探析我國(guó)流動(dòng)兒童教育政策的問題及對(duì)策

江西財(cái)經(jīng)大學(xué)人文學(xué)院 劉世舉

一、研究背景

隨著我國(guó)各大城市的經(jīng)濟(jì)、文化、教育等快速發(fā)展，我國(guó)流動(dòng)人數(shù)越來越多。根據(jù)《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2018》來看，中國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量在2017年已經(jīng)達(dá)到了2.44億，可以看出我國(guó)的流動(dòng)人口增長(zhǎng)迅速。同時(shí)，我國(guó)流動(dòng)兒童數(shù)量與日俱增（路錦非，2020）。流動(dòng)兒童跟隨父母定居在陌生的城市或地區(qū)，隨之而來的是各種各樣的問題。流動(dòng)兒童義務(wù)教育公平、教育資源分配不均衡等問題一直以來受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。為解決上述問題，我國(guó)教育部聯(lián)合公安部自1998年起頒布《流動(dòng)兒童少年暫行辦法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》等指導(dǎo)文件，從而為從根本上解決流動(dòng)兒童就學(xué)問題提供了政策依據(jù)（李皎，2015）。自20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)流動(dòng)兒童教育方面的政策日益增多，流動(dòng)兒童教育政策發(fā)展歷經(jīng)了三個(gè)階段：即以“借讀為主”流動(dòng)限制階段、“兩為主”政策支持階段和“兩納入”政策支持提升階段（姚佳勝，方媛，2020）?，F(xiàn)行的教育政策在很大程度為解決流動(dòng)兒童教育公平問題提供了保障。但從政策內(nèi)容本身以及政策運(yùn)行的實(shí)際成效來看，現(xiàn)行的流動(dòng)兒童教育政策和措施還存在一些缺陷和不足，如政策目標(biāo)不清晰、政策設(shè)計(jì)缺乏系統(tǒng)性、政策主體較為單一等（王慧娟，2017）。因此，對(duì)現(xiàn)有的流動(dòng)兒童教育政策進(jìn)行必要的分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行政策中的不足之處并進(jìn)行修正，這是實(shí)現(xiàn)流動(dòng)兒童教育公平目標(biāo)的重要舉措。

二、流動(dòng)兒童教育政策的問題

（一）發(fā)展性不足

現(xiàn)行政策是對(duì)流動(dòng)兒童面臨的最緊急問題做出回應(yīng)，而對(duì)兒童未來發(fā)展的關(guān)注相對(duì)不足。20世紀(jì)90年代以來，流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)始終按照“問題—救助”的邏輯展開，具有應(yīng)急式特征（劉玉蘭，2019）。流動(dòng)兒童教育政策呈現(xiàn)社會(huì)救助特征，發(fā)展性不足，潛藏著許多問題：公辦教育資源緊缺，流動(dòng)兒童無法像本地兒童那樣進(jìn)入公辦學(xué)校接受教育。另外，流動(dòng)人員在未經(jīng)教育局批準(zhǔn)的情況下，他們私自開設(shè)學(xué)校，學(xué)校配套基礎(chǔ)設(shè)施不夠健全，存在安全和管理方面的不足（侯云，2012）。這些問題使得流動(dòng)兒童的教育需求短時(shí)間內(nèi)難以滿足和難以突破。

（二）區(qū)域差異大

一線城市落戶條件嚴(yán)格、流動(dòng)兒童的入學(xué)門檻高、入學(xué)難度大。相比于一線城市，二、三線城市近些年出現(xiàn)“搶人大戰(zhàn)”，這些地區(qū)會(huì)降低流動(dòng)兒童的入學(xué)要求，以此來吸引流動(dòng)兒童入學(xué)，這會(huì)在某種程度上帶來流動(dòng)兒童教育市場(chǎng)的不穩(wěn)定性。另外，不同地區(qū)對(duì)流動(dòng)教育政策提供的服務(wù)也會(huì)因地區(qū)的不同而有所差異。根據(jù)這些年出臺(tái)的流動(dòng)兒童教育政策來看，政府或地區(qū)各自獨(dú)立的制定出本地區(qū)不同的流動(dòng)兒童教育政策，這就會(huì)在一定程度上造成各地區(qū)流動(dòng)兒童教育政策的地方差異。

（三）政策執(zhí)行主體單一，內(nèi)在激勵(lì)不足

流動(dòng)兒童教育政策由中央政府制定，各地政府在中央指導(dǎo)下執(zhí)行。責(zé)任主體主要是政府，主體比較單一。并且，流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策在執(zhí)行過程中形成執(zhí)行悖論：政策執(zhí)行得越好，流入地政府的資源和環(huán)境的壓力就越大，承擔(dān)的教育管理成本和風(fēng)險(xiǎn)也越大。這種執(zhí)行悖論在一定程度上影響了流入地政府政策執(zhí)行的積極性。另外，對(duì)流動(dòng)兒童教育政策缺乏有效的執(zhí)行機(jī)制，導(dǎo)致地方政府很容易形成對(duì)政策執(zhí)行的懈怠，缺乏對(duì)政策實(shí)施的自我效能感，從而導(dǎo)致地方政府的內(nèi)在激勵(lì)不足。

（四）流動(dòng)兒童入學(xué)的間接政策未落實(shí)到位

除了影響流動(dòng)兒童的直接流動(dòng)兒童政策之外，還有與流動(dòng)兒童相關(guān)的間接政策，在這里主要指的是與流動(dòng)兒童有關(guān)的農(nóng)民工相關(guān)之類的政策，兩者應(yīng)該是流與源的關(guān)系，農(nóng)民工政策是源，流動(dòng)兒童相關(guān)政策則是流。農(nóng)民工政策落實(shí)不到位，這也會(huì)給流動(dòng)兒童在城市中入學(xué)的障礙。農(nóng)民工政策與流動(dòng)兒童城市入學(xué)息息相關(guān)，如農(nóng)民工的就業(yè)政策、住房政策以及各項(xiàng)福利保障等，如果這些間接性的政策不能很好地與流動(dòng)兒童教育政策相互配合，就導(dǎo)致他們?nèi)雽W(xué)問題治標(biāo)不治本。其實(shí)，流動(dòng)兒童教育政策受多重因素共同作用的結(jié)果，既決定于相關(guān)政策是否科學(xué)合理，也會(huì)受到政府及相關(guān)部門的投入和執(zhí)行力度，以及他們所要尋求資源擺脫困境的能力影響。從目前來看，我國(guó)對(duì)流動(dòng)兒童的相關(guān)政策做出了不斷地調(diào)整，但是在做好農(nóng)民工相關(guān)間接政策方面的力度還有待調(diào)整，這在一定程度上不利于流動(dòng)兒童教育政策的實(shí)施。

三、流動(dòng)兒童教育政策的對(duì)策

（一）建立發(fā)展性政策

政府應(yīng)以兒童為中心視角，對(duì)于流動(dòng)兒童教育要綜合地去考慮他們的需求，要把近期目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)有機(jī)地結(jié)合起來，根據(jù)流動(dòng)兒童不同的發(fā)展階段制定出適合他們自己的具體的流動(dòng)兒童教育政策。此外，政府要根據(jù)當(dāng)?shù)亓鲃?dòng)兒童的實(shí)際情況，以此來制定出適合本地區(qū)的教育政策。同時(shí)，政府應(yīng)該加大對(duì)民辦流動(dòng)兒童教育機(jī)構(gòu)的管理和支持力度，把民辦教育機(jī)構(gòu)作為流動(dòng)兒童接受教育的補(bǔ)充，以此來完善流動(dòng)兒童受教育的不足，從而更有利于流動(dòng)兒童獲得受教育的機(jī)會(huì)。

（二）資源分配合理化

目前，我國(guó)教育資源出現(xiàn)偏移，資源分配多集中于大城市，整體分配不均。政府一般是按照當(dāng)?shù)貞艏畞頌楫?dāng)?shù)氐膶W(xué)生分配教育費(fèi)用，但這就忽略了流動(dòng)兒童接受教育所需的費(fèi)用，他們不能獲得政府對(duì)兒童教育同等的支出費(fèi)用。同時(shí)，政府也很少對(duì)接收流動(dòng)兒童的教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行一定的補(bǔ)貼，這就在一定程度上加重了流動(dòng)兒童的學(xué)業(yè)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，所以政府要推進(jìn)流動(dòng)兒童教育資源的公平。另一方面，我們可以通過被認(rèn)可的“中央政府轉(zhuǎn)移支付”和“地方教育券”的方式，以此來彌補(bǔ)流動(dòng)兒童受教育受地區(qū)、跨機(jī)構(gòu)的障礙，進(jìn)而從全面的角度來實(shí)現(xiàn)流動(dòng)兒童教育政策資源分配的合理化。

（三）多元主體參與執(zhí)行，倡導(dǎo)社會(huì)工作專業(yè)嵌入

流動(dòng)兒童的教育需求細(xì)分可以分為身心健康教育需求、知識(shí)教育需求等，具有多樣化特征。流動(dòng)兒童除了依靠政府來實(shí)現(xiàn)教育政策的實(shí)施外，還需要其他多元主體的共同參與。政府要倡導(dǎo)一些民間的流動(dòng)兒童的服務(wù)組織，并且要注重對(duì)民間服務(wù)組織的管理和服務(wù)能力的挖掘，為流動(dòng)兒童提供教育支持，不斷地讓流動(dòng)兒童能夠得到更多元化的主體服務(wù)。此外，社會(huì)工作者也可以參與到流動(dòng)兒童的接受教育的過程之中，社會(huì)工作可以參與教育政策執(zhí)行，這樣可以豐富流動(dòng)兒童服務(wù)的理論視角，提升流動(dòng)兒童教育服務(wù)的專業(yè)性，促進(jìn)流動(dòng)兒童福利行政新模式。

（四）完善流動(dòng)兒童義務(wù)教育的間接有關(guān)政策

農(nóng)民工在城市中生存的好壞以及能否成為城市居民，這是流動(dòng)兒童在城市中接受教育的前提。在2006年出臺(tái)的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》談到保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育的問題，同時(shí)也指出了兩種政策的協(xié)調(diào)性問題，然而在內(nèi)容上兩者之間的具體協(xié)同過于寬泛，沒有具體的解決細(xì)則，這在實(shí)際的運(yùn)行過程中不能夠解決具體的問題，因此，我們必須制定出根據(jù)具體情況來制定出相應(yīng)的政策措施，并在已經(jīng)建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，把他們納入城市住房公積金體系和廉租房制度，讓農(nóng)民工在具備了一定的資格之后可以轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，只有這樣流動(dòng)兒童教育問題才能得到很好地解決，而不至于一直隨父母流動(dòng)下去或返回他們已經(jīng)感到十分陌生的農(nóng)村。

四、總結(jié)與反思

自20世紀(jì)90年代以來，流動(dòng)兒童教育政策先后經(jīng)歷了以限制流動(dòng)、積極探索以及深度推進(jìn)三個(gè)階段。他們從內(nèi)在來看也經(jīng)歷了由最初的政策空缺到教育部等部門被動(dòng)出臺(tái)相關(guān)政策再到后面的主動(dòng)關(guān)注，及時(shí)地發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)發(fā)布相關(guān)政策保障流動(dòng)兒童教育公平等階段。當(dāng)前，我國(guó)頒布的關(guān)于保障流動(dòng)兒童教育公平等方面的教育政策仍存在一些不足之處，如發(fā)展性不足、區(qū)域差距較大、政策主體單一，內(nèi)在激勵(lì)不足等。因此，對(duì)于政策制定的不足之處，應(yīng)進(jìn)行逐步完善，如建立發(fā)展性政策、教育資源分配合理化、多元主體參與執(zhí)行，倡導(dǎo)社會(huì)工作專業(yè)嵌入、制定和實(shí)施間接政策作為進(jìn)一步保障、確保政策的明確性和可實(shí)施性等。發(fā)揮流動(dòng)兒童教育政策的最大效能，確保實(shí)現(xiàn)教育公平、教育資源公平分配等目標(biāo)。我國(guó)作為人口兒童流動(dòng)的大國(guó)，兒童流動(dòng)群體數(shù)量龐大且復(fù)雜，因此，能夠更好地解決這一問題對(duì)于流動(dòng)兒童就學(xué)具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。另外，兒童教育政策是否順利開展關(guān)乎我國(guó)社會(huì)政策的整體運(yùn)行，所以，對(duì)于我們每個(gè)人和有關(guān)部門都應(yīng)該慎重對(duì)待和重視。

相關(guān)鏈接

流動(dòng)兒童是指流動(dòng)人口中0-17周歲兒童。流動(dòng)人口是指居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口中，扣除市轄區(qū)內(nèi)人戶分離者。

由于居住地與戶口登記地相分離，流動(dòng)兒童在城市里難以享受與城市同齡兒童平等的受教育機(jī)會(huì)，在成長(zhǎng)的過程中，很多流動(dòng)兒童不得不返回戶口登記地生活、上學(xué)，最終成為留守兒童。

20世紀(jì)80年代以來，隨著改革開放的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立健全，我國(guó)逐漸由傳統(tǒng)社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代社會(huì)，由農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)社會(huì)，由封閉社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放社會(huì)。在這種社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，社會(huì)流動(dòng)的規(guī)模愈來愈大。在我國(guó)，社會(huì)流動(dòng)的主要形式是從農(nóng)村到城市，其目的是務(wù)工。因此，流動(dòng)人口中大多數(shù)是18至45歲的中青年人，而他們的子女正處在學(xué)齡階段，流動(dòng)兒童的教育等諸問題隨之產(chǎn)生。