，影響項目建設(shè)進度。

(2)擅自調(diào)整建設(shè)內(nèi)容。這主要是前期準備不充分、工作深度不夠?qū)е碌摹ｍ椖繂挝粵]有深入研究、充分論證項目建設(shè)的基礎(chǔ)條件，編制的可行性研究報告和初步設(shè)計與實際情況有較大出入，實際執(zhí)行時就會碰到很多問題，不得不在可行性研究報告和初步設(shè)計的基礎(chǔ)上進行不同程度的調(diào)整[5]。

(3)信息填報不及時?！掇k法》第二十條規(guī)定，項目單位每月10日前通過國家重大建設(shè)項目庫填報相關(guān)數(shù)據(jù)，每年12月底前上報年度項目建設(shè)情況。部分項目單位可能注重于項目實施，而忽略了報送項目進展等建設(shè)情況。

(4)忽視項目資料收集。項目單位如果沒有養(yǎng)成良好的檔案資料收集整理的習(xí)慣，就很容易忽視項目建設(shè)資料的歸集，這會給后續(xù)的項目驗收帶來困擾。

2.4 財務(wù)管理不規(guī)范

(1)挪用項目資金。實際工作中，仍然存在以“政府統(tǒng)籌”等方式挪用項目資金情況，違反了《辦法》第十一條規(guī)定“項目建設(shè)資金必須嚴格按固定資產(chǎn)投資項目財務(wù)制度的規(guī)定使用，?？顚Ｓ?、專賬核算，嚴禁滯留、擠占、挪用。”

(2)政府采購程序不規(guī)范。近年來，政府采購進口產(chǎn)品管理力度不斷加大，需采購進口產(chǎn)品的，必須滿足“在中國境內(nèi)無法獲取或者無法以合理的商業(yè)條件獲取”的規(guī)定，而且應(yīng)當(dāng)在采購活動開始前獲得財政部門批準。目前，仍然存在未批先買、拒絕非進口產(chǎn)品等行為。

(3)地方配套資金難落實。《辦法》第十二、十三條規(guī)定了地方項目中央投資補助比例，項目單位應(yīng)確保落實地方配套資金。實際工作中，一些地方因財力所限，無法按要求落實地方或企業(yè)配套資金，導(dǎo)致項目不能完全按批復(fù)執(zhí)行。

2.5 重建設(shè)輕維護

一些農(nóng)業(yè)建設(shè)項目存在“重建設(shè)、輕維護”的問題，項目建設(shè)、使用、維護的長效機制還不是很成熟，尤其是后期使用、維護方面的管理制度建設(shè)、資金支持等方面存在不同程度的問題[6]。

3 對策建議

3.1 提高認識，認真學(xué)習(xí)相關(guān)管理制度

作為項目建設(shè)單位，我們應(yīng)當(dāng)認真學(xué)習(xí)前述農(nóng)業(yè)建設(shè)項目相關(guān)管理規(guī)定和政府采購相關(guān)法律法規(guī)，以相關(guān)法律法規(guī)、管理規(guī)范為依據(jù)，嚴格按要求開展項目建設(shè)。

3.2 調(diào)研先行，扎實開展項目前期工作

要充分認識項目前期工作的重要性，在編制可行性研究報告、初步設(shè)計、采購需求論證報告和政府采購實施計劃時，要結(jié)合本地實際和工作需要，綜合考慮技術(shù)、組織管理、社會與生態(tài)、市場需求、財務(wù)等主要方面，既要有一定前瞻性，又要避免好高騖遠、一味追求高精尖。預(yù)算編制要合理，應(yīng)充分考慮人力、市場等因素，不能將預(yù)算定得過高或過低，以免在項目實施時捉襟見肘、進退兩難。

3.3 質(zhì)效并重，加強項目實施階段管理

(1)嚴格落實管理制度。包括加強項目法人責(zé)任制、合同管理、工程建設(shè)監(jiān)理管理、工程質(zhì)量追究、檔案保管、施工安全等方面管理制度的制訂和落實。

(2)高度關(guān)注時間節(jié)點。根據(jù)項目進度計劃和實際進展情況，在“農(nóng)業(yè)建設(shè)項目管理平臺”及時填報項目基本信息和月度進展，每年12月31日前上報項目年度建設(shè)情況。

(3)規(guī)范開展政府采購。嚴格按照政府采購相關(guān)規(guī)定，規(guī)范開展政府采購工作。擬購買進口產(chǎn)品的，應(yīng)當(dāng)認真履行申請、專家論證、公示、審批等前置環(huán)節(jié)，獲批后方可開展采購工作。

3.4 留足時間余量，做好項目驗收工作

(1)留足時間余量。由于項目建設(shè)涉及環(huán)節(jié)多，程序復(fù)雜，應(yīng)倒排工期，留足時間余量，及時跟進，不能等靠要，以避免發(fā)生逾期無法竣工的問題。

(2)及時收集相關(guān)資料。樹立檔案管理意識，及時收集、整理項目建設(shè)前期資料和實施階段材料，提前準備項目驗收資料，及時開展項目竣工驗收工作。

3.5 建立長效機制，做好項目交接和后續(xù)管理

項目建設(shè)完成并通過竣工驗收后應(yīng)盡快辦理項目交接。我們應(yīng)當(dāng)建立長效機制，建立起有效的管理制度，給予必要的資金支持，確保項目盡快投入運行并持續(xù)良好運轉(zhuǎn)，發(fā)揮應(yīng)有的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益。

4 結(jié)語

2022年中央1號文件指出，要加強基層動植物疫病防控體系建設(shè)。我們應(yīng)當(dāng)抓住這一重大機遇，多措并舉，切實加強植保體系建設(shè)，加大項目建設(shè)力度，不斷完善我省植保工作體系，不斷提升我省植保工作能力，為我省種植業(yè)健康發(fā)展提供有力支撐。植保能力提升工程的規(guī)范化建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，需要我們不斷加強學(xué)習(xí)，建立健全有效的機制、制度并確保有效實施。本文從項目建設(shè)實際出發(fā)，提出可能存在的問題，并提供相應(yīng)對策建議，為我省植保項目實施和管理提供參考。