把握科研經(jīng)費(fèi)改革契機(jī) 提高科研單位財(cái)務(wù)治理水平

劉 丹 張耀生 中國(guó)科學(xué)院沈陽(yáng)自動(dòng)化研究所

引言

科研經(jīng)費(fèi)泛指各種用于發(fā)展科學(xué)技術(shù)事業(yè)而支出的費(fèi)用。通常由政府、企業(yè)、民間組織等通過委托方式或者對(duì)申請(qǐng)報(bào)告的篩選來分配，用于解決特定的科學(xué)和技術(shù)問題。我國(guó)擁有較多的科研單位，這些科研單位為技術(shù)研究、推廣和應(yīng)用提供了重要支撐。為保證科研單位科研經(jīng)費(fèi)的使用質(zhì)量，我國(guó)早期以《關(guān)于調(diào)整國(guó)家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知》為科研單位財(cái)務(wù)治理工作提供指導(dǎo)，近年來則以《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》(下文簡(jiǎn)稱《意見》)作為補(bǔ)充[1]。整體上看，大部分科研單位能夠妥善使用科研經(jīng)費(fèi)，但《意見》出臺(tái)后，科研單位工作中的一些問題也漸顯突出，在此背景下，就其財(cái)務(wù)治理的不足、對(duì)策進(jìn)行研究十分必要。

一、科研經(jīng)費(fèi)改革的基本內(nèi)容

(一)精簡(jiǎn)預(yù)算編制

按照《意見》精神，科研經(jīng)費(fèi)改革關(guān)注精簡(jiǎn)預(yù)算編制。將直接費(fèi)用精簡(jiǎn)為設(shè)備費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)三大類。設(shè)備費(fèi)即科研活動(dòng)所需設(shè)備產(chǎn)生的費(fèi)用，如設(shè)備采買、修護(hù)、修理、存放、運(yùn)輸費(fèi)用等，大部分科研活動(dòng)需要依賴專業(yè)設(shè)備提供支持，尤其是實(shí)驗(yàn)類科研[2]。業(yè)務(wù)費(fèi)則指行政事業(yè)單位為完成擔(dān)負(fù)的專業(yè)任務(wù)所需的消耗性費(fèi)用，以及購(gòu)置低值易耗品的費(fèi)用，包括各類耗材、試劑等。勞務(wù)費(fèi)是指人員勞動(dòng)產(chǎn)生的支出。這些費(fèi)用均要求按照《意見》規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，予以精簡(jiǎn)，以便于后續(xù)管理、預(yù)算分析。

(二)經(jīng)費(fèi)管理專業(yè)化

以《意見》要求為基準(zhǔn)，科研單位的經(jīng)費(fèi)管理也要求進(jìn)一步趨于專業(yè)化，在精簡(jiǎn)預(yù)算編制的同時(shí)，要求間接費(fèi)用比例適當(dāng)提升，同時(shí)做好結(jié)余資金管理。具體而言，按照《意見》要求，科研經(jīng)費(fèi)中的間接費(fèi)用，應(yīng)不超過直接費(fèi)用扣除設(shè)備購(gòu)置費(fèi)后的20%—30%，具體而言，500萬(wàn)元以下的部分，間接費(fèi)用比例為不超過30%，500萬(wàn)元至1 000萬(wàn)元的部分為不超過25%，1 000萬(wàn)元以上的部分不超過20%；對(duì)數(shù)學(xué)等純理論基礎(chǔ)研究項(xiàng)目，間接費(fèi)用比例進(jìn)一步提高到不超過60%。在結(jié)余資金的管理方面，在科研項(xiàng)目通過驗(yàn)收后，結(jié)余資金留歸項(xiàng)目承擔(dān)單位統(tǒng)籌安排，以用于后續(xù)的科研活動(dòng)以及本項(xiàng)目的進(jìn)一步研究。專業(yè)化的經(jīng)費(fèi)管理主要強(qiáng)調(diào)提升管理深入性、全面性，使預(yù)算之后的其他環(huán)節(jié)也均納入專業(yè)管理范疇，綜合提升科研經(jīng)費(fèi)的管理效果[3]。

(三)管理的靈活性

《意見》對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理的靈活性提出了一定要求，主要強(qiáng)調(diào)落實(shí)立項(xiàng)項(xiàng)目科研財(cái)務(wù)助理制度，從經(jīng)費(fèi)管理的具體需求以及能動(dòng)性角度入手，嘗試為科研人員在預(yù)算編制和調(diào)劑、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷、財(cái)務(wù)決算等方面提供專業(yè)化服務(wù)，使科研人員財(cái)務(wù)管理方面的壓力得到降低，控制事務(wù)性負(fù)擔(dān)。此外，《意見》關(guān)注建立盡職免責(zé)機(jī)制，鼓勵(lì)科研人員大膽探索、寬容失敗，原則上對(duì)探索性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)高的科研項(xiàng)目，只要科研人員履行勤勉盡責(zé)義務(wù)，即給予“結(jié)題”結(jié)論。這意味著科研單位的經(jīng)費(fèi)管理可以根據(jù)本單位情況、項(xiàng)目情況、人員情況更加靈活地開展，激發(fā)人員主動(dòng)性，擴(kuò)寬了經(jīng)費(fèi)管理的空間。

二、提高科研單位財(cái)務(wù)治理水平的積極價(jià)值

(一)保證資金使用質(zhì)量

提高科研單位財(cái)務(wù)治理水平，可以提升其資金使用質(zhì)量，使科研項(xiàng)目得到有效推動(dòng)，單位的日常工作也不受影響。如《意見》中結(jié)余資金管理的要求，科研單位在立項(xiàng)階段根據(jù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容確定預(yù)算，并撥付資金。以中國(guó)科學(xué)院沈陽(yáng)自動(dòng)化研究所，其啟動(dòng)的自動(dòng)化科研項(xiàng)目往往存在一定的動(dòng)態(tài)性，包括同類單位的研究是否優(yōu)于本項(xiàng)目、項(xiàng)目是否較早完成、市場(chǎng)需求是否支持項(xiàng)目持續(xù)研究等。一旦上述動(dòng)態(tài)因素出現(xiàn)波動(dòng)，研究所可能剩余部分科研經(jīng)費(fèi)。根據(jù)《意見》要求，研究所作為項(xiàng)目承擔(dān)單位，可以留歸、統(tǒng)籌安排結(jié)余資金，為本單位的其他研究活動(dòng)提供資金，也可用于獎(jiǎng)勵(lì)付出了較多勞動(dòng)的科研人員、項(xiàng)目帶頭人，為單位發(fā)展提供服務(wù)，對(duì)科研人員也具有積極的鼓勵(lì)作用[4]。

(二)提升人員積極性

科研單位財(cái)務(wù)治理水平的提升，也有助于調(diào)動(dòng)工作人員的積極性。根據(jù)《意見》精神，科研單位對(duì)科研項(xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)可合理進(jìn)行安排，也應(yīng)從專業(yè)角度提供管理服務(wù)，降低科研人員的事務(wù)性負(fù)擔(dān)。前者提升了科研單位的財(cái)務(wù)主動(dòng)權(quán)，單位可以根據(jù)科研項(xiàng)目具體情況，酌情對(duì)科研人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，也可以在法律和《意見》允許的范圍內(nèi)，增加勞務(wù)費(fèi)的比重，確保科研人員得到必要的薪酬獎(jiǎng)勵(lì)。事務(wù)性負(fù)擔(dān)的降低，則有助于科研人員投入全部或大部分精力到科研項(xiàng)目的研究中，積極地組織科技創(chuàng)新、研究活動(dòng)。上述兩個(gè)方面工作均有助于提升科研人員的積極性和主動(dòng)性，為科研項(xiàng)目突破、經(jīng)費(fèi)有效使用提供助力[5]。

(三)促進(jìn)單位管理優(yōu)化

從作用上看，財(cái)務(wù)治理本質(zhì)上是利用工作機(jī)制、管理結(jié)構(gòu)，提升財(cái)務(wù)工作水平，從財(cái)務(wù)角度實(shí)現(xiàn)科研單位的高質(zhì)量發(fā)展。結(jié)合《意見》要求，可知未來科研單位在科研經(jīng)費(fèi)管理工作中需強(qiáng)調(diào)經(jīng)費(fèi)管理專業(yè)化，專業(yè)化的科研經(jīng)費(fèi)管理，直接提升了科研單位的經(jīng)費(fèi)運(yùn)用質(zhì)量，從而優(yōu)化了單位的財(cái)務(wù)管理能力，財(cái)務(wù)管理能力的提升，則為科研單位其他方面的管理工作提供了經(jīng)驗(yàn)和參照，包括專事專管、業(yè)財(cái)有限度的融合和分離等，對(duì)科研單位管理工作的綜合改善具有積極價(jià)值。

三、科研經(jīng)費(fèi)改革視角下科研單位財(cái)務(wù)治理的不足

(一)權(quán)限不夠清晰

科研經(jīng)費(fèi)改革視角下，科研單位財(cái)務(wù)治理尚不完善，存在治理工作權(quán)限不夠清晰的情況。此問題體現(xiàn)在兩個(gè)層面，一是單位頂層，管理上過于關(guān)注規(guī)范化，沒有充分根據(jù)《意見》精神進(jìn)行靈活管理，使科研經(jīng)費(fèi)的使用僵化，不能最大限度發(fā)揮作用。二是執(zhí)行層，在管理科研經(jīng)費(fèi)的過程中，不能充分做到經(jīng)費(fèi)使用情況的跟蹤分析，不能有效確定管理責(zé)任和權(quán)限。如部分科研單位為節(jié)約人力資源和相關(guān)開支，要求科研項(xiàng)目組自行進(jìn)行經(jīng)費(fèi)管理，科研人員缺乏財(cái)務(wù)管理的專業(yè)知識(shí)，難以精準(zhǔn)完成經(jīng)費(fèi)開支的記錄和分析，預(yù)算、決算等工作也不完善。同時(shí)，科研人員兼管經(jīng)費(fèi)也分散了其精力，使科研項(xiàng)目難以如期完成，對(duì)科研單位的發(fā)展和責(zé)任履行產(chǎn)生負(fù)面影響。

(二)治理思路比較簡(jiǎn)單

科研單位的財(cái)務(wù)治理工作不完全關(guān)注經(jīng)濟(jì)回報(bào)，以維持單位科研活動(dòng)和日常管理為基本目標(biāo)。這一思路一方面保證了科研單位管理工作的目標(biāo)，提升了管理效率，另一方面也帶來了治理思路較簡(jiǎn)單的問題，導(dǎo)致科研單位將財(cái)務(wù)治理的主要精力集中于保證規(guī)范性、滿足工作需要等方面，缺乏對(duì)科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行專業(yè)管理的認(rèn)識(shí)，也不能充分根據(jù)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、單位發(fā)展的目標(biāo)靈活進(jìn)行財(cái)務(wù)治理，使經(jīng)費(fèi)使用的合理性下降。如科研單位沒有為大型項(xiàng)目預(yù)留資金、向非核心項(xiàng)目投入過多資源等。而治理思路上的弊端主要受到理念、環(huán)境影響，因科研單位對(duì)經(jīng)濟(jì)回報(bào)的關(guān)注有限，其在財(cái)務(wù)治理上也存在怠惰心理，不能將其等同于科研工作，給予的重視度不高，未來工作中應(yīng)尋求更正、改進(jìn)。

(三)財(cái)務(wù)工作缺乏深入性

包括科研經(jīng)費(fèi)的管理在內(nèi)，科研單位財(cái)務(wù)治理工作應(yīng)全面覆蓋各個(gè)環(huán)節(jié)，深入有效地借助管理機(jī)制、數(shù)據(jù)信息、專業(yè)人員，保證治理工作的成效。目前部分科研單位的經(jīng)費(fèi)管理、財(cái)務(wù)治理不能充分契合《意見》要求、特點(diǎn)，深入性比較有限。如《意見》要求科研單位精簡(jiǎn)預(yù)算編制，將直接費(fèi)用精簡(jiǎn)為設(shè)備費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)三個(gè)類別。各地科研單位可按此要求完成直接費(fèi)用的精簡(jiǎn)，但在具體工作中，不能有效進(jìn)行費(fèi)用歸類和清晰記錄，科研活動(dòng)耗材、試劑方面的支出不夠詳細(xì)，只做總體記錄，沒有按日期、類別做好細(xì)分，很難為下一階段的財(cái)務(wù)治理工作提供優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)作為支撐。其他方面的工作也存在類似問題，科研經(jīng)費(fèi)、結(jié)余資金以及財(cái)務(wù)治理略顯粗放，不夠深入。

(四)內(nèi)部機(jī)制不完善

財(cái)務(wù)治理不等于財(cái)務(wù)管理，后者關(guān)注信息處理和決策輔助，前者在此基礎(chǔ)上額外重視通過穩(wěn)定的機(jī)制、框架，匹配科研單位的發(fā)展需求，保證財(cái)務(wù)安全和資金使用的質(zhì)量。這要求科研單位遵行《意見》要求和一般原則，加強(qiáng)財(cái)務(wù)治理機(jī)制建設(shè)，以穩(wěn)定、科學(xué)的機(jī)制保證治理效果。目前部分科研單位對(duì)《意見》的理解不夠深入，對(duì)一般原則的運(yùn)用也存在缺陷，導(dǎo)致其財(cái)務(wù)治理工作的內(nèi)部機(jī)制不完善。如科研經(jīng)費(fèi)結(jié)余部分的管理，要求確保處理得當(dāng)，避免科研項(xiàng)目組吞沒結(jié)余資金，也避免科研單位對(duì)結(jié)余資金使用不當(dāng)。一些科研單位沒有設(shè)立必要的監(jiān)督部門，結(jié)余資金的使用、配置情況不明，不利于最大限度發(fā)揮科研經(jīng)驗(yàn)的積極作用，也不利于科研單位的持續(xù)健康發(fā)展。

四、科研經(jīng)費(fèi)改革視角下科研單位財(cái)務(wù)治理的優(yōu)化策略

(一)明確管理權(quán)限

科研經(jīng)費(fèi)改革視角下，科研單位財(cái)務(wù)治理的優(yōu)化應(yīng)首先明確管理權(quán)限，以管理權(quán)限為基礎(chǔ)，構(gòu)建明確的分級(jí)管理制度，再以制度為基礎(chǔ)，組織財(cái)務(wù)治理。原則上管理權(quán)限應(yīng)采用多元制，即單位財(cái)務(wù)部門“元”、科研項(xiàng)目組“元”。

科研項(xiàng)目組在立項(xiàng)階段應(yīng)出具完整的財(cái)務(wù)表，可申請(qǐng)財(cái)務(wù)部門安排專業(yè)人員提供輔助，精準(zhǔn)計(jì)算本項(xiàng)目的開支，按照《意見》要求，完成精簡(jiǎn)預(yù)算編制、提升間接費(fèi)用比例，并將報(bào)表提交給科研單位的有關(guān)負(fù)責(zé)人。該負(fù)責(zé)人與財(cái)務(wù)工作部門負(fù)責(zé)人共同進(jìn)行報(bào)表分析，核準(zhǔn)其準(zhǔn)確無(wú)誤后，準(zhǔn)予立項(xiàng)、組織撥款。項(xiàng)目正式啟動(dòng)后，要求其直接負(fù)責(zé)人每日記錄項(xiàng)目進(jìn)度信息、支出信息，并注明支出類別、經(jīng)手人，收集、保存對(duì)應(yīng)的發(fā)票等憑證?？蒲袉挝回?cái)務(wù)部門不定期進(jìn)行檢查，了解項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用情況，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題、異常及時(shí)進(jìn)行查看，確?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用符合《意見》要求，與立項(xiàng)階段報(bào)表內(nèi)容吻合。

項(xiàng)目完成后，要求負(fù)責(zé)人做到科研經(jīng)費(fèi)使用情況、結(jié)余情況的整理，形成規(guī)范報(bào)告，交由單位財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人，后者核對(duì)無(wú)誤后，再提交給單位的領(lǐng)導(dǎo)層作為數(shù)據(jù)資源予以保存，以便據(jù)此調(diào)用結(jié)余資金、為后續(xù)類似項(xiàng)目的管理提供參考。所有參與經(jīng)費(fèi)管理、財(cái)務(wù)治理的人員，均應(yīng)按照《意見》要求，具有必要的專業(yè)資質(zhì)，同時(shí)避免科研人員兼管財(cái)務(wù)的情況，減輕其事務(wù)性工作的壓力。

(二)優(yōu)化治理思路

科研單位應(yīng)尊重《意見》要求，在科研經(jīng)費(fèi)改革視角下積極優(yōu)化財(cái)務(wù)治理思路，主要措施包括優(yōu)化經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)管理流程，明確治理方法和標(biāo)準(zhǔn)等。原則上關(guān)注從個(gè)性角度確定科研項(xiàng)目的具體支出環(huán)節(jié)，做到預(yù)算，再結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)確定工作方法、具體標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行人，強(qiáng)調(diào)治理全程化。

如中國(guó)科學(xué)院沈陽(yáng)自動(dòng)化研究所啟動(dòng)的“智能制造”相關(guān)科研項(xiàng)目，要求在項(xiàng)目啟動(dòng)階段做到經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)管理分析，確定本項(xiàng)目的科研經(jīng)費(fèi)總額、不同項(xiàng)目的開支額度。生成報(bào)告后，按照上文所述流程接受審批。項(xiàng)目啟動(dòng)后，由本項(xiàng)目負(fù)責(zé)人以及單位負(fù)責(zé)人共同就不同環(huán)節(jié)進(jìn)行治理，如業(yè)務(wù)費(fèi)用是否得當(dāng)、勞動(dòng)費(fèi)用使用合理性等，每日生成記錄。考慮到“智能制造”科研項(xiàng)目的周期往往較長(zhǎng)，應(yīng)在經(jīng)費(fèi)管理的全周期內(nèi)建設(shè)輔助治理方法，包括不定期檢查、資金撥付量的調(diào)整等等?？蒲许?xiàng)目無(wú)法完成或已經(jīng)結(jié)束后，需要分析經(jīng)費(fèi)使用情況，對(duì)結(jié)余資金進(jìn)行管理，記錄額度，分析結(jié)余原因，生成獨(dú)立報(bào)告并獨(dú)立提交。每個(gè)科研項(xiàng)目結(jié)束后，均對(duì)工作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，匯總后形成固定工作制度，用于本單位的財(cái)務(wù)治理，形成以科學(xué)制度為核心的財(cái)務(wù)治理模式。

(三)保證工作深入化

《意見》要求科研單位保證科研經(jīng)費(fèi)使用、財(cái)務(wù)治理的專業(yè)性，也關(guān)注其靈活性，這就要求科研單位在現(xiàn)有基礎(chǔ)上重視自身工作的缺陷，尋求提升工作的深入化水平。原則上建議做科研經(jīng)費(fèi)、財(cái)務(wù)治理等工作的拆分，根據(jù)科研經(jīng)費(fèi)、財(cái)務(wù)治理的實(shí)際特點(diǎn)，保證每一個(gè)工作環(huán)節(jié)均得到獨(dú)立的分析。

以直接費(fèi)用為例，在實(shí)際工作中，各科研單位可采用拓?fù)鋵W(xué)方法，對(duì)構(gòu)成各科研項(xiàng)目的直接費(fèi)用進(jìn)行羅列和分別拆分，在設(shè)備費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)三大類支出的基礎(chǔ)上，加以細(xì)化，如設(shè)備費(fèi)細(xì)分為設(shè)備采買、修護(hù)、修理、存放、運(yùn)輸?shù)荣M(fèi)用，設(shè)備采買又進(jìn)一步拆分為完全采買、部分采買等小類……

按此思路，將構(gòu)成直接費(fèi)用的所有項(xiàng)目一一羅列。再選取具有專業(yè)資質(zhì)的人員，對(duì)各項(xiàng)目進(jìn)行分別管理。如果科研項(xiàng)目規(guī)模較小，多類管理內(nèi)容可由一位工作人員負(fù)責(zé)，反之，如果科研項(xiàng)目的規(guī)模偏大，其直接費(fèi)用的規(guī)模也偏大，每一個(gè)大類均應(yīng)獨(dú)立選取人員進(jìn)行管理，以保證信息記錄詳細(xì)、完整。此模式下，專業(yè)人員提供了科研經(jīng)費(fèi)管理、財(cái)務(wù)治理的專業(yè)保障，拆分后管理的模式，也能提升財(cái)務(wù)治理和經(jīng)費(fèi)管理的深入水平，使構(gòu)成經(jīng)費(fèi)開支、影響財(cái)務(wù)治理的各類因素均得到有效分析和管束，進(jìn)而直接提升科研單位科研經(jīng)費(fèi)使用質(zhì)量，也改善單位財(cái)務(wù)治理的深入性。

(四)完善監(jiān)督機(jī)制

科研經(jīng)費(fèi)的使用需要遵行《意見》要求，但《意見》內(nèi)容大多是宏觀的，各科研單位的具體情況各有不同，為進(jìn)一步提升科研經(jīng)費(fèi)管理質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)治理水平的提升，各科研單位還應(yīng)根據(jù)工作需求建設(shè)、完善監(jiān)督機(jī)制，以監(jiān)督機(jī)制為經(jīng)費(fèi)管理、財(cái)務(wù)治理工作提供保障。

中國(guó)科學(xué)院沈陽(yáng)自動(dòng)化研究所等成立時(shí)間較長(zhǎng)的科研單位，大多建有完善的內(nèi)部監(jiān)督制度，一些較小、成立時(shí)間較短的科研單位，則可能存在內(nèi)部機(jī)制不完善的情況。未來工作中，各科研單位可采用多元監(jiān)督的模式，選取科研項(xiàng)目組之外的專業(yè)人員，組成監(jiān)督小組。小組包括單位的基層人員、內(nèi)部控制工作人員、財(cái)務(wù)工作人員、行政部門干部四類主體，以確保能夠動(dòng)不同角度提供監(jiān)督，全程跟蹤項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處理問題，作為科研單位財(cái)務(wù)治理依據(jù)。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在科研經(jīng)費(fèi)改革視角下，需要結(jié)合當(dāng)前問題，積極提高科研單位財(cái)務(wù)治理水平。科研經(jīng)費(fèi)改革關(guān)注精簡(jiǎn)預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)管理專業(yè)化和全面化，在此背景下，提升科研單位財(cái)務(wù)治理水平有助于保證其資金使用效率，提升科研人員的主動(dòng)性。目前來看，科研單位財(cái)務(wù)治理存在權(quán)限不夠清晰、思路簡(jiǎn)單、深入性不足和機(jī)制不完善等問題。科研經(jīng)費(fèi)改革視角下，科研單位財(cái)務(wù)治理的優(yōu)化應(yīng)關(guān)注明確管理權(quán)限，同時(shí)從思路和深入性角度作出調(diào)整，并以必要的監(jiān)督機(jī)制為紐帶，提升財(cái)務(wù)治理工作水平、質(zhì)量，促進(jìn)單位的健康全面發(fā)展。