鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農村土地流轉的現實困境與路徑探析

孫玉娟，宣兆晶

(東北農業(yè)大學 馬克思主義學院，黑龍江 哈爾濱 150030)

黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略明確了新時代農村發(fā)展的道路，在此背景下，調整農村落后生產關系以提高農村生產力這一進程快速推進，其中合理調整并調動土地要素應運而生。伴隨工業(yè)化推動城市化高速進展，以農民工為代表的農民從農村向城市的大規(guī)模人口流動，對農村土地制度調整提出了新要求。基于此，中央政府提出將以家庭承包制為核心的土地所有權和承包經營權 “兩權分離”分解為農村集體擁有土地“所有權”、承包農戶擁有土地“承包權”和經營業(yè)主擁有土地“經營權”的“三權分置”，實現我國農村土地資源與產權的優(yōu)化配置。2017年中央一號文件提出深化農村集體產權制度改革，落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”辦法。2019年中央一號文件提出深化農村土地制度改革，保持農村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變。“作為農村土地基本制度的農村承包地‘三權分置'制度，是落實和推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要制度保障，也是推進鄉(xiāng)村振興的關鍵環(huán)節(jié)?！盵1]然而，“三權分置”制度下的農村土地流轉在實際的經濟社會環(huán)境中面臨諸多困境，因此，探析農村土地流轉的出路，以推動現代農業(yè)發(fā)展，實現鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略目標具有重大現實價值。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農村土地流轉的理論內涵

(一)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下土地流轉的基本內涵

“三權分置”制度下土地流轉的基本內涵包括改革方向、改革內容、農村土地承包期限、土地流轉方式和權能分配等內容。一是“習近平明確指出要堅持農村土地集體所有制前提下的‘三權'分置”，[2]指明了新時代農村土地產權改革是以堅持社會主義方向為前提。二是改革內容是在農村集體擁有“所有權”和農戶擁有“承包權”的“兩權分離”基礎上，把農戶承包權再分割為“承包權”和“經營權”。一方面穩(wěn)定農戶承包權、保障農民基本的生存資料；另一方面放活經營權，即轉讓土地使用權，將土地流轉給新型農業(yè)經營主體，而土地承包關系不變。三是農村土地承包期限是在保持土地承包關系的基礎上，農村土地承包權期限再延長30年。四是土地流轉的方式主要為“轉包、租賃、互換、轉讓、股份合作、土地信托等”。[3]五是所有權、承包權和經營權的權能分配。所有權歸為農村集體成員所有；承包權歸為有農民集體成員權的農戶所有；經營權歸為種糧大戶、家庭農場、合作社和農業(yè)企業(yè)等新型農業(yè)經營主體所有。經營主體可以對流轉的土地占有、使用和獲取收益，可以通過土地入股、代耕代種等形式開展土地經營，可以以土地經營權為標的物進行抵押貸款等。

(二)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下土地流轉的價值意蘊

基于理論價值，“三權分置”制度下的土地流轉，是習近平治國理政思想對土地制度具體表達。一是“三權分置”制度下的農村土地流轉，是習近平“堅持和發(fā)展中國特色社會主義”理念的形象展現。堅持和發(fā)展中國特色社會主義踐行到農村領域，即為堅持和發(fā)展以公有制為核心的中國特色農村集體所有制和農村基本經營制度?！叭龣喾种谩敝贫认乱詧猿洲r村土地集體所有制為前提，做實土地所有權歸為集體，有利于進一步鞏固社會主義公有制。二是“三權分置”制度下的土地流轉，是習近平“堅持以人民為中心”理念的具體表達。由“兩權分置”到以放活和流轉經營權為核心的“三權分置”土地制度改革，保障了流動到城市的農民所擁有的承包權等基本權益不變，且農民通過土地入股、轉租等形式獲得租金收益，同時保障了經營主體的經營權利，農民和經營主體雙方獲益。三是“三權分置”制度下的土地流轉，是習近平“新發(fā)展理念”的生動表達。“三權分置”制度將原本僅限于在農民集體內部流轉的傳統土地經營模式，變更為允許和鼓勵向新型農業(yè)經營主體集中和流轉經營權的新模式，促使土地所有權收益歸為村社等農民集體所有，土地流轉后的租金歸為承包農戶所有，經營性收益歸為新型農業(yè)經營主體所有，由此，這一制度創(chuàng)新促使不同權利主體共享發(fā)展成果。

基于實踐價值，“三權分置”制度下土地流轉踐行了鄉(xiāng)村振興五個總要求。一是促進了產業(yè)興旺?！叭龣喾种谩敝贫认碌耐恋亓鬓D放活經營權，實現了適度規(guī)模經營，農業(yè)產業(yè)發(fā)展方興未艾。二是強化了生態(tài)宜居?！叭龣喾种谩敝贫韧ㄟ^探索生態(tài)農業(yè)發(fā)展的前進道路，打破了土地僅限于農民內部流轉的傳統經營模式，改變了部分農民進城務工后導致的土地荒廢或粗放式耕種的狀態(tài)。三是踐行鄉(xiāng)村文明建設?！叭龣喾种谩敝贫燃せ盍藗鹘y優(yōu)秀農耕文化，農耕文化與農村產業(yè)相融合，在產業(yè)興旺中探索以文化促發(fā)展的新路徑。四是推動了治理有效。作為農村承包地“三權分置”制度改革的執(zhí)行主體鄉(xiāng)村基層干部，在具體的工作活動中權衡多方利益主體、維持鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定、積極推動土地制度改革，增強了農村集體的服務能力，提高了農村基層組織的治理能力，加強了村黨委領導下的村民自治組織和集體經濟組織的影響力和號召力。五是踐行了生活富?？傄?。“三權分置”制度提高了土地經營效益，壯大了農村集體經濟，夯實了農民的物質基礎，提高了經營主體的收益。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農村土地流轉的現實困境

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農村土地流轉的現實困境主要體現在：土地流轉的主體行為亟待改善、客體功能亟需整合、介體效力亟需提高和環(huán)體機制亟需健全等方面。

(一)土地流轉的主體行為亟待改善

農村土地流轉的主體，主要包括作為土地出讓方的農民、土地受讓方的新型農業(yè)經營主體和執(zhí)行主體基層干部三方。一是農民行為差異。部分農民因為受到幾千年來小農經濟安土重遷的思想束縛，內心對土地的依賴導致內心抵觸和抗拒的土地流轉；部分農民因文化素質和個人能力的制約，不能充分了解土地流轉的涵義和內在優(yōu)勢，無法及時掌握國家相關的政策法規(guī)，進而影響流轉工作的進展；部分農民對土地經營權的控制欲較強、對流轉后土地經營狀況、出讓金的到賬時間和流轉后的土壤肥力等現實問題存在困擾；部分農民因為國家近年出臺的惠農政策，提高了對土地使用價值的期望，打消了流轉的意圖。二是新型農業(yè)經營主體行為差異。部分新型農業(yè)經營主體對流轉期間的生產運營情況擔憂、對農民提前收回土地等違背合約的情況存在顧慮、對后期投資回報率抱有消極心態(tài)；部分新型農業(yè)經營主體搶占國家為激勵土地經營者能夠可持續(xù)投入而給予的財政補貼等好處。三是基層干部行為差異。部分基層干部因為知識技能和受教育程度的不同，不能全面準確地解讀土地流轉的政策法規(guī)，不能統籌規(guī)劃土地流轉相關工作；因為“村集體實踐主體地位逐步強化”，[4]部分村干部就個人政績、職位晉升和金錢誘惑等因素，違背農民土地流轉的自愿原則，存在強迫農民進行土地流轉等暗箱操作。

(二)土地流轉的客體功能亟需整合

土地流轉的客體，主要是指土地這一生產要素。一是流轉土地性質的變化。部分新型農業(yè)經營主體為追求更高的經濟收益，違背國家土地管理法規(guī)條例，擅自改變流轉土地的使用性質，進行非農建設，將原本糧田變?yōu)榻洕魑锾?，將流轉土地變?yōu)檗r家樂、制造業(yè)工廠等經營廠所，忽略了區(qū)域發(fā)展的生態(tài)平衡，影響我國糧食安全。二是土地流轉規(guī)模不高?！昂徒洕鄬β浜蟮钠皆r村地區(qū)可通過土地流轉提高土地經營效益相比，經濟相對發(fā)達的南方山區(qū)農村卻呈現出另一番景象。”[5]一方面因為當地流轉租金持續(xù)下降，且傳統糧食作物的收入比較優(yōu)勢較低，部分經濟相對發(fā)達的南方農民通過城市務工等方式獲得的收入更高更穩(wěn)定，進而出現了暫時性土地利用粗放化或拋荒等問題，整體的流轉土地規(guī)模變小。另一方面流轉土地受熱程度不同，因為各地區(qū)地形氣候條件決定了土地類型不盡相同，導致部分新型農業(yè)經營主體過于追逐區(qū)域內的個別土地類型，降低區(qū)域內土地流轉的綜合利用水平。三是土壤肥力不高。部分新型農業(yè)經營主體由于僅有經營權而沒有所有權和承包權，缺少對土地的憐惜和熱愛的情懷，對土地的認可和依賴程度較低，較少顧及土地的生態(tài)安全和社會保障價值，進而采取“掠奪式”的土地開發(fā)和利用。

(三)土地流轉的介體效力亟需提高

土地流轉的介體，主要是指流轉合同、流轉空間和服務平臺等方面。一是流轉合同不規(guī)范。因為部分農民法律意識淡薄，加之宗族文化的影響，仍有部分農村土地流轉限于鄰里鄉(xiāng)親的私下交易，且交易沒有形成書面文字，僅以口頭協議確定土地流轉；部分農民簽訂的合同協議并不全面，雖然明確了流轉的面積、期限和時間，卻缺少流轉雙方的責任義務以及若單方違約所需承擔的法律后果等方面內容；部分農民簽訂的流轉協議缺少公正環(huán)節(jié)，未上報村委會流轉事宜，沒有公證效應。二是流轉空間受局限。部分地區(qū)的政府較為偏向村集體和新型農業(yè)經營主體，各類惠農利農強農的項目資源大量輸出給村集體和新型農業(yè)經營主體，導致單個小農被相對忽略和排斥，擠壓了部分普通農戶的承包權空間，普通農戶承包權被“侵蝕”和弱化。三是服務平臺扶持趨向分散化、碎片化，平臺資源輸出不足、平臺效力不高。新型農業(yè)經營主體“體量”大，大部分卻處于實力不強的尷尬境地，難以形成農業(yè)產業(yè)集群式發(fā)展，難以發(fā)揮規(guī)模效應和品牌效應。

(四)土地流轉的環(huán)體機制亟需健全

“三權分置”下土地流轉的環(huán)體，主要是市場機制、監(jiān)督機制和保障機制等方面。一是土地流轉市場不成熟。一方面因為流轉市場相對封閉、部分農戶自發(fā)進行土地交易，降低土地流轉規(guī)模、減少流轉經濟效益；另一方面流轉雙方信息不對稱，造成交易摩擦增大，進而產生流轉土地擱置、撂荒等資源浪費問題。二是監(jiān)督管理力度不足。部分地區(qū)監(jiān)督管理體系不健全，監(jiān)督管理流程較為失序，個別監(jiān)管人員在流轉過程中缺少必要把控。三是保障體系未健全。一方面雖然在全面建成小康社會后，物質貧困完全消除，貧富差距縮小，但是部分農民將土地流轉后，因為專業(yè)素質和社會用工需求不匹配等原因處于失業(yè)的風險中，并且農民進城落戶不與“三權分置”制度下土地流轉相關聯，對于農民來說，土地仍是保障其生存的資料。另一方面因為部分新型農業(yè)經營主體在經營土地過程中缺少系統完備的保障體系，處于生產經營風險之下，同時在追求更高利益的驅動下，新型農業(yè)經營主體不顧客觀生產規(guī)律，擅自安排農業(yè)生產，缺少協同合作，無法發(fā)揮規(guī)模效應，導致投入產出比較低，產生惡性循環(huán)。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農村土地流轉的實踐優(yōu)化

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，農村土地流轉的實踐優(yōu)化主要是：加強宣傳教育工作提高城鄉(xiāng)經營收益、完善市場服務體系構建新型經濟體制、強化土地流轉監(jiān)管健全社會保障制度等方面。

(一)加強宣傳教育工作提高城鄉(xiāng)經營收益

對于流轉主體的行為差異，地方政府和職能部門應該加強宣傳教育工作。一是加大國家土地政策宣講、土地產權知識解讀、土地流轉流程指導，以土地流轉經營成功典型案例等正面激勵方式，破除農民對土地流轉的偏見，促使農民了解土地流轉的益處，激發(fā)并調動農民參與土地流轉的積極性。同時加強鄉(xiāng)村文明建設，發(fā)揮村規(guī)民約塑人作用，開闊農民思想境界。二是重視對新型農村經營主體的教育工作，促使其踐行契約精神，遵守流轉合同，履行合同義務，使其意識到生態(tài)文明的重要性，合理使用土地資源。三是政府部門加強對農村基層干部的法律法規(guī)教育活動，加強其心理紅線建設，督促基層干部依法辦事。

面對部分普通小農粗放式經營土地和部分新型農業(yè)經營主體掠奪式利用土地的問題，應提高城鄉(xiāng)經營收益。一是加大國家反哺農業(yè)的資源投放，提高以農業(yè)為核心和主導的產業(yè)經營收益，通過增值農業(yè)產業(yè)擴展經營土地的利潤空間，刺激并吸引更多的市場主體參與土地流轉，扭轉基礎農業(yè)產業(yè)發(fā)展落后發(fā)展的局面。我國幅員遼闊，土地類型多樣，因地制宜地綜合考量適宜區(qū)域內發(fā)展的農業(yè)類型，發(fā)揮本區(qū)域的比較優(yōu)勢，同時注重生態(tài)環(huán)境建設，合理利用土地資源，形成良性循環(huán)。二是進一步加強城市化進程，增加農民進城務工的非農就業(yè)崗位?！班l(xiāng)村振興戰(zhàn)略應該在城鄉(xiāng)統籌協調的大視野下展開,而不能局限于鄉(xiāng)村本身”，[6]通過增加城市經濟增長點帶動農民擺脫對土地的依賴，從而提高農村人均土地擁有量，實現規(guī)?；洜I，提高農業(yè)生產率。

(二)完善市場服務體系構建新型經濟體制

通過發(fā)揮土地流轉的市場作用確保農民生活得以保障，調動新型農業(yè)經營主體生產積極性。一是搭建土地流轉交易平臺以降低交易費用，精簡交易程序。一方面平臺應該詳盡備案土地出讓方(農民)、土地受讓方(新型農業(yè)經營主體)、流轉土地等必要信息，公開透明土地流轉價格；完善基礎設施建設，優(yōu)化移動終端的網絡平臺，用以及時更新并提供土地流轉的市場信息。另一方面建立土地流轉融資基地，洽談商業(yè)銀行進行注資，提供農地經營權抵押貸款等金融服務，切實解決新型農業(yè)經營主體的資金周轉問題。二是成立中介服務機構，提供土地價格評估服務、法律咨詢服務、土地保險服務和利益糾紛調節(jié)等服務。為新型農業(yè)經營主體之間的合作創(chuàng)造條件，促使其共同推進農村經濟發(fā)展。三是引入第三方評估機構，以專業(yè)、權威的土地流轉專業(yè)評估，來預防流轉租金及后續(xù)矛盾問題，促使土地流轉健康綠色發(fā)展。

在長期的土地流轉中，所有權主體(村集體)和經營權主體(新型農業(yè)經營主體)更多地掌控土地的實際控制權和話語權。為平衡和協調村集體、農民和新型農業(yè)經營主體在土地流轉中的地位和利益分配，應該以鄉(xiāng)村產業(yè)振興為核心，以提升土地使用價值，公平分配三方權益為原則，構建新型市場集體經濟體制。一是重新合理規(guī)劃“三權分置”的權利范圍，包容并發(fā)揮土地的傳統社會價值，激發(fā)農戶積極參加公共治理的意識和能動性。二是充分發(fā)揮市場要素自由流動的運行機制，培養(yǎng)代表村集體成員能夠對人、地、生產要素進行優(yōu)化配置的職業(yè)集體經濟市場法人，職業(yè)集體經濟市場法人必須具備系統先進的農業(yè)知識背景、了解掌握當地的農村發(fā)展現狀、善于經營運作農業(yè)產業(yè)，尊重并支持當地農民的情感需求，協調多方利益訴求，調節(jié)內部矛盾。

(三)強化土地流轉監(jiān)管健全社會保障制度

地方政府應該健全農村土地管理制度，完善流轉程序，盡快完成農村土地確權工作。理解并尊重農戶流轉意愿，維護農民切身利益，維持土地有序流轉。在此基礎上，各級政府及涉農部門貫徹執(zhí)行監(jiān)管條例，加強土地監(jiān)管力度。一是篩查土地經營準入駐地資質，通過嚴格審查新型農業(yè)經營主體資質來提高準入門檻，重視審核新型農業(yè)經營主體的資金規(guī)模、土地利用方式、農業(yè)技術和設備。二是嚴格執(zhí)行土地流轉備案等級管理辦法，保證流轉后的土地用途不變。三是監(jiān)管掠奪式開發(fā)利用土地資源的工商資本，杜絕過度使用農藥化肥造成土壤板結、土地退化等現象。

“三權分置”制度下需要完善的社會保障制度，用以給予農民和新型農業(yè)經營主體安全保障。全面建成小康社會后，城市化進程不斷推進，農民跨地區(qū)、跨行業(yè)進行人口流動，與土地漸行漸遠，但因為我國規(guī)定農民工在城市落戶不與土地流轉相掛鉤，即不能以脫離農村作為城市落戶的依據，無形增加了農民的生存發(fā)展風險。一是為實現鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，促進土地流轉的健康發(fā)展，我國必須建立完備的社會保障體系，實現流轉到城市的農民工最低工資保障制度全覆蓋，健全醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險等制度。二是擴大保險覆蓋范圍，降低農業(yè)經營風險，提高農業(yè)損失的補償比率，加強新型農業(yè)經營主體防范風險的能力。通過自然災害補貼等方式，降低新型農業(yè)經營主體因為農業(yè)生產的不可抗力等風險造成的財產損失，用以提升其對土地流轉的信心。