中國人口長期發(fā)展戰(zhàn)略與未來人口政策選擇

■ 王軍 周思瑤

一、引言

2020年10月，黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》。建議提出，要“實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略。制定人口長期發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化生育政策，增強生育政策包容性”［1］。可以說，這是近年來黨中央一系列有關人口發(fā)展戰(zhàn)略和優(yōu)化生育政策舉措的延續(xù)。近年來舉措包括2013年決定放開“單獨二孩”政策、2015年決定實施“全面兩孩”政策以及2019年黨的十九屆四中全會首次提出要繼續(xù)“優(yōu)化生育政策”。

這一系列政策的出臺，一方面表明黨中央為應對日益嚴重的人口少子化和老齡化形勢，對中國人口政策進行持續(xù)深入調整和不斷優(yōu)化；另一方面也標志著黨中央對制定中國人口長期發(fā)展戰(zhàn)略和加強相關研究的高度重視。其實，人口發(fā)展戰(zhàn)略并不是一個新鮮概念，自20世紀70年代末以來，中國出臺的一系列與人口相關的政策文件中，均蘊含著人口發(fā)展戰(zhàn)略的觀點和思想。

早在1979年，陳慕華副總理在《人民日報》發(fā)文提出，為了實現(xiàn)到20世紀末中國人口自然增長率達到0這一目標，需要實施兩步走戰(zhàn)略：第一步，到1985年中國人口自然增長率由當時的12‰降到5‰；第二步，到2000年中國人口自然增長率達到零［2］。這是中國關于人口發(fā)展戰(zhàn)略的最早論述，同時奠定了后續(xù)人口發(fā)展以控制人口增長為主的基調。

1980年，黨中央發(fā)表了《中共中央關于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員共青團員的公開信》（以下簡稱《公開信》）這一里程碑式的文件?！豆_信》提出“為了爭取在本世紀末把我國人口總數(shù)控制在十二億以內(nèi)，國務院已經(jīng)向全國人民發(fā)出號召，提倡一對夫婦只生育一個孩子”［3］。1991年，《中共中央國務院關于加強計劃生育工作嚴格控制人口增長的決定》指出，“提倡一對夫婦只生育一個孩子”，維持人口政策不變。

由于20世紀80年代的最初人口發(fā)展目標是在20世紀末將中國人口規(guī)?？刂圃?2億以內(nèi)的水平，因此可以看作是一個為期20年的人口中期發(fā)展戰(zhàn)略。2000年以后，中國人口發(fā)展的目標是怎樣的，則需要重新界定。2000年《中共中央國務院關于加強人口與計劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》（以下簡稱《決定》）以及2006年《中共中央國務院關于全面加強人口和計劃生育工作，統(tǒng)籌解決人口問題的決定》兩個文件認為，在實現(xiàn)低生育水平的情況下，應該繼續(xù)穩(wěn)定低生育水平①其中，2000年文件提出，“在實現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型的轉變之后，人口與計劃生育工作的主要任務將轉向穩(wěn)定低生育水平”（來源：中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2000/content_60154.htm）；2006年文件進一步提出，“穩(wěn)定低生育水平是新時期人口和計劃生育工作的首要任務”（來源：中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/ztzl/rkr/content_677920.htm）。。這兩個重要指導性文件仍然延續(xù)著以往控制人口增長的思路和基調，認為中國未來的人口目標是需要盡可能降低人口峰值，同時盡可能提前實現(xiàn)人口峰值的時間。

其中，2000年《決定》中估計“未來幾十年，在實現(xiàn)穩(wěn)定低生育水平的前提下，我國人口將由低增長逐步過渡到零增長，人口總量達到峰值后（接近16億）開始緩慢下降”［4］。2007年《國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究報告》則認為中國“2033年前后達到峰值15億人左右”［5］。但是，隨著近年來生育水平的持續(xù)下跌，中國人口峰值達到或超過 14.3 億人的可能性已經(jīng)很小?？梢哉f，不僅中國人口峰值遠低于2007年估計的15億人和2000年估計的16億人，而且中國實現(xiàn)人口峰值的時間也大大提前，從2033年前后提前到2026年前后［6］。

雖然低生育形勢日趨明顯，人口少子化和老齡化態(tài)勢不斷加重，但有關今后人口政策如何優(yōu)化仍然存在很大分歧，是應該繼續(xù)堅持當前“全面兩孩”政策還是應該繼續(xù)放寬直至最后完全取消生育限制，成為人口政策爭論的新焦點。而政策爭論背后反映的主要是學界有關中國未來人口長期發(fā)展目標的分歧?？偟膩碚f，中國當前人口長期發(fā)展戰(zhàn)略尚不明晰，一些誤導性觀點和主張大行其道。為了有效緩解人口少子化和老齡化對經(jīng)濟社會發(fā)展造成的不良影響，當前需要明確人口政策的優(yōu)化方向和具體路徑。從人口發(fā)展戰(zhàn)略的角度來看，則需要在國家層面盡快明確中國人口長期發(fā)展戰(zhàn)略的人口發(fā)展目標?；诖?，本文接下來將首先系統(tǒng)梳理和回顧有關中國人口長期發(fā)展戰(zhàn)略的研究觀點和主張，然后將重點討論中國人口長期戰(zhàn)略制定中亟需解決的問題，最后對中國人口政策的未來走向進行探討。

二、人口發(fā)展戰(zhàn)略研究中存在的爭論

中國人口學界對于人口發(fā)展戰(zhàn)略的研究始于20世紀70年代末，至今已有40多年的歷史?？傮w來說，比較有代表性的三種戰(zhàn)略分別為人口負增長戰(zhàn)略、人口零增長戰(zhàn)略和人口適度增長戰(zhàn)略［7］。

（一）三種人口發(fā)展戰(zhàn)略

人口負增長戰(zhàn)略由宋健等研究者提出。該觀點認為中國當時人口規(guī)模存在明顯過剩，中國適度人口低于7億人，因此中國未來應大規(guī)模削減人口［8］。1992年中國生育水平低于更替水平，2000年第五次人口數(shù)據(jù)普查公布后，低生育問題日益嚴峻。不過，人口負增長戰(zhàn)略的繼承者李小平、程恩富等學者仍然認為中國人口適度規(guī)模在3億～5億人之間，因此當前人口基數(shù)依舊過大，應該繼續(xù)加大削減人口規(guī)模的力度［9-10］。

人口零增長戰(zhàn)略由劉錚等研究者提出。該觀點不贊同以追求適度人口規(guī)模為目的的大規(guī)模、有計劃地削減人口，而是認為中國人口自然增長率為零后不宜出現(xiàn)人口規(guī)模的大幅縮減，而應該逐漸實現(xiàn)人口規(guī)模和結構的穩(wěn)定化［11］。進入低生育水平時代后，人口零增長戰(zhàn)略的支持者們一般認為既然中國人口增長過快的局面已經(jīng)得到有效控制，那么應該將目光轉向解決人口結構不均衡的問題上［12］。

人口適度增長戰(zhàn)略由梁中堂先生提出。該觀點認為雖然中國在20世紀80年代需要應對高速攀升的人口自然增長率，但是人口劇烈衰減同樣不利于中國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，過度控制生育率從而大幅度削減人口同樣不利于中國經(jīng)濟社會發(fā)展。因此，最好將生育率維持在人口更替水平附近［13］。由于人口適度增長戰(zhàn)略與當時需要將生育率控制在更替水平以下從而盡可能控制人口快速增長的主流聲音有所出入，因此并未被黨和政府采納。

（二）人口政策主張

人口負增長戰(zhàn)略追求適度人口規(guī)模，即有計劃地大幅削減人口規(guī)模，因此一般主張實行城鄉(xiāng)無差別的全面獨生子女政策。其觀點認為，中國實現(xiàn)人口高峰后，仍舊需要繼續(xù)保持超低生育率從而使得中國人口規(guī)模盡快降到所謂的適度人口規(guī)模，然后再想辦法通過提升生育率等手段來長期維持所謂的適度人口規(guī)模［8］。中國進入低生育時代以來，支持人口負增長戰(zhàn)略的部分學者甚至將中國適度人口規(guī)模進一步大幅縮減，認為其數(shù)值應該在 3億～5億人之間，因此再次主張實施不分城鄉(xiāng)的全面獨生子女政策［9］。

人口零增長戰(zhàn)略則認為，雖然計劃生育政策可以推動中國盡快實現(xiàn)人口零增長，但考慮到人口老齡化等問題，生育率不能被壓抑得過低。具體到人口政策主張，人口零增長戰(zhàn)略在20世紀80年代雖然也提倡一對夫婦生育一個孩子，但同時認為可以根據(jù)實際情況允許部分夫婦生育兩個孩子［11］。在進入低生育時期后，人口零增長戰(zhàn)略則提倡應該想方設法使得中國生育水平盡快回歸2.1的更替水平。因此，支持人口零增長戰(zhàn)略的研究者在2000年以來主張人口政策應該盡早調整，即放寬生育限制直至最后完全取消限制，從而盡量緩解中國由于快速人口變遷導致的極度扭曲的人口結構，積極應對人口少子化和老齡化對經(jīng)濟、社會和家庭的沖擊［12］。

人口適度增長戰(zhàn)略主張“兩孩加間隔”的人口政策，即普遍允許一對夫婦可以生育兩個孩子，不過需要有8～10年的生育間隔［13］。該主張的基本思想其實是來自于中國20世紀70年代實行的“晚、稀、少”政策。人口適度增長戰(zhàn)略認為，實行“兩孩加間隔”的人口政策，不僅能夠大大緩解干群緊張關系，而且同樣能實現(xiàn)20世紀末的人口發(fā)展目標，從而既可以起到控制人口過快增長的效果，又不會使得人口規(guī)模大起大落和人口結構劇烈波動。

（三）理論基礎

人口負增長戰(zhàn)略的理論基礎是適度人口理論［8］。簡要言之，適度人口理論認為某個國家或某個地區(qū)的人口需要與該國家或該地區(qū)的經(jīng)濟、資源、環(huán)境等相適應，因此存在一個所謂的適度人口或最佳人口規(guī)模。可以說，人口負增長戰(zhàn)略認為適度人口規(guī)模是“理想的人口狀態(tài)”，而中國長期人口發(fā)展目標就是追求這一個所謂的適度人口規(guī)模，其主張的人口政策就是為盡快實現(xiàn)這一適度人口規(guī)模服務的［8］。

人口零增長戰(zhàn)略的理論基礎是傳統(tǒng)的人口轉變理論［14］。傳統(tǒng)人口轉變理論認為，隨著經(jīng)濟、社會的逐漸現(xiàn)代化，一個國家或地區(qū)的人口將經(jīng)歷從“高出生、高死亡、低增長”到“低出生、低死亡、低增長”的轉變，而在其間由于通常出生率的下降要滯后于死亡率的下降，因此存在一個“高出生、低死亡、高增長”的人口過渡階段。而通過實行計劃生育政策，則可以加速人口轉變進程，從而盡快結束“高出生、低死亡、高增長”的人口過渡階段，盡早實現(xiàn)“低出生、低死亡、低增長”并最終達到人口長期零增長，人口規(guī)模和結構保持長期不變。與人口負增長戰(zhàn)略相比，人口零增長戰(zhàn)略并不認為存在所謂的適度人口規(guī)模。因此，人口零增長戰(zhàn)略主張計劃生育政策的作用只是盡量減緩人口增長速度，在考慮人口結構均衡的情況下盡早實現(xiàn)人口零增長。

人口適度增長戰(zhàn)略的理論基礎則來源于“兩種生產(chǎn)”理論［13］?！皟煞N生產(chǎn)”理論認為，人口再生產(chǎn)要與物質資料再生產(chǎn)相適應，因此如同物質資料生產(chǎn)要有計劃一樣，人口再生產(chǎn)也需要有計劃。在當時情況下，應該通過實行計劃生育，從而達到減緩人口過快增長的目的。與其他戰(zhàn)略相比，人口適度增長戰(zhàn)略更加注重人口與社會之間的關系，認為人口規(guī)模無論是急速擴大或者快速削減都不利于經(jīng)濟和社會的良好運行［13］。

三、當前人口長期發(fā)展戰(zhàn)略亟需解決的問題

中國生育水平于1992年首次降至更替水平以下，至今已近30年。遺憾的是，中國人口學者錯過了兩次重要的人口政策調整信號。第一次發(fā)生在1992年，即中國進入低生育水平的元年，當時幾乎所有學者都將調查得到的低于更替水平的總和生育率歸咎于出生漏報和瞞報，因此錯過了人口政策調整的最初信號；第二次則發(fā)生在2000年人口普查結果公布之后，除了極少數(shù)人口學者之外，大部分學者仍然將1.22的總和生育率的普查結果歸咎于出生漏報和瞞報，通過各種主觀性很強的間接估計方法將總和生育率調整到1.8或以上。同1992年一樣，盡管2000年人口普查已經(jīng)發(fā)出了非常強烈的低生育信號，但絕大多數(shù)人口學者仍然選擇不愿相信或置之不理。

真正的轉機發(fā)生在2010年1.18的總和生育率人口普查結果公布之后。從1992年至2010年，在長達18年的時間里，幾乎所有的人口普查、人口小普查、人口抽樣調查、生育調查以及其他全國性經(jīng)濟或社會調查所得出的生育率結果都明顯低于2.1的更替水平，一致表明中國已經(jīng)實現(xiàn)了低生育甚至極低生育水平［15］。在這種人口形勢下，越來越多的人口學者認識到中國的生育率不僅真的已經(jīng)明顯低于更替水平，而且很可能已經(jīng)明顯低于1.8甚至低于1.5。具體到人口政策主張方面，許多人口學者建議放寬生育限制，盡早調整人口政策。

在這一背景下，黨中央分別于2014年和2016年先后啟動了“單獨二孩”政策和“全面兩孩”政策，力圖通過適度提振生育率從而減緩人口少子化和老齡化的速度和規(guī)模。近幾年的人口政策改革實踐表明，人口政策調整尤其是“全面兩孩”政策的實施，確實起到了有效提高二孩生育率的作用。但是，由于一孩生育率的明顯降低，因此導致了中國總體生育率仍舊較為低迷，2018年和2019年連續(xù)兩年的出生人口規(guī)模同比不升反降①其中，2017年，“全年出生人口1723萬人，出生率為12.43‰”（來源：中華人民共和國2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報［EB/OL］.國家統(tǒng)計局，（2018-02-28）［2020-12-20］.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html）；2018年，“全年出生人口1523萬人，出生率為10.94‰”（來源：中華人民共和國2018年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，國家統(tǒng)計局，（2019-02-28）［2020-12-20］.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html）；2019年，“全年出生人口1465萬人，出生率為10.48‰”（來源：中華人民共和國2018年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報［EB/OL］.國家統(tǒng)計局，（2020-02-28）［2020-12-20］.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html）。。

可以說，中國當前低生育的人口形勢已經(jīng)非常明顯。按照國際經(jīng)驗，由于人口正增長慣性，即由于較為年輕的人口年齡結構，雖然生育率已經(jīng)低于更替水平但人口規(guī)模仍要持續(xù)增長一段時間，因此人口政策的調整通常滯后于低生育的人口現(xiàn)實。但是，中國人口政策調整的滯后時間則要明顯長于周邊國家和地區(qū)。當然，政策調整明顯滯后的原因很多，但其中一個重要的原因是不少研究者仍舊秉持人口負增長戰(zhàn)略的人口發(fā)展理念，認為長期低生育導致的未來人口負增長不僅不是壞事，反而是好事，因為只有經(jīng)過長期人口負增長才能最終達到其心目中所謂的適度人口規(guī)模。

其實，回顧中國人口政策研究的爭論史，人口事實層面的爭論分歧已經(jīng)大幅減少。具體來說，從最開始爭論生育率是否低于2.1的更替水平，演進到爭論生育率是否明顯低于1.8，當今則聚焦于生育率是否低于1.5。與之相對，人口理念層面的分歧反而越來越彰顯，而人口理念的分歧則集中聚焦于人口發(fā)展戰(zhàn)略思路的不同。20世紀80年代，中國生育率仍舊高于更替水平，因此當時的任務是如何盡快緩解人口過快增長的勢頭，不同人口發(fā)展戰(zhàn)略思路的分歧并沒有表露出來。不過，隨著中國實現(xiàn)低生育水平，尤其是人口事實層面分歧的大幅減少，人口發(fā)展戰(zhàn)略思路的分歧不斷凸顯。

在低生育已成定局并且未來生育率水平可能仍舊會不斷降低的背景下，有關人口政策未來如何優(yōu)化的觀點仍然存在較大分歧。雖然大多數(shù)人口學者認為應該逐漸放寬直至最終取消生育限制，將生育權最終還歸家庭和個人，但仍有學者認為中國人口規(guī)模還是過大，人口少一些可能是好事，可以減輕經(jīng)濟發(fā)展、資源和環(huán)境的壓力，因此當前人口政策最好止于“全面兩孩”政策。甚至，在中國生育率持續(xù)走低和人口即將負增長已成定數(shù)的背景下，有部分學者或者民眾將人口負增長這一事實等同于價值判斷，某種程度上“放任”了生育率的持續(xù)下跌。

通過以上分析可以看出，中國長期人口發(fā)展戰(zhàn)略由于一直未予明確到底是采用人口零增長戰(zhàn)略還是人口負增長戰(zhàn)略，從而導致了在當前極低生育率的情況下，仍然有部分學者依舊堅持人口負增長戰(zhàn)略，主張繼續(xù)堅持限制生育的人口政策。人口負增長戰(zhàn)略如果僅作為一種學術觀點，有其獨特的研究視角和研究價值。但是，如果作為中國人口長期發(fā)展戰(zhàn)略目標制定的決策基礎，則是非常危險的，非常容易產(chǎn)生誤導性，從而給國家經(jīng)濟和社會發(fā)展以及國家安全帶來極大危害。

人口負增長戰(zhàn)略的致命缺陷在于，其所追求的適度人口本身沒有確定的標準。由于對于適度人口、人口容量等概念的理解以及研究方法上存在的眾多分歧，不同研究者得出的適度人口規(guī)模相差很大。人口負增長戰(zhàn)略的提出者宋健先生從食品和淡水的角度計算得出中國的適度人口規(guī)模應該在7億～8億人之間［16］。從此以后，許多學者從農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)、人地關系、食品資源等各個方面，采用多種測算方法來估計中國適度人口水平，得出的結果差距較大［9］［17］。比如，李小平先生認為中國適度人口規(guī)模僅在3億～5億人左右，這比宋健先生的估計少了至少2億人。

再以對于地球人口容量的研究為例說明適度人口規(guī)模存在的重大缺陷。人類對于地球人口容量的估計已經(jīng)有超過400年的歷史，但人們對于地球究竟最多能夠容納多少人口，則存在很大差異。其中，有關地球人口容量的最小估計不足10億人，而最大估計竟然超過1萬億人［18］。由此可以明顯看出，人口負增長戰(zhàn)略所依據(jù)的適度人口規(guī)模本身存在很大不足。其實，適度人口理論時至今日已經(jīng)基本被國外人口學界所拋棄。

四、基于人口發(fā)展戰(zhàn)略的人口政策未來走向

中國長期人口發(fā)展戰(zhàn)略，事關中國未來人口政策的具體走向。在當前低生育形勢下，首先需要盡早確定中國長期人口發(fā)展戰(zhàn)略的人口發(fā)展目標，堅決拒絕人口負增長戰(zhàn)略主張的大幅削減中國人口的觀點；其次，應該盡早完全取消生育限制，將生育決策權盡快完全還歸家庭和個人；第三，應該在完全取消生育限制的基礎上，實施更具包容性的人口政策，更好應對人口少子化和老齡化的雙重挑戰(zhàn)。

（一）盡早明確中國長期人口發(fā)展目標，堅決拒絕人口負增長戰(zhàn)略

要制定中國長期人口發(fā)展戰(zhàn)略，必須明確中國人口發(fā)展的長遠目標，必須盡早明確選擇人口零增長戰(zhàn)略，其認為雖然低生育的現(xiàn)實較難改變，老齡化的趨勢無法逆轉，但還是可以通過放寬生育限制以及出臺一攬子經(jīng)濟社會政策盡力提升生育水平，從而有效緩解人口少子化和老齡化進程，將其對經(jīng)濟、社會的不利影響盡量降低。

必須堅決拒絕人口負增長戰(zhàn)略，即追求所謂的適度人口規(guī)模從而主張通過保持低生育率大幅縮減人口的主張。如前所述，人口負增長戰(zhàn)略的核心概念和理論基礎早已被實踐所否定和拋棄，因此不能作為人口政策這種重大公共政策的決策基礎。千萬不能將人口負增長這一無法避免的人口事實看作一種理想狀態(tài)，既不能將其看作好事，也不能放任不管，而是應該想方設法、千方百計地通過一系列措施來盡量減緩人口少子化和老齡化的速度和規(guī)模，使過于畸形的人口結構至少得以部分矯正。

需要說明的是，從學術爭論的角度來說，學者擁有發(fā)表自己觀點的權利，兩種戰(zhàn)略觀點出現(xiàn)分歧是科學研究中的正?，F(xiàn)象。只有不斷地爭論交流，人口研究才能越來越深入，學科知識體系才能夠不斷趨于完善。但是從國家層面來說，這樣的爭論只會延誤決策，使中國長期人口發(fā)展戰(zhàn)略目標遲遲不能明確，從而拖延人口政策的調整和優(yōu)化，耽誤國家對人口少子化和老齡化的政策應對。

（二）盡早全面放開生育限制

在當前形勢下，實行生育限制的理由已經(jīng)不復存在［19］。因此，需要在審慎論證的基礎上，考慮盡早全面放開生育限制?？梢哉f，全面放開生育限制不僅能夠真正還權于民，而且還能夠撥亂反正，糾正人口領域的一些極其流行又極具誤導性的觀點和認識。

首先，全面放開生育限制不僅是得民心、順民意之舉，并且還能讓計劃生育回歸其本意。無論是20世紀70年代的“晚、稀、少”政策還是80年代出臺的以獨生子女為主的人口政策，都是為了減緩人口過快增長不得已出臺的措施。但是，中國早已于1992年實現(xiàn)低生育水平，至今已有近30年。并且，中國即將迎來不超過14.3億的人口峰值［6］，并將開始長期快速的人口負增長。在這種背景下，計劃生育政策已經(jīng)完成了其歷史使命，繼續(xù)限制生育已經(jīng)幾乎找不到任何合理的理由。黨中央高瞻遠矚，近年來先后實施了“單獨二孩”政策和“全面兩孩”政策，離全面放開生育限制目前還有一步之遙，需要讓限制生育盡快成為歷史。

其次，只有全面放開生育限制，才能在人口政策研究領域真正開始正本清源、撥亂反正的工作。中國人口長期發(fā)展戰(zhàn)略是一種理念層面的導向，而人口政策的制定正是以長遠人口發(fā)展戰(zhàn)略目標為基礎。當前的“全面兩孩”政策依舊是一種限制性的生育政策，其背后的理念導向依舊認為中國人口規(guī)模過大。這種“人口越少越好”或“人口少一些好”的理念其實很大程度上是在堅持人口負增長戰(zhàn)略的主張。若能盡早完全取消生育限制，不僅可以明顯消除學界的分歧，而且還能夠最大程度上凝聚社會各階層共識，真正為黨中央進行人口決策提供科學參考。

（三）實施更具包容性的人口政策

全面放開生育限制是大勢所趨、民心所向，但全面放開生育限制并不意味著人口政策的終結。其中，生育政策依舊是人口政策最為核心的內(nèi)容。生育水平的未來走向很大程度上決定了中國未來人口規(guī)模和人口結構。可以說，即使在中國完全取消生育限制后，以生育政策為核心的人口政策的重要地位不僅沒有降低，反而會有所提升。不過，相對以往單一的以限制生育為主的人口政策，完全取消生育限制后的人口政策應該更具包容性，通過出臺一攬子經(jīng)濟和社會政策，有效提升人們的生育意愿，提高家庭和個人將生育意愿轉化為生育行為的能力。

首先，需要出臺能夠幫助育齡夫婦更好協(xié)調工作和生育等方面關系的公共政策。一方面，要加大財政補貼力度，對生育子女的家庭在經(jīng)濟上給予一定的補助。另一方面，要切實幫助育齡夫婦處理好工作與生育的關系，將由于生育孩子給育齡夫婦帶來的成本（包括經(jīng)濟、時間等直接成本和職場發(fā)展等機會成本）降到最低。此外，要加大公共服務支持力度，建立更多更好的育兒機構與設施，真正減輕育齡夫婦的育兒負擔。

其次，不能將人口政策的目標人群只局限于育齡夫婦本身，要從全人群、全生命周期的視角來應對低生育難題。青年群體就業(yè)難、房價過高、各行各業(yè)存在的職業(yè)天花板、老年群體的養(yǎng)老難等問題都可能會降低民眾的生育意愿以及將生育意愿轉化為實際生育行為的能力。因此，人口政策不能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，只是限于育齡夫婦本身，而應該從整個人群以及整個生命周期的視角來制定相關政策，從而逐漸培育出“愿生、敢生、能生、能養(yǎng)”的良好社會生態(tài)，真正實現(xiàn)生育友好型社會。

五、主要結論

當前中國人口政策如何繼續(xù)優(yōu)化和調整，成為國家、人口學界和社會各階層普遍關注的重大問題。尤其在低生育形勢日趨明朗并可能還會繼續(xù)走低的情況下，當前人口政策研究的爭論已經(jīng)從人口事實層面轉移到了人口理念層面，而人口理念層面主要體現(xiàn)于不同的人口發(fā)展戰(zhàn)略思路和主張。由于國家層面一直未予明確中國長期人口發(fā)展戰(zhàn)略的人口發(fā)展目標，因此人口負增長戰(zhàn)略大行其道，各種形式的適度人口理論流傳甚廣，不僅在思想認識層面產(chǎn)生了很大的誤導，而且更為嚴重的是其嚴重誤導和拖延了人口決策，妨礙了對人口少子化和老齡化挑戰(zhàn)的及時應對。

本文首先系統(tǒng)回顧了20世紀80年代學者針對中國人口過快增長問題提出的三種人口發(fā)展戰(zhàn)略，分別為人口負增長戰(zhàn)略、人口零增長戰(zhàn)略和人口適度增長戰(zhàn)略。三者的理論基礎各異，其人口政策主張也有顯著差別。但是，在20世紀80年代控制人口過快增長成為人口工作和人口研究的主要矛盾，因此三種人口發(fā)展戰(zhàn)略主張的分歧并沒有凸顯出來。不過，隨著中國于1992年實現(xiàn)低生育水平，尤其是2000年以來，人口負增長戰(zhàn)略和人口零增長戰(zhàn)略的觀點分歧不斷顯現(xiàn)。近年來，隨著人口政策研究爭論的焦點從人口事實層面轉移到人口理念層面，這兩種戰(zhàn)略的分歧成為妨礙中國人口政策未來更好優(yōu)化的主要因素。

中國長期人口發(fā)展戰(zhàn)略當前存在的最為主要的問題就是，到底選擇人口負增長戰(zhàn)略還是人口零增長戰(zhàn)略。人口負增長戰(zhàn)略認為存在所謂的適度人口規(guī)模，并認為中國現(xiàn)有人口大大超過適度人口規(guī)模，因此該觀點認為人口發(fā)展的主要矛盾是如何盡快大幅削減人口規(guī)模，從而盡早實現(xiàn)適度人口這一理想狀態(tài)，因而該觀點至少潛意識里非常歡迎低生育率，甚至認為生育率越低越好。人口負增長戰(zhàn)略當前依舊很大程度上影響著中國的人口研究以及人口決策。不管承認與否，許多中國學者有關人口政策主張的依據(jù)都來源于人口負增長戰(zhàn)略。但是，人口負增長戰(zhàn)略的理論基礎，即適度人口理論從其自誕生開始就有重大缺陷。適度人口本身由于難以找到統(tǒng)一標準因而不同學者的估計相差懸殊，因此受到了廣泛質疑和批評，基本已被國際學術界所否定，更沒有任何一個國家將適度人口作為本國人口政策的決策基礎。

因此，中國應該盡早明確長期人口戰(zhàn)略的人口發(fā)展目標，應該堅決拒絕人口負增長戰(zhàn)略主張的大幅削減中國人口的觀點，盡早走出“人口規(guī)模多了還是少了”討論的思維陷阱，真正將注意力集中到人口結構這一中國當前及未來人口發(fā)展的主要矛盾上面。在明確長期人口發(fā)展戰(zhàn)略目標的基礎上，需要盡早完全取消生育限制，還權于民，讓計劃生育回歸家庭計劃和夫婦計劃的本意，讓生育決策權重新回歸家庭和個人。

需要特別指出，取消生育限制并不意味著人口政策的終結。人口政策在取消限制之后應該更具包容性，不僅包括給予育兒夫婦一定的經(jīng)濟補貼和獎勵、幫助育兒夫婦更好協(xié)調好職場與家庭的關系，而且還應該放寬人口政策的視野，從育兒夫婦本身擴展到全人群、全生命周期，努力培養(yǎng)生育友好的社會生態(tài)，切實提高育齡夫婦的生育意愿以及將意愿轉化為實際生育行為的能力。