墨西哥打擊有組織犯罪

編譯/戴銘

墨西哥合眾國，簡稱墨西哥，是北美洲聯(lián)邦共和制國家，面積約196.4 萬平方公里，人口約1.26 億，官方語言是西班牙語。全國劃分為32 個州，州下設(shè)市（鎮(zhèn)）和村，首都是墨西哥城。墨西哥地理位置特殊，北部與美國的四個州接壤，南側(cè)和西側(cè)瀕臨太平洋，東南瀕臨加勒比海，與伯利茲、危地馬拉接壤，東部為墨西哥灣，是南美、北美兩洲陸路交通的必經(jīng)之地。

一、墨西哥有組織犯罪形勢概況

20 世紀(jì)70 年代以來，在多次經(jīng)濟危機沖擊下，墨西哥的失業(yè)率和貧困率居高不下，暴力犯罪迅速上升，其中有組織犯罪（主要是販毒）是墨西哥在社會安全治理方面面臨的最大問題，特別是販毒集團實施的嚴重犯罪，如走私軍火、暗殺、洗錢、綁架、搶劫銀行等。研究顯示，目前墨西哥境內(nèi)的有組織犯罪約有43%是團伙，51%是網(wǎng)絡(luò)犯罪，6%是具有明確等級劃分的犯罪集團。執(zhí)法當(dāng)局通過對有組織犯罪結(jié)構(gòu)的劃分，有針對性地制定對應(yīng)每個犯罪組織活動規(guī)模與性質(zhì)的打擊戰(zhàn)略。在開展犯罪活動時，23%的有組織犯罪會將綁架作為主要手段，另有12%的有組織犯罪會把綁架作為輔助手段。在活動范圍上，57%的犯罪組織會從事跨國犯罪活動，其中40%的犯罪組織會在兩個或三個國家開展活動，17%的犯罪組織會在三個以上國家開展活動。墨西哥的有組織犯罪與公共部門腐敗緊密關(guān)聯(lián)，并成為墨西哥打擊有組織犯罪進程的最大阻礙。約40%的有組織犯罪活動涉嫌利用警察和司法官員的腐敗逃避或阻止調(diào)查、起訴。警察與檢察官是涉及腐敗最多的群體，約90%的抽樣案例涉及警察與檢察官腐敗，主要原因是警察和司法部門工作人員薪酬偏低且缺乏監(jiān)督。犯罪組織利用從事違法犯罪活動獲得的豐厚收益，賄賂政府官員、司法人員、警察或雇用最優(yōu)秀的私人律師，干擾刑事調(diào)查、破壞司法程序進程、逃避懲罰，顛覆和破壞國家法治。此外，這些犯罪組織或多或少地滲透入所在國的合法經(jīng)濟，活躍在所在國合法與非法活動間的交叉領(lǐng)域。研究顯示，約三分之一的犯罪組織在其所在地區(qū)具有一定的政治影響力，在個別案例中，有些犯罪集團在國家層面、甚至其他國家也具有一定的影響力。犯罪組織通過對公職部門進行廣泛的賄賂推進其非法業(yè)務(wù)。當(dāng)賄賂無法實現(xiàn)與政府、執(zhí)法部門的合作與默契時，便使用暴力對抗政府的打擊行動，由其實施的在境內(nèi)報復(fù)性公開殺害政府高級官員、記者、警察、軍人等的暴力事件屢有發(fā)生。從2000年到2020 年，墨西哥司法部確認至少有213 名記者和媒體支持人員被謀殺，其中絕大多數(shù)發(fā)生在2006 年以后。2020 年，墨西哥有500 多名警察被謀殺，比2019 年上升17.5%，是普通民眾被謀殺數(shù)量的五倍多。2019 年10 月，墨西哥米卻肯州警察在阿基利拉市執(zhí)行任務(wù)時，受到墨西哥最大的犯罪集團之一“哈里斯科新生代集團”的伏擊，14 名州警察喪生；2020 年6 月，聯(lián)邦法官烏里爾·維列加斯及其妻子在科利馬被殺。

墨西哥風(fēng)景

為應(yīng)對日益嚴峻的非傳統(tǒng)安全問題，有效遏制有組織犯罪的高發(fā)態(tài)勢、提升打擊成效，墨西哥政府在通過警務(wù)與司法改革不斷提升執(zhí)法和司法機構(gòu)專業(yè)水平與工作效率的同時，持續(xù)加強與地理關(guān)系最密切鄰國美國的執(zhí)法合作，加大聯(lián)合打擊跨境有組織犯罪的力度。

墨西哥是美國境內(nèi)海洛因、大麻、甲基苯丙胺和非法合成阿片類藥物的重要來源國和過境國。種植大麻問題自19 世紀(jì)以來在墨西哥一直很突出，鴉片種植始于20 世紀(jì)20 年代，但直到70 年代，墨西哥的犯罪組織才開始從事大規(guī)模的販毒活動。主要的販毒組織從早期的兩三個，逐步分裂成為十幾個。在腐敗的高級政府官員和執(zhí)法機構(gòu)的保護下，墨西哥的販毒組織在20 世紀(jì)七八十年代變得特別猖獗。隨著20 世紀(jì)八九十年代民主化進程的推進，墨西哥與美國的聯(lián)合反毒行動取得初步成效，破壞了前期運營平衡的販毒網(wǎng)絡(luò)，并在墨西哥各級政府中產(chǎn)生相互沖突的保護活動。21 世紀(jì)后，墨西哥政府在全國各地部署數(shù)萬名聯(lián)邦警察和軍隊開展大規(guī)模反毒運動，軍事化的高壓打擊進一步加劇了主要販毒組織之間的沖突，與犯罪組織間沖突有關(guān)的暴力活動顯著上升。

2020 年初開始的新冠肺炎疫情大流行影響到全球私人和公共生活的各個方面，有組織犯罪活動也不例外，如供應(yīng)鏈中斷、藥品價格波動、邊境關(guān)閉、港口限制以及非法活動動態(tài)總體變化等。有研究人士表示，新冠肺炎疫情造成的破壞可能導(dǎo)致包括販毒在內(nèi)的長期非法產(chǎn)業(yè)重新配置，并可能導(dǎo)致小規(guī)模販毒集團的消失和超級販毒集團的最終生存。比如受疫情影響，生成甲基苯丙胺和芬太尼等合成毒品的前體化學(xué)品供應(yīng)鏈斷裂；大的販毒集團控制非法毒品運輸，人為抬高甲基苯丙胺的批發(fā)價格。此外，還有犯罪組織積極介入援助受疫情負面影響的社區(qū)，爭取民眾支持。如在墨西哥賈利斯科州的一個社區(qū)，“哈里斯科新生代集團”的安全團隊為當(dāng)?shù)鼐用裥藿艘蛔饺酸t(yī)院，向居民分發(fā)護理包和食品，其疫情應(yīng)對能力甚至超過了州政府的表現(xiàn)。在其他州也有一些大的犯罪集團向居民發(fā)放裝有基本食品和衛(wèi)生品的援助箱。錫那羅亞目犯罪集團甚至在當(dāng)?shù)貙嵤└綦x宵禁，對違反隔離宵禁的人進行懲罰，并在集團的社交媒體上發(fā)布打人的視頻。墨西哥有組織犯罪集團的人道主義援助不止針對新冠肺炎疫情，還涉及國家未能為邊緣人口提供基本安全和援助的其他真空領(lǐng)域，充當(dāng)自封的公眾保護者、地方檢察官，甚至以犧牲國家合法性為代價擴大自己的權(quán)力和合法性。

二、警務(wù)與司法部門改革推動打擊效能提升

（一）警察部門的改革與調(diào)整

為了改變警察和司法隊伍腐敗狀況，提升民眾對政府打擊有組織犯罪的信心，墨西哥政府從20 世紀(jì)90 年代中后期起實施一系列改革措施，不斷加大對公共安全領(lǐng)域的投入力度。1998 年至1999 年，墨西哥政府將聯(lián)邦公路警察局、財政警察局、內(nèi)政部情報部門即調(diào)查與國家安全中心合并，并從墨西哥陸軍第三憲兵旅集中調(diào)動了一批軍事人員，組成聯(lián)邦預(yù)防警察局，隸屬于安全和公民保護部管轄，2009 年5 月更名為聯(lián)邦警察局。聯(lián)邦警察配備全副武裝，具有憲兵警察的屬性，是墨西哥打擊有組織犯罪的主要力量。聯(lián)邦警察局有專門的有組織犯罪調(diào)查部門，同時對聯(lián)邦犯罪的調(diào)查也可以由墨西哥總檢察長領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)邦部長級警察進行。通過改革進一步健全內(nèi)部監(jiān)督機制、制定透明規(guī)范的工作程序、提高工資待遇等，提升警察的專業(yè)偵查能力。通過重建刑事司法程序，賦予聯(lián)邦警察秘密偵查、電話竊聽、手機定位等權(quán)力，進一步加大對有組織犯罪的打擊力度。同時，建立嚴格的內(nèi)部審查機制，治理警察腐敗問題，包括使用頗具爭議的“信任測試”制度，即使用測謊、藥物檢查、心理評估等進行考察，未通過測試的警察將會被解雇。聯(lián)邦警察部門曾在一年內(nèi)解雇了約十分之一未通過測試的警務(wù)人員。但這種動輒大規(guī)模辭退警察的改革措施，弱化了警察的職業(yè)保障，對墨西哥警察隊伍的專業(yè)化發(fā)展有不利的影響。2012 年以后，墨西哥政府在調(diào)整打擊有組織犯罪斗爭策略的同時，對因腐敗問題備受關(guān)注的警察系統(tǒng)再次進行整改，在全國范圍內(nèi)解散涉嫌“警匪勾結(jié)”的市級警察部門1800 個，將其職能交由州級執(zhí)法部門代為行使。在聯(lián)邦體制下，墨西哥的聯(lián)邦、州和市（鎮(zhèn)）三級警察體系獨立性很強，互不隸屬。聯(lián)邦層級主要有聯(lián)邦警察和聯(lián)邦警察局警察兩支力量，其中聯(lián)邦警察是主要力量，接受公共安全秘書處指導(dǎo)，以預(yù)防為主要職責(zé)，偵查權(quán)非常有限。聯(lián)邦警察局警察隸屬于聯(lián)邦總檢察院，是打擊有組織犯罪和反腐敗的重要力量。另外，公共公安秘書處還管理著一支龐大的聯(lián)邦監(jiān)獄看守警察，國家移民署也設(shè)有一支負責(zé)管理移民問題的警察隊伍。聯(lián)邦區(qū)層級主要有聯(lián)邦區(qū)公共安全秘書處領(lǐng)導(dǎo)下的預(yù)防警察、銀行警察、輔警等力量。在州的層面，州警察受州長領(lǐng)導(dǎo)，分為預(yù)防警察和司法警察。州內(nèi)發(fā)生的毒品走私、反政府犯罪和管轄權(quán)沖突的犯罪一般由聯(lián)邦警察負責(zé)偵查，其余犯罪由州警察負責(zé)。在自治市（鎮(zhèn)）的基層政府層級，僅擁有預(yù)防警察，而且不是每個市（鎮(zhèn)）都有，許多市（鎮(zhèn)）的警察力量非常薄弱。

警察在武裝巡邏

墨西哥國家憲兵隊

安德烈斯·曼努埃爾·洛佩斯·奧夫拉多爾總統(tǒng)上臺后，為了解決警察部門嚴重腐敗和軍方過度執(zhí)法的投訴問題，于2019 年10 月宣布在墨西哥武裝部隊的監(jiān)管下，建立負責(zé)預(yù)防和打擊犯罪的國民警衛(wèi)隊，將聯(lián)邦警察局并入國民警衛(wèi)隊，這一提議幾乎獲得了墨西哥立法機構(gòu)的一致批準(zhǔn)，目前墨西哥國民警衛(wèi)隊約有雇員4 萬余人。在國民警衛(wèi)隊成立初期，與有組織犯罪相關(guān)的暴力犯罪仍然在繼續(xù)增長，為此，政府當(dāng)局進一步加大了推進公共安全軍事化戰(zhàn)略的力度。2020 年5 月11 日，墨西哥發(fā)布總統(tǒng)行政令，將軍隊參與刑事執(zhí)法的時限延長到2024 年3 月，必要時將繼續(xù)延長至國民警衛(wèi)隊能夠承擔(dān)其既定的職責(zé)。這項新行政令賦予軍隊協(xié)助犯罪調(diào)查、羈押犯罪嫌疑人、保護犯罪現(xiàn)場和執(zhí)行逮捕令等職責(zé)，但是沒有規(guī)定對軍人執(zhí)行刑事法律的監(jiān)管機制。由于國民警衛(wèi)隊在執(zhí)法中具有受軍隊和民事部門雙重領(lǐng)導(dǎo)的屬性，加上一些軍隊人員缺少處置民事執(zhí)法事務(wù)的培訓(xùn)以及缺乏處理民事事務(wù)的執(zhí)法規(guī)范，使得國民警衛(wèi)隊在執(zhí)法中的軍事特征更加突出。2021年，墨西哥政府加大了對國民警衛(wèi)隊的投入，將預(yù)算增至360 億比索，同時額外撥款5 億比索，用于建造76 個新的國民警衛(wèi)隊總部。與此同時，減少了對地方警察、國家情報中心和關(guān)注受害者執(zhí)行委員會的資金投入。

現(xiàn)場勘查警員在警察遇襲現(xiàn)場工作

（二）其他相關(guān)方面的優(yōu)化革新舉措

在其他司法改革方面，墨西哥聯(lián)邦政府2008 年通過司法改革方案，革新過去不透明、低效、腐敗的舊制度。主要內(nèi)容有：明確警察與檢察官的關(guān)系，在檢察官指導(dǎo)下賦予警察更大的調(diào)查權(quán)；為刑事訴訟的不同階段更換不同的法官，公開聽證、公開審判和宣布審判結(jié)果；在刑事訴訟中引入言辭審判原則、對抗程序、辯訴交易、替代性判決、非訴訟糾紛解決機制，以及賦予被告更大的程序性權(quán)利等。同時，在公共安全治理中強調(diào)預(yù)防犯罪和公民參與，并將預(yù)防犯罪的著重點放在青少年學(xué)生身上。公共安全部與社會發(fā)展、教育、健康、體育等部門合作，倡導(dǎo)遠離毒品以保證學(xué)生健康，保障學(xué)校公共空間的安全和自由。

在提高警察和司法部門打擊辦理有組織犯罪案件的能力水平方面，研究人員建議相關(guān)部門通過長期、廣泛的刑事調(diào)查開展全鏈條打擊，針對犯罪組織頭目、犯罪組織各層面、公職人員腐敗和私營部門洗錢等所有相關(guān)犯罪活動，更有效地開展偵查起訴活動。這樣將有助于解決某個組織頭目被抓獲后，分裂的群體還要爭奪繼任者的問題。同時，組織開展警察、法醫(yī)專家、檢察官等共同參加的交叉綜合培訓(xùn)，提高刑事訴訟效率。特別是司法人員要加強培訓(xùn)，以順應(yīng)改革后的口頭對抗性刑事訴訟程序，正確開展調(diào)查、收集證據(jù)，提高審理有組織犯罪案件的質(zhì)效。

一系列的改革讓墨西哥的警察和司法體系進一步完善，現(xiàn)代化水平得到提高，取得一定的積極成果。但因為社會痼疾并未根除，貧困和腐敗等社會深層次問題沒得到實質(zhì)性解決，在某種程度上影響了改革的預(yù)期成效。目前，墨西哥政府已經(jīng)擁有一個由數(shù)十部相關(guān)法律構(gòu)成、打擊有組織犯罪的強大法律框架，但還需要加強司法、執(zhí)法機構(gòu)的廉政建設(shè)和執(zhí)法專業(yè)精神。

三、墨西哥與美國的跨境打擊有組織犯罪合作

（一）墨美邊境地區(qū)治安問題概況

墨西哥與美國的邊境線長達3169 公里，不僅是全球商業(yè)貿(mào)易活動最繁忙的陸地邊境，也是西半球毒品、非法移民、槍支走私等違法犯罪活動最猖獗的區(qū)域，墨西哥的邊境城市蒂華納、華雷斯和新拉雷多等，是有名的北部邊境戰(zhàn)略毒品走廊。1994 年北美自貿(mào)區(qū)建立后，在大幅促進兩國人員交往和經(jīng)貿(mào)往來的同時，也加劇了兩國間的跨境有組織犯罪活動。其中最為突出的就是有組織的毒品販運和與之相關(guān)的暴力犯罪活動。與美國合作打擊跨境有組織犯罪，是墨西哥打擊有組織犯罪活動的一項重要內(nèi)容。

蒂華納市墨美邊境墻的起點

墨美邊境墻

美國是世界上最大的毒品消費國，毒品消費量占世界總消費量的60%左右，美國境內(nèi)消費的毒品有70%～80%是經(jīng)美墨邊境運輸?shù)摹Ｔ诳缇池湺净顒优d起初期，墨西哥犯罪組織在與哥倫比亞販毒集團進行毒品運輸談判時，將運輸費用提高至運毒價值的35%，后來更迫使哥倫比亞販毒集團分享相當(dāng)于運毒價值50%的收益。到20 世紀(jì)90 年代初，與販毒有關(guān)的公共部門腐敗較以往呈現(xiàn)最高水平，助推了毒品銷售的壟斷。21 世紀(jì)后，墨美邊境的跨境販毒活動呈現(xiàn)出組織更嚴密、管理更嚴格、裝備更現(xiàn)代化的集團化趨勢。販毒集團利用販毒的豐厚收益購置精良武器、先進通信設(shè)備和運輸工具，建立自身的情報系統(tǒng)，甚至組建起能夠和政府對抗的武裝部隊。他們除通過制造爆炸和綁架等恐怖事件反擊政府的禁毒斗爭外，還直接殺害那些主張以強硬手段對付毒品問題的政府官員、司法人員、新聞工作者以及社會名流等，與恐怖分子聯(lián)手進行跨國犯罪，直接影響到墨美兩國及拉美地區(qū)的和平與穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計，在墨西哥政府主張禁毒的近20 年里，因禁毒而犧牲的警察多達420 余名，因極力主張禁毒而遭到暗殺的政府官員候選人有130 余名。墨西哥毒品走私集團70%的武器來源于美國，特別是近年來，每年有超過25 萬件槍支，包括許多大口徑、速射軍用級武器從美國走私到墨西哥，對其國內(nèi)社會安全亦造成巨大隱患。2020年，在墨西哥有組織犯罪發(fā)生率較高的州（如科利馬、瓜納華托和米卻肯），有80%以上的暴力犯罪涉及槍支。同時，販毒集團頻頻賄賂兩國邊境執(zhí)法官員，為跨境毒品販運提供非法保護。2010 年，美國海關(guān)邊防總署有40%的人員因受賄被拘捕，其中一名前美國邊境執(zhí)法官員受賄高達500 萬美元。更糟糕的是，在販毒集團的收買籠絡(luò)下，毒販抓捕行動經(jīng)常因為內(nèi)部泄密而失敗。在毒品販運的路線和方式上，除了傳統(tǒng)的公路、鐵路、飛機、快艇運輸外，邊境海關(guān)人員還曾發(fā)現(xiàn)有運送毒品的無人機越過海關(guān)上空，降落在鄰國境內(nèi)。由此可見，墨美聯(lián)合打擊販毒暴力活動的斗爭將是一項長期、復(fù)雜而艱巨的任務(wù)。

（二）墨美邊境執(zhí)法合作協(xié)議

在墨西哥邊境城市排隊等候進入美國的車輛

為打擊愈演愈烈的跨境毒品走私活動，美國政府積極介入墨西哥警務(wù)改革，為墨西哥提供技術(shù)、資金、裝備和培訓(xùn)，共享情報信息、開展密切的警務(wù)合作。墨美兩國官員于2000 年3 月成立合作辦公室，約70 名兩國官員每天集中辦公，共同打擊墨美邊境非法犯罪集團。隨后，兩國于2008 年啟動“梅里達倡議”，重點任務(wù)是打擊跨國犯罪組織、加強司法部門、加強邊境安全措施，以及促進受暴力影響社區(qū)的恢復(fù)力。從2009 年到2021 年，墨美安全合作在“梅里達倡議”的框架下進行。倡議包括三個主要組成部分：一是禁毒、反恐和邊境安全。通過提供設(shè)備、培訓(xùn)和信息數(shù)據(jù)等方面的合作，加強兩國邊境執(zhí)法人員在攔截、檢查和分析方面的專業(yè)能力、改進執(zhí)法水平、提升邊境安全。二是公共安全和執(zhí)法。主要是在犯罪預(yù)防和警務(wù)方面加強專業(yè)培訓(xùn)、有效行動的組織和信息共享。三是制度建設(shè)和加強法治。兩國相關(guān)機構(gòu)合作，為檢察官、辯護律師、法院工作人員和警方調(diào)查人員提供在司法系統(tǒng)中更有效開展工作所需要的工具。建立健全協(xié)調(diào)和監(jiān)督機制，提高執(zhí)法機構(gòu)的工作透明度，回應(yīng)平民投訴，監(jiān)督和保障有關(guān)部門依法履行職責(zé)。倡議啟動以來，美國國會撥款約33 億美元用于改善邊境情報收集和信息共享、為執(zhí)法和司法人員提供培訓(xùn)資源、投資墨西哥海關(guān)和邊境基礎(chǔ)設(shè)施，以及幫派預(yù)防計劃。2009 年3 月，美國國土安全部還提出過“西南邊境安全倡議”，整合美國西南邊境的情報和執(zhí)法部門資源，打擊邊境地區(qū)不斷增長的暴力活動，并把同墨西哥官員合作的邊境聯(lián)絡(luò)官員數(shù)量增加了三倍。

墨美邊境城市華雷斯的陸地邊檢關(guān)卡

因為多重因素影響，“梅里達倡議”生效期間，兩國暴力犯罪、毒品使用及交易并未得到預(yù)期控制。墨西哥政府還一度認為“梅里達倡議”是美國間諜活動和干預(yù)墨西哥內(nèi)部事務(wù)的工具，并曾在2019 年5 月表示“希望兩國在發(fā)展方面開展合作，而不是在使用武力方面合作”。2020 年10 月，美國禁毒局在洛杉磯國際機場逮捕了墨西哥前國防部長薩爾瓦多·西恩富戈斯·塞佩達，罪名是涉嫌販毒、洗錢以及支持有組織犯罪集團“H-2”，西恩富戈斯是第一位在美國面臨此類指控的高級軍事官員。為了限制美國執(zhí)法部門在協(xié)議框架下過度干預(yù)墨西哥內(nèi)部事務(wù)，墨西哥在逮捕事件發(fā)生后的一個月里，直接提交了幾份正式抗議照會給美國司法部長，最終此事件以兩國司法部長辦公室發(fā)布聯(lián)合聲明、宣布駁回所有指控告終。2020 年11月，美國新當(dāng)選總統(tǒng)結(jié)果公布后，墨西哥外交部長宣布終止“梅里達倡議”。同年12 月，墨西哥立法機構(gòu)修改完善《國家安全法》，進一步限制其他國家外交官員在墨西哥境內(nèi)的活動，剝奪了外國官員的部分外交豁免權(quán)，要求他們攜帶槍支時須獲取特別許可證，并分享在墨西哥活動期間獲得的所有情報。新法還限制了墨西哥官員與其外國同行之間的互動，要求所有涉外會議必須事先獲得批準(zhǔn)，且至少要有墨西哥外交部的一名成員參加。墨西哥地方、州和聯(lián)邦的執(zhí)法官員與外國執(zhí)法人員開展的所有活動，必須在三天內(nèi)報告所有信息。2021 年1 月，墨西哥當(dāng)局放寬政策，允許墨西哥政府三級執(zhí)法官員在沒有事先批準(zhǔn)的情況下，可以通過電子或電話手段與外國同行進行接觸，但仍須向外交部報告活動的日期、互動方式、外國執(zhí)法人員的國籍、所屬的機構(gòu)以及活動目的。在墨西哥新安全法出臺前，兩國執(zhí)法官員為規(guī)避政府間煩瑣的工作程序、方便開展工作，會在實際工作中通過“非正式渠道”交換信息和情報，新法出臺后這類行為可能會被完全禁止。

墨美邊境區(qū)域與警方對峙的墨西哥移民

近年來，兩國面臨的安全問題比以往更加復(fù)雜，相關(guān)部門認為兩國除了需要加大對有組織犯罪的打擊力度外，還應(yīng)該解決導(dǎo)致犯罪問題的根本原因，避免民眾因毒品、失業(yè)等原因走上犯罪道路。為此，2021 年10 月，墨西哥與美國在墨西哥首都墨西哥城舉行高級別安全對話，就打擊毒品、人口販賣、邊境安全等議題展開討論，并宣布啟動新的安全合作戰(zhàn)略取代以武力打擊犯罪為核心的“梅里達倡議”，從多方面合作打擊暴力及有組織犯罪。新協(xié)議被稱為“美墨安全、公共衛(wèi)生和安全社區(qū)二百周年框架”，或“二百周年框架”。盡管協(xié)議的細節(jié)尚未完全確定，但新框架協(xié)議提出了兩國共同的三大目標(biāo)：一是促進公共衛(wèi)生領(lǐng)域革新，規(guī)制毒品濫用問題，壓降暴力案件發(fā)生；完善謀殺案件調(diào)查，提升刑事司法系統(tǒng)專業(yè)化水平，建設(shè)可持續(xù)、健康和安全的社區(qū)。二是改進對非法走私合成毒品及前體化學(xué)品、槍支、人員和野生動物的偵查、攔截方法，有效預(yù)防跨境犯罪。三是管控非法金融網(wǎng)絡(luò)，加大對有組織犯罪的調(diào)查和起訴力度，同時加強國際引渡雙邊合作，全鏈條打擊有組織犯罪活動。目前，雙方已在應(yīng)對毒品成癮、建立貨物集裝箱管控、建立跨國化學(xué)藥品規(guī)范使用工作組及合作尋找失蹤人口等多項具體行動上達成共識。

一些墨西哥移民通過爬地道的方式進入美國

（三）在打擊和引渡方面的合作

墨西哥與美國的法律文化、經(jīng)濟資源存在巨大差異，特別是法律傳統(tǒng)的沖突會影響跨國刑事案件的偵查、取證、扣押等不同階段的行動，所以兩國執(zhí)法官員在合作打擊跨境有組織犯罪的過程中面臨著多重挑戰(zhàn)。

首先，在墨西哥和美國邊境地區(qū)建立起兩國公共當(dāng)局和執(zhí)法機構(gòu)之間的合作信任并非易事，因為雙方對工作成果的歸屬存在競爭，而且對其他機構(gòu)的工作缺乏信心。其次，有組織犯罪集團的許多成員在加入集團前都曾在警察學(xué)?；蜍娦＝邮苓^培訓(xùn)，對執(zhí)法部門的組織文化和敏感性十分熟悉。販毒組織就經(jīng)常利用這一點在相關(guān)地區(qū)散布虛假信息，干擾執(zhí)法調(diào)查。譬如在墨西哥比較有名的阿雷利亞諾·費利克斯家族販毒集團和卡里略·富恩特斯犯罪集團，就是借助與墨西哥和美國警察機構(gòu)合作的線人，參與廣泛的反情報活動。同時也通過散布虛假信息對付該地區(qū)的敵對幫派。毒販通過提供假情報讓警方去某一地點查獲少量毒品，而真正數(shù)量巨大的毒品交易卻同時安排在其他的地方。而且，在新聞界內(nèi)部也有毒販的關(guān)系人，有的記者與他們來往是基于獲取販毒相關(guān)信息的工作收益，而有的記者則是毒販的朋友或是被毒販花錢收買控制的人。這也是在墨西哥打擊有組織犯罪如此困難的原因之一。有時候，被販毒集團控制的腐敗公職人員甚至?xí)B透至執(zhí)法部門的高層官員。1997 年曾爆出墨西哥國家打擊毒品研究所的負責(zé)人杰西·古鐵雷斯·瑞勃羅將軍，是瑪多·卡里略·富恩特斯販毒集團的保護傘的大丑聞，使墨西哥和美國此前所有的為建立合作與信任所做的努力都付之東流。這些影響因素都加大了兩國執(zhí)法機構(gòu)合作的難度。

兩國在相互引渡犯罪組織成員方面也有著一些合作經(jīng)驗。美國在引渡事宜上堅持的是“條約前置主義”，即開展引渡合作原則上需要以雙邊條約的存在為前提。2001 年6 月，墨美兩國政府簽署的臨時引渡條約議定書正式生效。議定書規(guī)定，墨西哥對美國指控的販毒罪犯在進行審判并判刑后，可將其臨時引渡到美國接受調(diào)查。調(diào)查結(jié)束時，美國方面將相關(guān)罪犯送回墨西哥繼續(xù)服刑。刑滿釋放后將再次被送往美國接受審判。該議定書生效后，墨美警方搜捕的一批墨西哥販毒集團重要頭目先后被引渡美國受審。2005 年11 月，墨西哥最高法院裁定排除假設(shè)可能的終身監(jiān)禁不違反墨西哥憲法有關(guān)非正常殘酷懲罰的規(guī)定。這一決定是墨美引渡合作的重大突破，有利于引渡那些犯有重大毒品走私罪和在美國可能面臨終身監(jiān)禁判決的罪犯。為了便利墨西哥向美國引渡罪犯，兩國政府還組織了一些關(guān)于引渡罪犯相關(guān)法律知識的培訓(xùn)和指導(dǎo)研討會。2016 年1月，被墨美兩國共同通緝的大毒梟華金·古斯曼，在墨西哥錫那羅亞州洛斯莫奇斯市被第三次抓捕歸案。古斯曼于1989 年成立錫那羅亞販毒集團，是美墨邊境地下運毒通道的“首創(chuàng)者”，一度控制了墨西哥一半的毒品交易，直接或間接死于其集團手上的人不計其數(shù)。該集團在數(shù)年間向美國走私海洛因、大麻、可卡因等毒品，牟利超百億美元。古斯曼曾兩次被抓獲并從墨西哥監(jiān)獄越獄。在第三次被抓獲后，墨西哥應(yīng)美國政府請求啟動引渡程序，于2017 年1月將古斯曼引渡到美國受審。2019 年7 月，古斯曼被判處終身監(jiān)禁且不得假釋，外加30 年刑期，并被勒令支付126 億美元罰金。