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    有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市

    2024-12-31 00:00:00于志浩楊磊
    村委主任 2024年15期
    關(guān)鍵詞:入市經(jīng)營性用地

    農(nóng)村是國家發(fā)展的根基,它具有深厚的文化底蘊(yùn)和巨大的發(fā)展?jié)摿ΑT卩l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指引下,農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市更是成為推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑之一。文章立足于新時代的農(nóng)村土地政策,從主體、客體等角度分析農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn),進(jìn)一步探討農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的經(jīng)濟(jì)與社會效益,并依據(jù)現(xiàn)狀提出有針對性的措施,以期助力農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

    自黨的十九大報告中首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來,黨中央堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。不論是《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中指出的,要夯實農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力基礎(chǔ),實施質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略,構(gòu)建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系,構(gòu)建農(nóng)業(yè)對外開放新格局,促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接,還是在之后的政策實踐中,土地作為農(nóng)村最基本的生產(chǎn)資料,其流轉(zhuǎn)和利用方式的創(chuàng)新一直是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心議題。

    進(jìn)入新時代,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展,更是關(guān)乎農(nóng)村全面發(fā)展的重大戰(zhàn)略。國務(wù)院總理李強(qiáng)在2024年政府工作報告中提出,堅持不懈抓好“三農(nóng)”工作,扎實推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。錨定建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國目標(biāo),學(xué)習(xí)運(yùn)用“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗。這一系列指示指明了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的方向和重點(diǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,對激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力、提高土地資源配置效率以及促進(jìn)農(nóng)民增收致富具有重大意義。

    農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的相關(guān)概念

    集體經(jīng)營性建設(shè)用地的定義

    集體經(jīng)營性建設(shè)用地是中國特有的土地制度產(chǎn)物,其概念根植于國家的土地所有制結(jié)構(gòu)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地,包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)、商業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市交易已經(jīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動力,該交易主要是為了構(gòu)建與國有土地同等入市、同權(quán)同價的市場環(huán)境,進(jìn)而推動土地要素市場化配置。

    集體經(jīng)營性建設(shè)用地的特征

    《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三十七條規(guī)定:“國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌并合理安排集體經(jīng)營性建設(shè)用地布局和用途,依法控制集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模,促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的節(jié)約集約利用?!边@體現(xiàn)了集體經(jīng)營性建設(shè)用地的幾個核心特征。

    一是規(guī)劃導(dǎo)向性。集體經(jīng)營性建設(shè)用地的開發(fā)和使用必須遵循國土空間規(guī)劃,確保土地資源的合理布局和用途管控,避免盲目擴(kuò)張和浪費(fèi)。

    二是市場化運(yùn)作。允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地通過出讓、出租、作價出資(入股)等方式進(jìn)入市場,實現(xiàn)與國有土地的同權(quán)同價。這是土地市場化的重大突破,有利于優(yōu)化資源配置,激發(fā)土地價值。

    三是產(chǎn)權(quán)清晰化。這要求對集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行確權(quán)登記,確保土地使用權(quán)的明晰,保護(hù)土地使用者的合法權(quán)益,避免產(chǎn)權(quán)糾紛,為土地的流轉(zhuǎn)提供法律保障。

    從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來看,這些特征也體現(xiàn)了土地作為生產(chǎn)要素在市場經(jīng)濟(jì)中的作用,它有助于提高土地使用效率,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級轉(zhuǎn)型。從馬克思社會學(xué)視角來看,其反映了社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下,國家如何平衡集體利益與個體權(quán)益,以及如何通過制度改革促進(jìn)社會公平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,不僅是一項經(jīng)濟(jì)政策,也是中國土地制度改革的重要組成部分。

    農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的經(jīng)濟(jì)效益探析

    農(nóng)村資源優(yōu)化配置

    從理論層面講,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是土地資源管理領(lǐng)域的一項重要改革,它通過引入市場競爭機(jī)制,實現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置。在現(xiàn)代社會,土地作為一種稀缺資源,將其進(jìn)行有效利用,能夠極大地提高整個經(jīng)濟(jì)體的生產(chǎn)效率。但是當(dāng)前由于農(nóng)村地區(qū)土地利用方式相對單一,還存在大量的低效利用甚至閑置情況,嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后,通過土地流轉(zhuǎn)和集中使用,大大增強(qiáng)了土地使用的靈活性,進(jìn)而促進(jìn)了土地向更具經(jīng)濟(jì)效益的產(chǎn)業(yè)流動,避免了資源閑置和低效使用。新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳官網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示,2023年,新疆維吾爾自治區(qū)部署在10個縣(市、區(qū))開展深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn),最終35個試點(diǎn)地區(qū)入選典型示范案例。

    農(nóng)民農(nóng)業(yè)資本增值

    集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市能夠為農(nóng)民提供將土地資本化的機(jī)會,從而增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)模式下,土地的收益主要來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后,農(nóng)民可以通過出租、轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)獲得非農(nóng)收入。奇臺縣采取了農(nóng)民、集體、政府按比例共享土地增值收益的分配機(jī)制,2023年,該縣首批兩宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地成功掛牌交易。兩宗土地入市交易壯大村集體收入共33.0778萬元。這部分收入不受天氣和市場波動的影響,能夠為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供更加穩(wěn)定的收入來源,進(jìn)一步增強(qiáng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)的韌性和活力。

    重塑區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局

    集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易還具有重塑區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局的作用。一方面,它促進(jìn)了城鄉(xiāng)要素的雙向流動,加速了城市資本、技術(shù)、人才向農(nóng)村的流動;另一方面,其也推動了農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,如鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)等,帶動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。隨著集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市,烏魯木齊縣在2017年至2019年間,吸引了多家企業(yè)投資,區(qū)域GDP增長率提高了約2個百分點(diǎn);2021年,更是吸引了多個大型旅游項目落戶,如“天山大峽谷生態(tài)旅游區(qū)”,不僅增加了當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)機(jī)會,還顯著提升了區(qū)域的旅游收入。新疆自然資源局?jǐn)?shù)據(jù)顯示,2021年烏魯木齊縣旅游總收入同比增長30%,直接和間接創(chuàng)造了超過1萬個就業(yè)崗位。

    農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的社會效益探析

    基礎(chǔ)設(shè)施完備,公共服務(wù)升級

    隨著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力得到了顯著提升,同時也帶動了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的升級。隨著土地的流轉(zhuǎn)和集中利用,農(nóng)村地區(qū)吸引了更多的投資和人口流入,促使政府對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度也不斷加大。以烏魯木齊縣為例,為了滿足日益增長的經(jīng)濟(jì)和社會需求,該縣不僅加大了對交通、水利、電力等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度,還提升了農(nóng)村教育、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域的公共服務(wù)水平。這不僅改善了農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件,還提高了農(nóng)村地區(qū)的整體吸引力,為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

    社區(qū)環(huán)境美化,促進(jìn)生態(tài)宜居

    鄉(xiāng)村振興,生態(tài)宜居是關(guān)鍵。隨著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展,這也為農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善提供了有力支撐。一是入市交易帶來的經(jīng)濟(jì)效益使得農(nóng)村地區(qū)有更多的資金投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)中。例如,烏魯木齊縣在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后,利用部分收益,對鄉(xiāng)村環(huán)境進(jìn)行了整治和美化,改善了村莊的整體風(fēng)貌。同時,還加強(qiáng)了農(nóng)村生活污水處理、垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)等環(huán)保設(shè)施的建設(shè),有效改善了農(nóng)村人居環(huán)境。二是土地入市交易還帶動了農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)文化建設(shè)。隨著農(nóng)民生活水平的提高,他們對生態(tài)環(huán)境和文化的需求也日益增長。因此,在土地入市的過程中,政府和企業(yè)加大了對農(nóng)村地區(qū)生態(tài)文化的挖掘和傳承力度,進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)村生態(tài)文化的繁榮發(fā)展。

    社區(qū)參與程度提高,民主治理加強(qiáng)

    “城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元。城鄉(xiāng)社區(qū)治理事關(guān)黨和國家大政方針貫徹落實,事關(guān)居民群眾切身利益,事關(guān)城鄉(xiāng)基層和諧穩(wěn)定?!彪S著近年來各地農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實踐的不斷深入,城鄉(xiāng)社區(qū)治理也逐漸向更加民主、多元、共治的方向發(fā)展。在烏魯木齊縣,隨著集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市交易,農(nóng)民對社區(qū)事務(wù)的參與程度明顯提高,他們更加積極地參與到土地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等社區(qū)重大事務(wù)的討論和決策中。這不僅增強(qiáng)了農(nóng)民對社區(qū)的責(zé)任感和歸屬感,也推動了農(nóng)村社區(qū)治理體系的完善和創(chuàng)新。同時,當(dāng)?shù)卣疄榱烁臃e極響應(yīng)這種新變化,還通過建立健全村民議事會、村務(wù)監(jiān)督委員會等組織,加強(qiáng)對農(nóng)村社區(qū)事務(wù)的民主管理和監(jiān)督,進(jìn)一步確保農(nóng)民在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中的合法權(quán)益得到有效保障。

    農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市存在的問題

    市場波動與金融風(fēng)險

    將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行入市交易后,集體經(jīng)營性建設(shè)用地成為金融市場的一部分,使其面臨著市場波動帶來的挑戰(zhàn)。一方面,土地價格受宏觀經(jīng)濟(jì)、供需關(guān)系、政策調(diào)整等因素的影響,可能造成價格的大幅波動,從而影響土地市場的穩(wěn)定性和農(nóng)民的預(yù)期收益。例如,在經(jīng)濟(jì)下行周期,市場需求減少可能導(dǎo)致土地價值下跌,影響農(nóng)民的土地資產(chǎn)變現(xiàn)能力。另一方面,金融杠桿的使用也可能放大風(fēng)險,若農(nóng)民或集體組織過度依賴貸款進(jìn)行土地開發(fā),一旦市場出現(xiàn)不利變化,他們就可能會陷入債務(wù)危機(jī)。因此,在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中,如何有效防范市場波動和金融風(fēng)險,仍然是擺在各地面前的重要課題。

    利益協(xié)調(diào)與公平分配難題

    在土地入市過程中,涉及交易的主體,如農(nóng)民集體、地方政府、開發(fā)商等各方利益交織,如何在保障各方合理利益的同時,確保土地資源的配置既高效又公平,是另一個需要關(guān)注的問題。首先,農(nóng)民集體作為土地資源的原始所有者,其權(quán)益必須得到充分保障。在土地入市過程中,有的農(nóng)民可能因為其文化水平有限,當(dāng)合作方需要其簽署一些文件時,他們可能并不完全理解其中的內(nèi)容和潛在風(fēng)險,這可能導(dǎo)致他們的權(quán)益受到損害。其次,有些地方政府在分配土地收益時,可能會出現(xiàn)界定不清等問題,忽視了對農(nóng)民利益的保障。最后,開發(fā)商作為土地開發(fā)和利用的主體,其追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的目標(biāo)也可能會與農(nóng)民和政府的期望產(chǎn)生沖突。因此,如何在確保各方合理利益的基礎(chǔ)上,實現(xiàn)土地資源的公平分配和高效利用,是當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中需要重點(diǎn)解決的問題。

    土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的管理和可持續(xù)利用問題

    隨著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易,土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不僅關(guān)系到市場穩(wěn)定和利益分配,還牽涉土地資源的規(guī)劃利用、生態(tài)保護(hù)以及居民參與等多個方面。一方面,在市場驅(qū)動下,部分地區(qū)可能傾向于短期利益最大化的土地開發(fā)模式,而忽視了長期發(fā)展規(guī)劃的重要性。這不僅會降低土地資源的可持續(xù)利用效率,還會增加未來調(diào)整規(guī)劃的成本。此外,不恰當(dāng)?shù)耐恋亻_發(fā)活動還可能會破壞原有的生態(tài)系統(tǒng),導(dǎo)致水土流失、生物多樣性減少等環(huán)境問題。另一方面,土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后,農(nóng)民對土地管理和可持續(xù)利用的認(rèn)知與能力也面臨挑戰(zhàn)。由于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式根深蒂固,部分農(nóng)民可能難以迅速適應(yīng)土地用途轉(zhuǎn)變后的新型管理方式,如商業(yè)化運(yùn)營、生態(tài)農(nóng)業(yè)等,這在一定程度上也會限制土地資源的高效利用和可持續(xù)發(fā)展。

    深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的政策建議

    建立健全風(fēng)險防控機(jī)制,確保金融安全與市場穩(wěn)定

    針對國家發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》等政策,各地應(yīng)結(jié)合自身實際情況,制定更為具體、操作性強(qiáng)的風(fēng)險防控措施。一是要建立土地市場動態(tài)監(jiān)測機(jī)制,及時掌握土地市場的運(yùn)行狀況,預(yù)測市場波動趨勢,為政策調(diào)整提供科學(xué)依據(jù)。二是要加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管,規(guī)范金融杠桿的使用,防止農(nóng)民或集體組織過度依賴貸款進(jìn)行土地開發(fā),從而引發(fā)金融風(fēng)險。三是要建立健全風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制,一旦發(fā)現(xiàn)市場異常波動或金融風(fēng)險,迅速采取措施進(jìn)行干預(yù)和處置,確保金融安全與市場穩(wěn)定。

    構(gòu)建公平分配機(jī)制,保障農(nóng)民權(quán)益,促進(jìn)社會和諧

    依據(jù)《中華人民共和國憲法》第十條以及《中華人民共和國土地管理法》第九條等相關(guān)法律法規(guī)的明確規(guī)定,農(nóng)民集體在法律上被賦予了集體土地所有權(quán)的主體地位。因此,在構(gòu)建公平分配機(jī)制的過程中,必須強(qiáng)化農(nóng)民在土地入市中的主體地位,確保農(nóng)民權(quán)益得到切實保障。一是要完善農(nóng)民參與決策的機(jī)制,讓農(nóng)民能夠充分表達(dá)自己的意見和訴求,參與到土地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等社區(qū)重大事務(wù)的討論和決策中。二是要建立健全農(nóng)民集體收益的分配機(jī)制,確保農(nóng)民在土地入市過程中能夠獲得合理的收益。同時,還應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)民的法律教育和培訓(xùn),提高農(nóng)民的法律意識和維權(quán)能力,確保農(nóng)民在土地入市過程中能夠維護(hù)自己的合法權(quán)益。

    加強(qiáng)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的管理,促進(jìn)可持續(xù)利用

    農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后,土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)將對土地資源的規(guī)劃利用、生態(tài)保護(hù)以及居民參與等方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。為確保土地資源的可持續(xù)利用,各地需要建立和完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的監(jiān)管機(jī)制。一方面,地方政府應(yīng)制定明確的土地利用規(guī)劃,確保土地開發(fā)活動符合長期發(fā)展規(guī)劃,避免短期利益最大化導(dǎo)致的資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞。同時,應(yīng)加強(qiáng)對土地開發(fā)項目的環(huán)境影響評估,確保開發(fā)活動不會對生態(tài)系統(tǒng)造成不可逆轉(zhuǎn)的損害。另一方面,政府也應(yīng)鼓勵農(nóng)民和開發(fā)商探索商業(yè)化運(yùn)營、生態(tài)農(nóng)業(yè)等多種土地利用模式,以提高土地資源的利用效率和經(jīng)濟(jì)效益。在此過程中,還應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)民的培訓(xùn)和指導(dǎo),幫助他們適應(yīng)土地用途轉(zhuǎn)變后的新型管理方式,提高其參與土地管理和可持續(xù)利用的能力。

    綜上所述,鄉(xiāng)村振興不僅僅關(guān)乎土地資源的合理利用,更涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)民生活的改善以及社會公平正義的維護(hù)。因此,深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革,必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想,確保農(nóng)民在土地入市過程中的主體地位和合法權(quán)益得到保障。只有這樣,才能真正實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和高效利用,推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施,為農(nóng)民帶來實實在在的利益。

    (作者單位:新疆農(nóng)業(yè)大學(xué))

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