墨西哥打擊有組織犯罪

戴銘

墨西哥合眾國(guó)，簡(jiǎn)稱(chēng)墨西哥，是北美洲聯(lián)邦共和制國(guó)家，面積約196.4萬(wàn)平方公里，人口約1.26億，官方語(yǔ)言是西班牙語(yǔ)。全國(guó)劃分為32個(gè)州，州下設(shè)市（鎮(zhèn)）和村，首都是墨西哥城。墨西哥地理位置特殊，北部與美國(guó)的四個(gè)州接壤，南側(cè)和西側(cè)瀕臨太平洋，東南瀕臨加勒比海，與伯利茲、危地馬拉接壤，東部為墨西哥灣，是南美、北美兩洲陸路交通的必經(jīng)之地。

一、墨西哥有組織犯罪形勢(shì)概況

20世紀(jì)70年代以來(lái)，在多次經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊下，墨西哥的失業(yè)率和貧困率居高不下，暴力犯罪迅速上升，其中有組織犯罪（主要是販毒）是墨西哥在社會(huì)安全治理方面面臨的最大問(wèn)題，特別是販毒集團(tuán)實(shí)施的嚴(yán)重犯罪，如走私軍火、暗殺、洗錢(qián)、綁架、搶劫銀行等。研究顯示，目前墨西哥境內(nèi)的有組織犯罪約有43%是團(tuán)伙，51%是網(wǎng)絡(luò)犯罪，6%是具有明確等級(jí)劃分的犯罪集團(tuán)。執(zhí)法當(dāng)局通過(guò)對(duì)有組織犯罪結(jié)構(gòu)的劃分，有針對(duì)性地制定對(duì)應(yīng)每個(gè)犯罪組織活動(dòng)規(guī)模與性質(zhì)的打擊戰(zhàn)略。在開(kāi)展犯罪活動(dòng)時(shí)，23%的有組織犯罪會(huì)將綁架作為主要手段，另有12%的有組織犯罪會(huì)把綁架作為輔助手段。在活動(dòng)范圍上，57%的犯罪組織會(huì)從事跨國(guó)犯罪活動(dòng)，其中40%的犯罪組織會(huì)在兩個(gè)或三個(gè)國(guó)家開(kāi)展活動(dòng)，17%的犯罪組織會(huì)在三個(gè)以上國(guó)家開(kāi)展活動(dòng)。墨西哥的有組織犯罪與公共部門(mén)腐敗緊密關(guān)聯(lián)，并成為墨西哥打擊有組織犯罪進(jìn)程的最大阻礙。約40%的有組織犯罪活動(dòng)涉嫌利用警察和司法官員的腐敗逃避或阻止調(diào)查、起訴。警察與檢察官是涉及腐敗最多的群體，約90%的抽樣案例涉及警察與檢察官腐敗，主要原因是警察和司法部門(mén)工作人員薪酬偏低且缺乏監(jiān)督。犯罪組織利用從事違法犯罪活動(dòng)獲得的豐厚收益，賄賂政府官員、司法人員、警察或雇用最優(yōu)秀的私人律師，干擾刑事調(diào)查、破壞司法程序進(jìn)程、逃避懲罰，顛覆和破壞國(guó)家法治。此外，這些犯罪組織或多或少地滲透入所在國(guó)的合法經(jīng)濟(jì)，活躍在所在國(guó)合法與非法活動(dòng)間的交叉領(lǐng)域。研究顯示，約三分之一的犯罪組織在其所在地區(qū)具有一定的政治影響力，在個(gè)別案例中，有些犯罪集團(tuán)在國(guó)家層面、甚至其他國(guó)家也具有一定的影響力。犯罪組織通過(guò)對(duì)公職部門(mén)進(jìn)行廣泛的賄賂推進(jìn)其非法業(yè)務(wù)。當(dāng)賄賂無(wú)法實(shí)現(xiàn)與政府、執(zhí)法部門(mén)的合作與默契時(shí)，便使用暴力對(duì)抗政府的打擊行動(dòng)，由其實(shí)施的在境內(nèi)報(bào)復(fù)性公開(kāi)殺害政府高級(jí)官員、記者、警察、軍人等的暴力事件屢有發(fā)生。從2000年到2020年，墨西哥司法部確認(rèn)至少有213名記者和媒體支持人員被謀殺，其中絕大多數(shù)發(fā)生在2006年以后。2020年，墨西哥有500多名警察被謀殺，比2019年上升17.5%，是普通民眾被謀殺數(shù)量的五倍多。2019年10月，墨西哥米卻肯州警察在阿基利拉市執(zhí)行任務(wù)時(shí)，受到墨西哥最大的犯罪集團(tuán)之一“哈里斯科新生代集團(tuán)”的伏擊，14名州警察喪生;2020年6月，聯(lián)邦法官烏里爾·維列加斯及其妻子在科利馬被殺。

為應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，有效遏制有組織犯罪的高發(fā)態(tài)勢(shì)、提升打擊成效，墨西哥政府在通過(guò)警務(wù)與司法改革不斷提升執(zhí)法和司法機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)水平與工作效率的同時(shí)，持續(xù)加強(qiáng)與地理關(guān)系最密切鄰國(guó)美國(guó)的執(zhí)法合作，加大聯(lián)合打擊跨境有組織犯罪的力度。

墨西哥是美國(guó)境內(nèi)海洛因、大麻、甲基苯丙胺和非法合成阿片類(lèi)藥物的重要來(lái)源國(guó)和過(guò)境國(guó)。種植大麻問(wèn)題自19世紀(jì)以來(lái)在墨西哥一直很突出，鴉片種植始于20世紀(jì)20年代，但直到70年代，墨西哥的犯罪組織才開(kāi)始從事大規(guī)模的販毒活動(dòng)。主要的販毒組織從早期的兩三個(gè)，逐步分裂成為十幾個(gè)。在腐敗的高級(jí)政府官員和執(zhí)法機(jī)構(gòu)的保護(hù)下，墨西哥的販毒組織在20世紀(jì)七八十年代變得特別猖獗。隨著20世紀(jì)八九十年代民主化進(jìn)程的推進(jìn)，墨西哥與美國(guó)的聯(lián)合反毒行動(dòng)取得初步成效，破壞了前期運(yùn)營(yíng)平衡的販毒網(wǎng)絡(luò)，并在墨西哥各級(jí)政府中產(chǎn)生相互沖突的保護(hù)活動(dòng)。21世紀(jì)后，墨西哥政府在全國(guó)各地部署數(shù)萬(wàn)名聯(lián)邦警察和軍隊(duì)開(kāi)展大規(guī)模反毒運(yùn)動(dòng)，軍事化的高壓打擊進(jìn)一步加劇了主要販毒組織之間的沖突，與犯罪組織間沖突有關(guān)的暴力活動(dòng)顯著上升。

2020年初開(kāi)始的新冠肺炎疫情大流行影響到全球私人和公共生活的各個(gè)方面，有組織犯罪活動(dòng)也不例外，如供應(yīng)鏈中斷、藥品價(jià)格波動(dòng)、邊境關(guān)閉、港口限制以及非法活動(dòng)動(dòng)態(tài)總體變化等。有研究人士表示，新冠肺炎疫情造成的破壞可能導(dǎo)致包括販毒在內(nèi)的長(zhǎng)期非法產(chǎn)業(yè)重新配置，并可能導(dǎo)致小規(guī)模販毒集團(tuán)的消失和超級(jí)販毒集團(tuán)的最終生存。比如受疫情影響，生成甲基苯丙胺和芬太尼等合成毒品的前體化學(xué)品供應(yīng)鏈斷裂;大的販毒集團(tuán)控制非法毒品運(yùn)輸，人為抬高甲基苯丙胺的批發(fā)價(jià)格。此外，還有犯罪組織積極介入援助受疫情負(fù)面影響的社區(qū)，爭(zhēng)取民眾支持。如在墨西哥賈利斯科州的一個(gè)社區(qū)，“哈里斯科新生代集團(tuán)”的安全團(tuán)隊(duì)為當(dāng)?shù)鼐用裥藿艘蛔饺酸t(yī)院，向居民分發(fā)護(hù)理包和食品，其疫情應(yīng)對(duì)能力甚至超過(guò)了州政府的表現(xiàn)。在其他州也有一些大的犯罪集團(tuán)向居民發(fā)放裝有基本食品和衛(wèi)生品的援助箱。錫那羅亞目犯罪集團(tuán)甚至在當(dāng)?shù)貙?shí)施隔離宵禁，對(duì)違反隔離宵禁的人進(jìn)行懲罰，并在集團(tuán)的社交媒體上發(fā)布打人的視頻。墨西哥有組織犯罪集團(tuán)的人道主義援助不止針對(duì)新冠肺炎疫情，還涉及國(guó)家未能為邊緣人口提供基本安全和援助的其他真空領(lǐng)域，充當(dāng)自封的公眾保護(hù)者、地方檢察官，甚至以犧牲國(guó)家合法性為代價(jià)擴(kuò)大自己的權(quán)力和合法性。

二、警務(wù)與司法部門(mén)改革推動(dòng)打擊效能提升

（一）警察部門(mén)的改革與調(diào)整

為了改變警察和司法隊(duì)伍腐敗狀況，提升民眾對(duì)政府打擊有組織犯罪的信心，墨西哥政府從20世紀(jì)90年代中后期起實(shí)施一系列改革措施，不斷加大對(duì)公共安全領(lǐng)域的投入力度。1998年至1999年，墨西哥政府將聯(lián)邦公路警察局、財(cái)政警察局、內(nèi)政部情報(bào)部門(mén)即調(diào)查與國(guó)家安全中心合并，并從墨西哥陸軍第三憲兵旅集中調(diào)動(dòng)了一批軍事人員，組成聯(lián)邦預(yù)防警察局，隸屬于安全和公民保護(hù)部管轄，2009年5月更名為聯(lián)邦警察局。聯(lián)邦警察配備全副武裝，具有憲兵警察的屬性，是墨西哥打擊有組織犯罪的主要力量。聯(lián)邦警察局有專(zhuān)門(mén)的有組織犯罪調(diào)查部門(mén)，同時(shí)對(duì)聯(lián)邦犯罪的調(diào)查也可以由墨西哥總檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)邦部長(zhǎng)級(jí)警察進(jìn)行。通過(guò)改革進(jìn)一步健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制、制定透明規(guī)范的工作程序、提高工資待遇等，提升警察的專(zhuān)業(yè)偵查能力。通過(guò)重建刑事司法程序，賦予聯(lián)邦警察秘密偵查、電話竊聽(tīng)、手機(jī)定位等權(quán)力，進(jìn)一步加大對(duì)有組織犯罪的打擊力度。同時(shí)，建立嚴(yán)格的內(nèi)部審查機(jī)制，治理警察腐敗問(wèn)題，包括使用頗具爭(zhēng)議的“信任測(cè)試”制度，即使用測(cè)謊、藥物檢查、心理評(píng)估等進(jìn)行考察，未通過(guò)測(cè)試的警察將會(huì)被解雇。聯(lián)邦警察部門(mén)曾在一年內(nèi)解雇了約十分之一未通過(guò)測(cè)試的警務(wù)人員。但這種動(dòng)輒大規(guī)模辭退警察的改革措施，弱化了警察的職業(yè)保障，對(duì)墨西哥警察隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化發(fā)展有不利的影響。2012年以后，墨西哥政府在調(diào)整打擊有組織犯罪斗爭(zhēng)策略的同時(shí)，對(duì)因腐敗問(wèn)題備受關(guān)注的警察系統(tǒng)再次進(jìn)行整改，在全國(guó)范圍內(nèi)解散涉嫌“警匪勾結(jié)”的市級(jí)警察部門(mén)1800個(gè)，將其職能交由州級(jí)執(zhí)法部門(mén)代為行使。在聯(lián)邦體制下，墨西哥的聯(lián)邦、州和市（鎮(zhèn)）三級(jí)警察體系獨(dú)立性很強(qiáng)，互不隸屬。聯(lián)邦層級(jí)主要有聯(lián)邦警察和聯(lián)邦警察局警察兩支力量，其中聯(lián)邦警察是主要力量，接受公共安全秘書(shū)處指導(dǎo)，以預(yù)防為主要職責(zé)，偵查權(quán)非常有限。聯(lián)邦警察局警察隸屬于聯(lián)邦總檢察院，是打擊有組織犯罪和反腐敗的重要力量。另外，公共公安秘書(shū)處還管理著一支龐大的聯(lián)邦監(jiān)獄看守警察，國(guó)家移民署也設(shè)有一支負(fù)責(zé)管理移民問(wèn)題的警察隊(duì)伍。聯(lián)邦區(qū)層級(jí)主要有聯(lián)邦區(qū)公共安全秘書(shū)處領(lǐng)導(dǎo)下的預(yù)防警察、銀行警察、輔警等力量。在州的層面，州警察受州長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，分為預(yù)防警察和司法警察。州內(nèi)發(fā)生的毒品走私、反政府犯罪和管轄權(quán)沖突的犯罪一般由聯(lián)邦警察負(fù)責(zé)偵查，其余犯罪由州警察負(fù)責(zé)。在自治市（鎮(zhèn)）的基層政府層級(jí)，僅擁有預(yù)防警察，而且不是每個(gè)市（鎮(zhèn)）都有，許多市（鎮(zhèn)）的警察力量非常薄弱。

安德烈斯·曼努埃爾·洛佩斯·奧夫拉多爾總統(tǒng)上臺(tái)后，為了解決警察部門(mén)嚴(yán)重腐敗和軍方過(guò)度執(zhí)法的投訴問(wèn)題，于2019年10月宣布在墨西哥武裝部隊(duì)的監(jiān)管下，建立負(fù)責(zé)預(yù)防和打擊犯罪的國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)，將聯(lián)邦警察局并入國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)，這一提議幾乎獲得了墨西哥立法機(jī)構(gòu)的一致批準(zhǔn)，目前墨西哥國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)約有雇員4萬(wàn)余人。在國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)成立初期，與有組織犯罪相關(guān)的暴力犯罪仍然在繼續(xù)增長(zhǎng)，為此，政府當(dāng)局進(jìn)一步加大了推進(jìn)公共安全軍事化戰(zhàn)略的力度。2020年5月11日，墨西哥發(fā)布總統(tǒng)行政令，將軍隊(duì)參與刑事執(zhí)法的時(shí)限延長(zhǎng)到2024年3月，必要時(shí)將繼續(xù)延長(zhǎng)至國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)能夠承擔(dān)其既定的職責(zé)。這項(xiàng)新行政令賦予軍隊(duì)協(xié)助犯罪調(diào)查、羈押犯罪嫌疑人、保護(hù)犯罪現(xiàn)場(chǎng)和執(zhí)行逮捕令等職責(zé)，但是沒(méi)有規(guī)定對(duì)軍人執(zhí)行刑事法律的監(jiān)管機(jī)制。由于國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)在執(zhí)法中具有受軍隊(duì)和民事部門(mén)雙重領(lǐng)導(dǎo)的屬性，加上一些軍隊(duì)人員缺少處置民事執(zhí)法事務(wù)的培訓(xùn)以及缺乏處理民事事務(wù)的執(zhí)法規(guī)范，使得國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)在執(zhí)法中的軍事特征更加突出。2021年，墨西哥政府加大了對(duì)國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)的投入，將預(yù)算增至360億比索，同時(shí)額外撥款5億比索，用于建造76個(gè)新的國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)總部。與此同時(shí)，減少了對(duì)地方警察、國(guó)家情報(bào)中心和關(guān)注受害者執(zhí)行委員會(huì)的資金投入。

（二）其他相關(guān)方面的優(yōu)化革新舉措

在其他司法改革方面，墨西哥聯(lián)邦政府2008年通過(guò)司法改革方案，革新過(guò)去不透明、低效、腐敗的舊制度。主要內(nèi)容有：明確警察與檢察官的關(guān)系，在檢察官指導(dǎo)下賦予警察更大的調(diào)查權(quán);為刑事訴訟的不同階段更換不同的法官，公開(kāi)聽(tīng)證、公開(kāi)審判和宣布審判結(jié)果;在刑事訴訟中引入言辭審判原則、對(duì)抗程序、辯訴交易、替代性判決、非訴訟糾紛解決機(jī)制，以及賦予被告更大的程序性權(quán)利等。同時(shí)，在公共安全治理中強(qiáng)調(diào)預(yù)防犯罪和公民參與，并將預(yù)防犯罪的著重點(diǎn)放在青少年學(xué)生身上。公共安全部與社會(huì)發(fā)展、教育、健康、體育等部門(mén)合作，倡導(dǎo)遠(yuǎn)離毒品以保證學(xué)生健康，保障學(xué)校公共空間的安全和自由。

在提高警察和司法部門(mén)打擊辦理有組織犯罪案件的能力水平方面，研究人員建議相關(guān)部門(mén)通過(guò)長(zhǎng)期、廣泛的刑事調(diào)查開(kāi)展全鏈條打擊，針對(duì)犯罪組織頭目、犯罪組織各層面、公職人員腐敗和私營(yíng)部門(mén)洗錢(qián)等所有相關(guān)犯罪活動(dòng)，更有效地開(kāi)展偵查起訴活動(dòng)。這樣將有助于解決某個(gè)組織頭目被抓獲后，分裂的群體還要爭(zhēng)奪繼任者的問(wèn)題。同時(shí)，組織開(kāi)展警察、法醫(yī)專(zhuān)家、檢察官等共同參加的交叉綜合培訓(xùn)，提高刑事訴訟效率。特別是司法人員要加強(qiáng)培訓(xùn)，以順應(yīng)改革后的口頭對(duì)抗性刑事訴訟程序，正確開(kāi)展調(diào)查、收集證據(jù)，提高審理有組織犯罪案件的質(zhì)效。

一系列的改革讓墨西哥的警察和司法體系進(jìn)一步完善，現(xiàn)代化水平得到提高，取得一定的積極成果。但因?yàn)樯鐣?huì)痼疾并未根除，貧困和腐敗等社會(huì)深層次問(wèn)題沒(méi)得到實(shí)質(zhì)性解決，在某種程度上影響了改革的預(yù)期成效。目前，墨西哥政府已經(jīng)擁有一個(gè)由數(shù)十部相關(guān)法律構(gòu)成、打擊有組織犯罪的強(qiáng)大法律框架，但還需要加強(qiáng)司法、執(zhí)法機(jī)構(gòu)的廉政建設(shè)和執(zhí)法專(zhuān)業(yè)精神。

三、墨西哥與美國(guó)的跨境打擊有組織犯罪合作

（一）墨美邊境地區(qū)治安問(wèn)題概況

墨西哥與美國(guó)的邊境線長(zhǎng)達(dá)3169公里，不僅是全球商業(yè)貿(mào)易活動(dòng)最繁忙的陸地邊境，也是西半球毒品、非法移民、槍支走私等違法犯罪活動(dòng)最猖獗的區(qū)域，墨西哥的邊境城市蒂華納、華雷斯和新拉雷多等，是有名的北部邊境戰(zhàn)略毒品走廊。1994年北美自貿(mào)區(qū)建立后，在大幅促進(jìn)兩國(guó)人員交往和經(jīng)貿(mào)往來(lái)的同時(shí)，也加劇了兩國(guó)間的跨境有組織犯罪活動(dòng)。其中最為突出的就是有組織的毒品販運(yùn)和與之相關(guān)的暴力犯罪活動(dòng)。與美國(guó)合作打擊跨境有組織犯罪，是墨西哥打擊有組織犯罪活動(dòng)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

美國(guó)是世界上最大的毒品消費(fèi)國(guó)，毒品消費(fèi)量占世界總消費(fèi)量的60%左右，美國(guó)境內(nèi)消費(fèi)的毒品有70%～80%是經(jīng)美墨邊境運(yùn)輸?shù)摹Ｔ诳缇池湺净顒?dòng)興起初期，墨西哥犯罪組織在與哥倫比亞販毒集團(tuán)進(jìn)行毒品運(yùn)輸談判時(shí)，將運(yùn)輸費(fèi)用提高至運(yùn)毒價(jià)值的35%，后來(lái)更迫使哥倫比亞販毒集團(tuán)分享相當(dāng)于運(yùn)毒價(jià)值50%的收益。到20世紀(jì)90年代初，與販毒有關(guān)的公共部門(mén)腐敗較以往呈現(xiàn)最高水平，助推了毒品銷(xiāo)售的壟斷。21世紀(jì)后，墨美邊境的跨境販毒活動(dòng)呈現(xiàn)出組織更嚴(yán)密、管理更嚴(yán)格、裝備更現(xiàn)代化的集團(tuán)化趨勢(shì)。販毒集團(tuán)利用販毒的豐厚收益購(gòu)置精良武器、先進(jìn)通信設(shè)備和運(yùn)輸工具，建立自身的情報(bào)系統(tǒng)，甚至組建起能夠和政府對(duì)抗的武裝部隊(duì)。他們除通過(guò)制造爆炸和綁架等恐怖事件反擊政府的禁毒斗爭(zhēng)外，還直接殺害那些主張以強(qiáng)硬手段對(duì)付毒品問(wèn)題的政府官員、司法人員、新聞工作者以及社會(huì)名流等，與恐怖分子聯(lián)手進(jìn)行跨國(guó)犯罪，直接影響到墨美兩國(guó)及拉美地區(qū)的和平與穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在墨西哥政府主張禁毒的近20年里，因禁毒而犧牲的警察多達(dá)420余名，因極力主張禁毒而遭到暗殺的政府官員候選人有130余名。墨西哥毒品走私集團(tuán)70%的武器來(lái)源于美國(guó)，特別是近年來(lái)，每年有超過(guò)25萬(wàn)件槍支，包括許多大口徑、速射軍用級(jí)武器從美國(guó)走私到墨西哥，對(duì)其國(guó)內(nèi)社會(huì)安全亦造成巨大隱患。2020年，在墨西哥有組織犯罪發(fā)生率較高的州（如科利馬、瓜納華托和米卻肯），有80%以上的暴力犯罪涉及槍支。同時(shí)，販毒集團(tuán)頻頻賄賂兩國(guó)邊境執(zhí)法官員，為跨境毒品販運(yùn)提供非法保護(hù)。2010年，美國(guó)海關(guān)邊防總署有40%的人員因受賄被拘捕，其中一名前美國(guó)邊境執(zhí)法官員受賄高達(dá)500萬(wàn)美元。更糟糕的是，在販毒集團(tuán)的收買(mǎi)籠絡(luò)下，毒販抓捕行動(dòng)經(jīng)常因?yàn)閮?nèi)部泄密而失敗。在毒品販運(yùn)的路線和方式上，除了傳統(tǒng)的公路、鐵路、飛機(jī)、快艇運(yùn)輸外，邊境海關(guān)人員還曾發(fā)現(xiàn)有運(yùn)送毒品的無(wú)人機(jī)越過(guò)海關(guān)上空，降落在鄰國(guó)境內(nèi)。由此可見(jiàn)，墨美聯(lián)合打擊販毒暴力活動(dòng)的斗爭(zhēng)將是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜而艱巨的任務(wù)。

（二）墨美邊境執(zhí)法合作協(xié)議

為打擊愈演愈烈的跨境毒品走私活動(dòng)，美國(guó)政府積極介入墨西哥警務(wù)改革，為墨西哥提供技術(shù)、資金、裝備和培訓(xùn)，共享情報(bào)信息、開(kāi)展密切的警務(wù)合作。墨美兩國(guó)官員于2000年3月成立合作辦公室，約70名兩國(guó)官員每天集中辦公，共同打擊墨美邊境非法犯罪集團(tuán)。隨后，兩國(guó)于2008年啟動(dòng)“梅里達(dá)倡議”，重點(diǎn)任務(wù)是打擊跨國(guó)犯罪組織、加強(qiáng)司法部門(mén)、加強(qiáng)邊境安全措施，以及促進(jìn)受暴力影響社區(qū)的恢復(fù)力。從2009年到2021年，墨美安全合作在“梅里達(dá)倡議”的框架下進(jìn)行。倡議包括三個(gè)主要組成部分：一是禁毒、反恐和邊境安全。通過(guò)提供設(shè)備、培訓(xùn)和信息數(shù)據(jù)等方面的合作，加強(qiáng)兩國(guó)邊境執(zhí)法人員在攔截、檢查和分析方面的專(zhuān)業(yè)能力、改進(jìn)執(zhí)法水平、提升邊境安全。二是公共安全和執(zhí)法。主要是在犯罪預(yù)防和警務(wù)方面加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)、有效行動(dòng)的組織和信息共享。三是制度建設(shè)和加強(qiáng)法治。兩國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)合作，為檢察官、辯護(hù)律師、法院工作人員和警方調(diào)查人員提供在司法系統(tǒng)中更有效開(kāi)展工作所需要的工具。建立健全協(xié)調(diào)和監(jiān)督機(jī)制，提高執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作透明度，回應(yīng)平民投訴，監(jiān)督和保障有關(guān)部門(mén)依法履行職責(zé)。倡議啟動(dòng)以來(lái)，美國(guó)國(guó)會(huì)撥款約33億美元用于改善邊境情報(bào)收集和信息共享、為執(zhí)法和司法人員提供培訓(xùn)資源、投資墨西哥海關(guān)和邊境基礎(chǔ)設(shè)施，以及幫派預(yù)防計(jì)劃。2009年3月，美國(guó)國(guó)土安全部還提出過(guò)“西南邊境安全倡議”，整合美國(guó)西南邊境的情報(bào)和執(zhí)法部門(mén)資源，打擊邊境地區(qū)不斷增長(zhǎng)的暴力活動(dòng)，并把同墨西哥官員合作的邊境聯(lián)絡(luò)官員數(shù)量增加了三倍。

因?yàn)槎嘀匾蛩赜绊?，“梅里達(dá)倡議”生效期間，兩國(guó)暴力犯罪、毒品使用及交易并未得到預(yù)期控制。墨西哥政府還一度認(rèn)為“梅里達(dá)倡議”是美國(guó)間諜活動(dòng)和干預(yù)墨西哥內(nèi)部事務(wù)的工具，并曾在2019年5月表示“希望兩國(guó)在發(fā)展方面開(kāi)展合作，而不是在使用武力方面合作”。2020年10月，美國(guó)禁毒局在洛杉磯國(guó)際機(jī)場(chǎng)逮捕了墨西哥前國(guó)防部長(zhǎng)薩爾瓦多·西恩富戈斯·塞佩達(dá)，罪名是涉嫌販毒、洗錢(qián)以及支持有組織犯罪集團(tuán)“H-2”，西恩富戈斯是第一位在美國(guó)面臨此類(lèi)指控的高級(jí)軍事官員。為了限制美國(guó)執(zhí)法部門(mén)在協(xié)議框架下過(guò)度干預(yù)墨西哥內(nèi)部事務(wù)，墨西哥在逮捕事件發(fā)生后的一個(gè)月里，直接提交了幾份正式抗議照會(huì)給美國(guó)司法部長(zhǎng)，最終此事件以兩國(guó)司法部長(zhǎng)辦公室發(fā)布聯(lián)合聲明、宣布駁回所有指控告終。2020年11月，美國(guó)新當(dāng)選總統(tǒng)結(jié)果公布后，墨西哥外交部長(zhǎng)宣布終止“梅里達(dá)倡議”。同年12月，墨西哥立法機(jī)構(gòu)修改完善《國(guó)家安全法》，進(jìn)一步限制其他國(guó)家外交官員在墨西哥境內(nèi)的活動(dòng)，剝奪了外國(guó)官員的部分外交豁免權(quán)，要求他們攜帶槍支時(shí)須獲取特別許可證，并分享在墨西哥活動(dòng)期間獲得的所有情報(bào)。新法還限制了墨西哥官員與其外國(guó)同行之間的互動(dòng)，要求所有涉外會(huì)議必須事先獲得批準(zhǔn)，且至少要有墨西哥外交部的一名成員參加。墨西哥地方、州和聯(lián)邦的執(zhí)法官員與外國(guó)執(zhí)法人員開(kāi)展的所有活動(dòng)，必須在三天內(nèi)報(bào)告所有信息。2021年1月，墨西哥當(dāng)局放寬政策，允許墨西哥政府三級(jí)執(zhí)法官員在沒(méi)有事先批準(zhǔn)的情況下，可以通過(guò)電子或電話手段與外國(guó)同行進(jìn)行接觸，但仍須向外交部報(bào)告活動(dòng)的日期、互動(dòng)方式、外國(guó)執(zhí)法人員的國(guó)籍、所屬的機(jī)構(gòu)以及活動(dòng)目的。在墨西哥新安全法出臺(tái)前，兩國(guó)執(zhí)法官員為規(guī)避政府間煩瑣的工作程序、方便開(kāi)展工作，會(huì)在實(shí)際工作中通過(guò)“非正式渠道”交換信息和情報(bào)，新法出臺(tái)后這類(lèi)行為可能會(huì)被完全禁止。

近年來(lái)，兩國(guó)面臨的安全問(wèn)題比以往更加復(fù)雜，相關(guān)部門(mén)認(rèn)為兩國(guó)除了需要加大對(duì)有組織犯罪的打擊力度外，還應(yīng)該解決導(dǎo)致犯罪問(wèn)題的根本原因，避免民眾因毒品、失業(yè)等原因走上犯罪道路。為此，2021年10月，墨西哥與美國(guó)在墨西哥首都墨西哥城舉行高級(jí)別安全對(duì)話，就打擊毒品、人口販賣(mài)、邊境安全等議題展開(kāi)討論，并宣布啟動(dòng)新的安全合作戰(zhàn)略取代以武力打擊犯罪為核心的“梅里達(dá)倡議”，從多方面合作打擊暴力及有組織犯罪。新協(xié)議被稱(chēng)為“美墨安全、公共衛(wèi)生和安全社區(qū)二百周年框架”，或“二百周年框架”。盡管協(xié)議的細(xì)節(jié)尚未完全確定，但新框架協(xié)議提出了兩國(guó)共同的三大目標(biāo)：一是促進(jìn)公共衛(wèi)生領(lǐng)域革新，規(guī)制毒品濫用問(wèn)題，壓降暴力案件發(fā)生;完善謀殺案件調(diào)查，提升刑事司法系統(tǒng)專(zhuān)業(yè)化水平，建設(shè)可持續(xù)、健康和安全的社區(qū)。二是改進(jìn)對(duì)非法走私合成毒品及前體化學(xué)品、槍支、人員和野生動(dòng)物的偵查、攔截方法，有效預(yù)防跨境犯罪。三是管控非法金融網(wǎng)絡(luò)，加大對(duì)有組織犯罪的調(diào)查和起訴力度，同時(shí)加強(qiáng)國(guó)際引渡雙邊合作，全鏈條打擊有組織犯罪活動(dòng)。目前，雙方已在應(yīng)對(duì)毒品成癮、建立貨物集裝箱管控、建立跨國(guó)化學(xué)藥品規(guī)范使用工作組及合作尋找失蹤人口等多項(xiàng)具體行動(dòng)上達(dá)成共識(shí)。

（三）在打擊和引渡方面的合作

墨西哥與美國(guó)的法律文化、經(jīng)濟(jì)資源存在巨大差異，特別是法律傳統(tǒng)的沖突會(huì)影響跨國(guó)刑事案件的偵查、取證、扣押等不同階段的行動(dòng)，所以兩國(guó)執(zhí)法官員在合作打擊跨境有組織犯罪的過(guò)程中面臨著多重挑戰(zhàn)。

首先，在墨西哥和美國(guó)邊境地區(qū)建立起兩國(guó)公共當(dāng)局和執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的合作信任并非易事，因?yàn)殡p方對(duì)工作成果的歸屬存在競(jìng)爭(zhēng)，而且對(duì)其他機(jī)構(gòu)的工作缺乏信心。其次，有組織犯罪集團(tuán)的許多成員在加入集團(tuán)前都曾在警察學(xué)?；蜍娦＝邮苓^(guò)培訓(xùn)，對(duì)執(zhí)法部門(mén)的組織文化和敏感性十分熟悉。販毒組織就經(jīng)常利用這一點(diǎn)在相關(guān)地區(qū)散布虛假信息，干擾執(zhí)法調(diào)查。譬如在墨西哥比較有名的阿雷利亞諾·費(fèi)利克斯家族販毒集團(tuán)和卡里略·富恩特斯犯罪集團(tuán)，就是借助與墨西哥和美國(guó)警察機(jī)構(gòu)合作的線人，參與廣泛的反情報(bào)活動(dòng)。同時(shí)也通過(guò)散布虛假信息對(duì)付該地區(qū)的敵對(duì)幫派。毒販通過(guò)提供假情報(bào)讓警方去某一地點(diǎn)查獲少量毒品，而真正數(shù)量巨大的毒品交易卻同時(shí)安排在其他的地方。而且，在新聞界內(nèi)部也有毒販的關(guān)系人，有的記者與他們來(lái)往是基于獲取販毒相關(guān)信息的工作收益，而有的記者則是毒販的朋友或是被毒販花錢(qián)收買(mǎi)控制的人。這也是在墨西哥打擊有組織犯罪如此困難的原因之一。有時(shí)候，被販毒集團(tuán)控制的腐敗公職人員甚至?xí)B透至執(zhí)法部門(mén)的高層官員。1997年曾爆出墨西哥國(guó)家打擊毒品研究所的負(fù)責(zé)人杰西·古鐵雷斯·瑞勃羅將軍，是瑪多·卡里略·富恩特斯販毒集團(tuán)的保護(hù)傘的大丑聞，使墨西哥和美國(guó)此前所有的為建立合作與信任所做的努力都付之東流。這些影響因素都加大了兩國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)合作的難度。

兩國(guó)在相互引渡犯罪組織成員方面也有著一些合作經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)在引渡事宜上堅(jiān)持的是“條約前置主義”，即開(kāi)展引渡合作原則上需要以雙邊條約的存在為前提。2001年6月，墨美兩國(guó)政府簽署的臨時(shí)引渡條約議定書(shū)正式生效。議定書(shū)規(guī)定，墨西哥對(duì)美國(guó)指控的販毒罪犯在進(jìn)行審判并判刑后，可將其臨時(shí)引渡到美國(guó)接受調(diào)查。調(diào)查結(jié)束時(shí)，美國(guó)方面將相關(guān)罪犯送回墨西哥繼續(xù)服刑。刑滿釋放后將再次被送往美國(guó)接受審判。該議定書(shū)生效后，墨美警方搜捕的一批墨西哥販毒集團(tuán)重要頭目先后被引渡美國(guó)受審。2005年11月，墨西哥最高法院裁定排除假設(shè)可能的終身監(jiān)禁不違反墨西哥憲法有關(guān)非正常殘酷懲罰的規(guī)定。這一決定是墨美引渡合作的重大突破，有利于引渡那些犯有重大毒品走私罪和在美國(guó)可能面臨終身監(jiān)禁判決的罪犯。為了便利墨西哥向美國(guó)引渡罪犯，兩國(guó)政府還組織了一些關(guān)于引渡罪犯相關(guān)法律知識(shí)的培訓(xùn)和指導(dǎo)研討會(huì)。2016年1月，被墨美兩國(guó)共同通緝的大毒梟華金·古斯曼，在墨西哥錫那羅亞州洛斯莫奇斯市被第三次抓捕歸案。古斯曼于1989年成立錫那羅亞販毒集團(tuán)，是美墨邊境地下運(yùn)毒通道的“首創(chuàng)者”，一度控制了墨西哥一半的毒品交易，直接或間接死于其集團(tuán)手上的人不計(jì)其數(shù)。該集團(tuán)在數(shù)年間向美國(guó)走私海洛因、大麻、可卡因等毒品，牟利超百億美元。古斯曼曾兩次被抓獲并從墨西哥監(jiān)獄越獄。在第三次被抓獲后，墨西哥應(yīng)美國(guó)政府請(qǐng)求啟動(dòng)引渡程序，于2017年1月將古斯曼引渡到美國(guó)受審。2019年7月，古斯曼被判處終身監(jiān)禁且不得假釋?zhuān)饧?0年刑期，并被勒令支付126億美元罰金。

（責(zé)任編輯：馮苗苗）