生態(tài)補(bǔ)償對(duì)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的影響研究*

李曉，張麗，王辛文

1.宜賓職業(yè)技術(shù)學(xué)院馬克思主義學(xué)院；2.西昌學(xué)院農(nóng)業(yè)科學(xué)學(xué)院

一、背景介紹

“建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”是實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)的重要保障，也是推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的重要抓手。我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償工作開始于20世紀(jì)80年代，經(jīng)歷了40余年的實(shí)踐之后，當(dāng)前構(gòu)建了體系完善、覆蓋面廣的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，先后在森林、濕地、草原等領(lǐng)域?qū)嵤┝松鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)工程。

如何解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)保護(hù)的矛盾，是困擾我國(guó)部分城市的一大難題。工業(yè)園區(qū)成為促進(jìn)城市發(fā)展、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集的首要選擇，依托聚集帶來的規(guī)模效應(yīng)，發(fā)展節(jié)能減排、排放物處理等技術(shù)，能有效降低單位產(chǎn)值環(huán)境污染水平，工業(yè)園區(qū)踐行著調(diào)和生態(tài)保護(hù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的使命。而生態(tài)補(bǔ)償是協(xié)調(diào)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間矛盾的重要方法之一，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、設(shè)立基金等經(jīng)濟(jì)手段，調(diào)節(jié)各類主體的利益關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的效果。因而，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和工業(yè)園區(qū)在本質(zhì)是趨同的。

當(dāng)前，以工業(yè)園區(qū)為載體，構(gòu)建區(qū)域合作的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，成為協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)保護(hù)的重要路徑。通過地區(qū)的對(duì)口協(xié)作，將補(bǔ)償方資金轉(zhuǎn)化為受償?shù)胤降陌l(fā)展資本，以補(bǔ)償方先進(jìn)技術(shù)和智力支撐匹配受償方生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)，調(diào)整雙方投入資本及組合方式，提升經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值。浙江金華與磐安的園區(qū)（異地開發(fā)）補(bǔ)償機(jī)制是我國(guó)最早探索協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的機(jī)制的案例，體系構(gòu)建也較完善，同時(shí)積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。兩地以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為重點(diǎn)，探索區(qū)域協(xié)同發(fā)展的補(bǔ)償機(jī)制。金華市允許磐安縣在其工業(yè)園區(qū)內(nèi)修建產(chǎn)業(yè)園，以解決發(fā)展落后的問題，磐安縣主要負(fù)責(zé)水源地保護(hù)，保證生態(tài)環(huán)境要素持續(xù)供給。深入分析此類異地開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，有助于拓寬生態(tài)補(bǔ)償探究視角并提供案例借鑒，豐富生態(tài)補(bǔ)償體系內(nèi)容。

二、理論基礎(chǔ)

異地開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制其內(nèi)在具有相應(yīng)的理論基礎(chǔ)，主要概括為以下兩種理論：

（一）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論

國(guó)外學(xué)者認(rèn)為，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，就是在區(qū)域PRED系統(tǒng)之中通過內(nèi)在相互約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等因素達(dá)到一種最平衡、最優(yōu)的狀態(tài)，從而達(dá)到人與自然之間的相對(duì)平衡，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的整體和諧發(fā)展。

當(dāng)前，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)已經(jīng)形成。從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)來看，2019年上海、北京、深圳、廣州、重慶地區(qū)GDP位居前五，聚集效應(yīng)顯著，生產(chǎn)資源持續(xù)流入，增長(zhǎng)動(dòng)力極化作用明顯。部分城市由于生產(chǎn)消費(fèi)能力低，缺少經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極帶動(dòng)，產(chǎn)業(yè)未聚集發(fā)展等原因，導(dǎo)致速度相對(duì)緩慢，加之資本、勞動(dòng)力流出，區(qū)域之間的差距拉大。要應(yīng)對(duì)上述問題，需要通過制度構(gòu)建，引導(dǎo)資本、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素回流，協(xié)調(diào)區(qū)域共同發(fā)展，達(dá)到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局。

（二）綠色經(jīng)濟(jì)理論

綠色經(jīng)濟(jì)理論是由英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家皮爾斯于1989年在其著作《綠色經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書》提出的觀點(diǎn)。他認(rèn)為經(jīng)濟(jì)要實(shí)現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)的目標(biāo)，必須要與社會(huì)、自然的發(fā)展速度相協(xié)調(diào)。與此持類似觀點(diǎn)的還有加利福尼亞大學(xué)加勒特·哈丁、美國(guó)海洋生物學(xué)家雷切爾·卡遜。綠色經(jīng)濟(jì)理論表明了人類對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展以環(huán)境為代價(jià)的反思，其實(shí)質(zhì)是將自然環(huán)境視為資本，將環(huán)境污染視為一種額外的成本。

當(dāng)前綠色發(fā)展的理念已經(jīng)融入生產(chǎn)、消費(fèi)、能耗、生活之中，在引導(dǎo)區(qū)域構(gòu)建綠色發(fā)展格局的同時(shí)，充分發(fā)揮我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)優(yōu)勢(shì)，通過環(huán)境外部性內(nèi)部化形成生態(tài)資產(chǎn)，將其納入要素生產(chǎn)組合，以推動(dòng)生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化。

三、浙江金磐園區(qū)（異地開發(fā)）案例分析

（一）案例區(qū)概況

金磐開發(fā)區(qū)于1995年在金華市區(qū)設(shè)立，是磐安縣以“飛地”模式在市區(qū)設(shè)立的一個(gè)異地省級(jí)開發(fā)區(qū)。園區(qū)占地3.8km2，磐安縣以管委會(huì)為主要管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理園區(qū)內(nèi)所有事務(wù)。開發(fā)區(qū)當(dāng)前主要發(fā)展了特色總部經(jīng)濟(jì)、新型材料、休閑用品、五金工具等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

（二）政策出臺(tái)背景

浙江省金華與磐安的園區(qū)合作（異地開發(fā)）模式是我國(guó)較早面向區(qū)域合作的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索實(shí)踐，其政策出臺(tái)有著深刻背景。

一是生態(tài)地理位置特殊，生態(tài)保護(hù)地位重要。磐安縣地處天臺(tái)山、會(huì)稽山等山脈交匯之處，景色優(yōu)美，是浙江第一、第二大河流錢塘江、甌江的發(fā)源地，也是浙江最大支流靈江和錢塘江獨(dú)流入東海最大支流曹娥江的流域重要流經(jīng)地。作為四大水系的上游城市，磐安縣的生態(tài)保護(hù)水平與流域水質(zhì)密切相關(guān)，要求必須要維護(hù)水源地的生態(tài)環(huán)境。

二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，人民生活貧困。磐安縣地處山區(qū)，地理位置比較偏僻，實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)引進(jìn)難度大。磐安縣給予水源地保護(hù)考慮，沒有批準(zhǔn)資源型企業(yè)進(jìn)駐地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，因而第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)十分薄弱，地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平上不去。如果為了發(fā)展，選擇引進(jìn)資源型企業(yè)，必然對(duì)磐安縣及其下游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成巨大的影響；如果不發(fā)展、只保護(hù)，勢(shì)必會(huì)拉大磐安縣同下游其他城市的發(fā)展差距。因而，磐安縣必須要提升內(nèi)生動(dòng)力，才能更好地帶動(dòng)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升人民生活質(zhì)量。

基于上述背景，金華市與磐安縣開展市縣合作，通過設(shè)立“飛地”園區(qū)，解決水源地的生態(tài)保護(hù)和促進(jìn)磐安縣地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題。

（三）政策建立

1995年，金磐扶貧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱：金磐開發(fā)區(qū)）經(jīng)由浙江省委省政府批準(zhǔn)，在金華市工業(yè)園區(qū)內(nèi)修建。項(xiàng)目實(shí)施主體分為受償方磐安縣和補(bǔ)償方金華市共同推進(jìn)。受償方磐安縣主要負(fù)責(zé)維護(hù)水源地的生態(tài)環(huán)境、保障水源質(zhì)量的任務(wù)。補(bǔ)償方金華市在本市工業(yè)園區(qū)劃出3.8km2土地，出地修建開發(fā)區(qū)，并且將開發(fā)區(qū)的所有效益補(bǔ)償給磐安縣，用于水源地生態(tài)環(huán)境維護(hù)。磐安縣以管委會(huì)模式主要負(fù)責(zé)管理金磐開發(fā)區(qū)的事務(wù)管理工作。

（四）實(shí)施成效

當(dāng)前，金磐開發(fā)區(qū)的區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制在縮小區(qū)域之間的發(fā)展差距、生態(tài)保護(hù)等方面取得了顯著成效。

一是改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。受益于“飛地”的異地開發(fā)模式，磐安縣第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。目前有1600多家企業(yè)先后入駐了金磐開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)相繼打造了數(shù)字經(jīng)濟(jì)園、金磐商務(wù)大樓等數(shù)字經(jīng)濟(jì)、特色樓宇總部平臺(tái)，入駐了如中石油控股子公司等大型企業(yè)，培育、引進(jìn)了大批新型材料、休閑運(yùn)動(dòng)、工具汽配企業(yè)，形成磐安縣地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的顯著提升帶來了生態(tài)致富的機(jī)會(huì)，近幾年磐安縣旅游業(yè)如火如荼，開發(fā)靈江源森林公園，以充分挖掘旅游資源，發(fā)展了旅游農(nóng)家樂，開發(fā)了旅游景點(diǎn)和項(xiàng)目、民宿等。截至2019年年底，磐安縣累計(jì)接待國(guó)內(nèi)外游客1596萬人次，國(guó)內(nèi)旅游收入152億元，旅游創(chuàng)匯收入23萬美元。2019年，全縣實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口總額46429萬美元，約是2009年的3.8倍。2

二是促進(jìn)就業(yè)，改善人民生活條件。在未改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的磐安縣，群眾的收入來源結(jié)構(gòu)單一，收入低、不穩(wěn)定。加之外界環(huán)境的發(fā)展就業(yè)空間更廣，所以較多的就業(yè)人員選擇到外地打工。本地勞動(dòng)力流失，農(nóng)村、城鎮(zhèn)出現(xiàn)年齡結(jié)構(gòu)空心化、產(chǎn)業(yè)空心化問題，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入惡性循環(huán)。隨著磐安縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改善、基礎(chǔ)設(shè)完善，更好地留住本地就業(yè)人員，并吸引了更多勞動(dòng)力。從1995年到2019年年底的數(shù)據(jù)來看，金磐開發(fā)區(qū)累計(jì)吸納來自磐安的就業(yè)人員2萬余人次、占全縣人口的近1/10。全體居民人均可支配收入近五年增加了43.3%。

三是保護(hù)水源地生態(tài)，提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。浙江金華與磐安的園區(qū)合作（異地開發(fā)）模式，達(dá)到了上下游生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重目的。這種異地開發(fā)增收、資金保護(hù)水源地的面向區(qū)域合作的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，讓磐安縣污染得到了轉(zhuǎn)移，開發(fā)區(qū)的產(chǎn)值和稅收又為生態(tài)環(huán)境的維護(hù)和改善提供了資金支持。磐安縣已成功創(chuàng)建“國(guó)家級(jí)生態(tài)示范區(qū)”，實(shí)現(xiàn)了森林覆蓋率居金華市第一、全省前列，達(dá)到了80.95%。全縣工業(yè)用水總量116萬噸3，地表水的水質(zhì)保持在Ⅰ類以上標(biāo)準(zhǔn)，為下游城市居民提供了優(yōu)質(zhì)水源；大氣質(zhì)量顯著提升，細(xì)小顆粒物控制在29微克/立方米。

四、政策建議

浙江金華與磐安的園區(qū)合作的機(jī)制雖取得成效，但是還存在著不足。如加強(qiáng)生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化的力度還不夠，綜合效益不高；中央財(cái)政轉(zhuǎn)移較少，社會(huì)、企業(yè)參與力度不足；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施效果的評(píng)價(jià)體系還尚未建立。基于以上問題，主要提出三點(diǎn)對(duì)策。

一是將工業(yè)園區(qū)納入生態(tài)補(bǔ)償主體。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和實(shí)踐一般以行政區(qū)為主體單位，但對(duì)于異地園區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來說，常涉及兩個(gè)或以上的行政區(qū)，鮮有相關(guān)文件基于工業(yè)園區(qū)指導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償開展。諸如國(guó)家級(jí)新區(qū)、省級(jí)新區(qū)主要以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主，且大部分都是跨行政區(qū)設(shè)置，基于工業(yè)園區(qū)環(huán)境要素供給來源和環(huán)境外部性影響范圍，將工業(yè)園區(qū)納入生態(tài)補(bǔ)償主體。

二是鼓勵(lì)工業(yè)園區(qū)參與生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議設(shè)計(jì)。加快構(gòu)建以政府為主體，園區(qū)、企業(yè)共同參與的多元定價(jià)模式，加快整合建設(shè)環(huán)境資源權(quán)益交易平臺(tái)，引導(dǎo)園區(qū)、企業(yè)參與環(huán)境權(quán)益交易以發(fā)現(xiàn)合理價(jià)格區(qū)間，鼓勵(lì)園區(qū)代表企業(yè)參與生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)設(shè)計(jì)，探索指標(biāo)改善和生態(tài)環(huán)境改善的邏輯關(guān)系和影響路徑，以政府談判、園區(qū)參與的模式完成生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議設(shè)計(jì)。

三是通過共建工業(yè)園區(qū)探索造血型生態(tài)補(bǔ)償。受償方通常擁有良好的生態(tài)本底，如廣袤的森林、清新的空氣等生態(tài)資產(chǎn)。生態(tài)資產(chǎn)通過旅游、農(nóng)副產(chǎn)品等產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值，而其過程受制于資本不足。因而，可構(gòu)建生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化試驗(yàn)區(qū)。通過“三線一單”管控產(chǎn)業(yè)類型，以環(huán)評(píng)等方式把控環(huán)境沖擊，通過建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)資本投向森林公園、農(nóng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)家樂等“綠色”園區(qū)，引導(dǎo)生態(tài)資產(chǎn)投向邊際回報(bào)更高的“飛地”園區(qū)，以園區(qū)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化實(shí)現(xiàn)造血型生態(tài)補(bǔ)償。