中國鄉(xiāng)村治理制度的演進邏輯與趨勢

山東理工大學經(jīng)濟學院 伊珂萱

一、鄉(xiāng)村治理制度的演進

（一）中華人民共和國成立前的“政權(quán)下鄉(xiāng)”時期

在1927年的社會背景下，我們國家正面臨著巨大的生存危機，中國共產(chǎn)黨人開始了大規(guī)模的下鄉(xiāng)作戰(zhàn)，扎根農(nóng)村，步入了創(chuàng)建農(nóng)村革命根據(jù)地的歷史進程。在這個過程中，中國共產(chǎn)黨深入農(nóng)村，整頓了農(nóng)村社會，構(gòu)成了中華人民共和國成立以前黨對新型農(nóng)村治理的初步探索。在黨的一元化領(lǐng)導框架下，黨的權(quán)威已經(jīng)成為鄉(xiāng)村治理的主要工具和手段，傳統(tǒng)基層社會中以宗法血緣為基礎(chǔ)的士紳權(quán)威逐漸被黨組織權(quán)威取代，加強了黨在我國農(nóng)村基層的領(lǐng)導地位和政治權(quán)威。

以土地革命為起點的鄉(xiāng)村社會的轉(zhuǎn)型，使逐步下移的國家權(quán)力第一次真正實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村的全面控制及現(xiàn)代化意義上的鄉(xiāng)村治理。土地改革不僅重塑了國家與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系，還改變了鄉(xiāng)村社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)及運作模式，確立了運動式鄉(xiāng)村治理模式，成為20世紀后半期中國鄉(xiāng)村“有計劃變遷“的偉大開端。

（二）中華人民共和國成立后的鄉(xiāng)村治理

中華人民共和國成立后，我國在不同歷史時期下，對鄉(xiāng)村社會實行了不同的治理模式。從中華人民共和國成立后到取消農(nóng)業(yè)稅期間主要可以劃分為三個不同的歷史階段：中華人民共和國成立后首先進行了土地改革，并建立起以行政村為基層單位的政治體制；1958年到1983年，人民公社化運動推行以“政社合一”為特征的人民公社體制；改革開放后，實行了以村民自治為基礎(chǔ)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導的鄉(xiāng)政村治體制。

1.土地改革和基層政權(quán)建設(shè)時期

中國傳統(tǒng)社會是典型的農(nóng)業(yè)社會，農(nóng)村的治理與國家政權(quán)基礎(chǔ)的穩(wěn)定息息相關(guān)。農(nóng)民問題是中國革命和建設(shè)的中心問題，其核心就是土地問題，解決土地問題是當時鄉(xiāng)村治理的首要任務(wù)。中華人民共和國成立之初，在村莊中建立了政權(quán)組織，即村人民代表大會和村人民政府。1950年，我國頒發(fā)了《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》，確認了行政村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)并存，都為地方一級政府機關(guān)。1954年撤銷了行政村的建制，并在隨后發(fā)布的《關(guān)于健全鄉(xiāng)政權(quán)組織的指示》中明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導自然村、行政村的治理模式。

土地改革是中國人民在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，為了更好地解放和發(fā)展生產(chǎn)力而進行的一場深刻的社會革命，以迅速地恢復和發(fā)展千瘡百孔的國民經(jīng)濟，通過主動變革生產(chǎn)關(guān)系所進行一次偉大的嘗試。土地改革真正實現(xiàn)了中國農(nóng)民數(shù)千年來得到土地的奮斗目標，使農(nóng)民真正從經(jīng)濟上當家作主，從而最深入、最廣泛地調(diào)動了農(nóng)民群眾的革命和建設(shè)的積極性，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力獲得了極大的解放。土地改革還確立了貧農(nóng)和雇農(nóng)在農(nóng)村中的主體地位，鞏固了工農(nóng)聯(lián)盟，為引導億萬農(nóng)民走上集體化道路創(chuàng)造了條件。

2.集體化時代的“政社合一”時期

土地改革雖然解決了農(nóng)民的土地問題，但是并沒有解決農(nóng)民尤其是貧苦農(nóng)民進行生產(chǎn)所面臨的諸多問題。中國共產(chǎn)黨艱苦卓絕的經(jīng)驗告訴我們，在當時嚴峻的國內(nèi)外環(huán)境下，只能依靠廣大農(nóng)民，把他們組織起來，為恢復曾遭到破壞的農(nóng)村生產(chǎn)生活秩序而努力，只有通過合作社走集體化道路才能避免重蹈覆轍。

在人民公社時期，公社化運動確立了黨和國家在鄉(xiāng)村社會的權(quán)威，建立了比較完整的鄉(xiāng)村基層國家政權(quán)，并形成了政府指導型治理體制。不容置疑的是，這一體制在維護鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定，改善農(nóng)村生產(chǎn)條件，汲取鄉(xiāng)村資源保證國家優(yōu)先工業(yè)化戰(zhàn)略的實施，乃至為整個國家的發(fā)展提供了最基本的保障方面發(fā)揮了積極的作用。然而，一個不爭的事實是，人民公社體制下的農(nóng)村經(jīng)濟，隨著人口對耕地壓力的增大和社會統(tǒng)一的嚴格限制，造成了其投資的邊際效益越來越小、勞動生產(chǎn)率停止甚至下降、農(nóng)民的生活水平提高緩慢等問題。盡管人民公社為今后的鄉(xiāng)村改革與發(fā)展的路徑選擇以及實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了有益的借鑒，但我們?nèi)砸羁痰匾庾R到，人民公社是一種建立在半自然經(jīng)濟基礎(chǔ)上的空想主義模式。

3.改革開放時代的“鄉(xiāng)政村治”時期

改革探索時期的鄉(xiāng)村治理，一方面必須要面對人民公社時期造成的鄉(xiāng)村破敗的現(xiàn)實；另一方面，必須以改革開放的姿態(tài)和勇氣，大力調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，釋放農(nóng)村生產(chǎn)力。基于這樣的背景，改革探索時期鄉(xiāng)村治理的重點是要變革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制和經(jīng)營體制，開展村民自治的探索和實踐。

1978年，十一屆三中全會的勝利召開，標志著我國開始進入改革開放的新時期，中國農(nóng)村經(jīng)濟也開始迅速發(fā)展。20世紀80年代初，隨著農(nóng)村經(jīng)濟改革和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，人民公社解體，農(nóng)民個體地位越來越突出。在此背景下，農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)逐漸地發(fā)生變化，從而引發(fā)了對農(nóng)村基層民主自治的探索。1983年10月12日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》，明確指出把政社分開，建立鄉(xiāng)政府，實行“鄉(xiāng)政村治”的治理新體制。1985年底，全國建立村民委員會的工作也基本順利完成。自此，中國的鄉(xiāng)村治理實際上形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治的“鄉(xiāng)政村治”模式。

進入21世紀，鄉(xiāng)村治理進入一個新的發(fā)展階段。通過在我國廣大農(nóng)村地區(qū)推行村務(wù)公開、民主選舉、民主監(jiān)督等制度，促進了村干部行為的規(guī)范化、廉潔自律性提高，構(gòu)建了和諧的農(nóng)村干群、黨群關(guān)系。2005年12月29日，十屆全國人大常委會第十九次會議高票通過決定，自2006年1月1日起廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》，取消除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、全部免征牧業(yè)稅。自此，在中國延續(xù)了2600多年的“皇糧國稅”宣布告終，這即使農(nóng)民負擔重的狀況得到根本性扭轉(zhuǎn)，也意味著我國工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)進程提速。稅費改革的完成標志著我國鄉(xiāng)村治理正式進入“后稅費時代”，為解決農(nóng)業(yè)稅費取消導致的鄉(xiāng)村治理難題，中央正式提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村。

建設(shè)社會主義新農(nóng)村，是我國現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求和迫切任務(wù)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)共同富裕的根本途徑，是如期實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標的必然要求。取消農(nóng)業(yè)稅是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，可以進一步降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益和農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力，促進建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；推動農(nóng)民生活質(zhì)量的提高和農(nóng)村社會的全面進步，激發(fā)廣大農(nóng)民的積極性和主動性，促進農(nóng)村沿著生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主的軌道發(fā)展，保證社會主義新農(nóng)村建設(shè)有力有序有效地推進。

二、鄉(xiāng)村治理的演進邏輯

中國共產(chǎn)黨成立100年以來的鄉(xiāng)村治理，伴隨著社會主義建設(shè)和改革開放進行了多次演進。為了對鄉(xiāng)村治理的歷史演進過程有一個更清晰、更深刻的理解，就必須要厘清鄉(xiāng)村治理演進的邏輯路徑。簡而言之，治理就是通過對權(quán)力的重新分配、角色的重新定位、運用多種管理方式，最終促成目標的實現(xiàn)。在過去的一百年里，鄉(xiāng)村治理的具體任務(wù)隨著農(nóng)村內(nèi)部和外部環(huán)境的變化而不斷進行調(diào)整，但是無論如何進行調(diào)整，總體目標都是實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化。治理主體指即鄉(xiāng)村治理的行為主體。100年來，中國共產(chǎn)黨一直是鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導者，政府是主要的組織者，農(nóng)民及各種涉農(nóng)組織是重要的參與者。治理客體即鄉(xiāng)村治理的對象。在不同時期，鄉(xiāng)村治理面臨著不同的問題，這些問題源于治理中存在的主要矛盾，要想深刻了解鄉(xiāng)村治理，就必須搞清楚鄉(xiāng)村治理針對的是哪些問題以及產(chǎn)生這些問題的主要原因。治理方式即鄉(xiāng)村治理的措施，這些措施不僅包括調(diào)整變革鄉(xiāng)村的生產(chǎn)關(guān)系，還包括變革鄉(xiāng)村的上層建筑。黨和國家在不同時期采取了不同的鄉(xiāng)村治理措施，這些鄉(xiāng)村治理措施體現(xiàn)在一系列的制度、法律、政策的制定與安排之中。

三、鄉(xiāng)村治理制度的發(fā)展趨勢

中國鄉(xiāng)村治理的制度轉(zhuǎn)變是中國農(nóng)村自身發(fā)展的結(jié)果。中國鄉(xiāng)村在兩千多年的歷史發(fā)展中，盡管其基本生產(chǎn)方式和管理模式呈現(xiàn)出相對穩(wěn)定性的特征，但始終孕育著發(fā)展進步的趨勢和動力。我國鄉(xiāng)村治理的改革與發(fā)展在過去的100年之中是十分明顯的。從農(nóng)村包圍城市到農(nóng)民走上集體化；從農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革到人民公社的瓦解、鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的建立,乃至在國家大力推行下,實現(xiàn)村民自治。在這個過程中,國家、政府、鄉(xiāng)村、家庭與個人的關(guān)系都發(fā)生了很大的變化和調(diào)整。鄉(xiāng)村治理由“公制”到“自治”再到“法治”，呈現(xiàn)出民主程度越來越高，鄉(xiāng)村社區(qū)越來越和諧的趨勢。

然而，在新時代背景下，鄉(xiāng)村治理仍然不可避免地面臨著許多挑戰(zhàn)，需要學術(shù)界與實務(wù)界合力找到破題舉措。一方面，學術(shù)界應(yīng)在黨的領(lǐng)導下夯實鄉(xiāng)村治理理論基礎(chǔ)，推陳出新，進一步豐富與擴展鄉(xiāng)村治理精神內(nèi)涵。另一方面，學術(shù)界應(yīng)結(jié)合農(nóng)村的實際情況，增強與實務(wù)界的合作，深入研究我國鄉(xiāng)村治理的發(fā)展路徑與演進趨勢，進而推動鄉(xiāng)村治理向更好的方向發(fā)展。

四、總結(jié)

隨著社會轉(zhuǎn)型速度的加快和改革的縱深發(fā)展，鄉(xiāng)村治理已變成了一個重大而緊迫的問題。國家必須在新的發(fā)展階段找尋與鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的鄉(xiāng)村治理模式，提高國家直接治理的績效，平衡村莊正式制度與非正式制度之間的權(quán)力，以形成更有效的鄉(xiāng)村治理秩序。總而言之，鄉(xiāng)村治理，是一個不斷探索、銳意奮進并富有邏輯的過程，也是一個老而彌堅、需要在廣度、深度與高度上不斷拓展的課題。