社會系統(tǒng)理論視域下“三大憲章”的結(jié)構(gòu)功能分析

李 超

(中共中央黨校(國家行政學(xué)院) 政治與法律教研部，北京 100089)

中國共產(chǎn)黨的十九屆四中全會指出：“中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學(xué)制度體系”，“我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?！毙轮袊鴩抑贫冉?gòu)的最初嘗試可以追溯到《中國人民政治協(xié)商會議組織法》《中華人民共和國中央人民政府組織法》《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》(以下分別簡稱《政協(xié)組織法》《政府組織法》《共同綱領(lǐng)》)的制定與頒布。這三個文件是新中國立國的法律基礎(chǔ)，當(dāng)時的輿論稱之為“三大憲章”[1]139?！叭髴椪隆奔仁侵袊伯a(chǎn)黨與各民主黨派、無黨派民主人士“協(xié)商建國”的產(chǎn)物，也是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的精英協(xié)商的政治體制實踐“法治立國”的開端。

一、“協(xié)商建國”到“三大憲章”的誕生

“協(xié)商建國”始于1948年4月30日中國共產(chǎn)黨發(fā)布的《紀(jì)念“五一”勞動節(jié)口號》(以下簡稱“五一口號”)，號召：“各民主黨派，各人民團(tuán)體，各社會賢達(dá)，迅速召開政治協(xié)商會議，討論并實現(xiàn)召集人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府?！?、“五一口號”旋即獲得李濟(jì)深、何香凝、沈鈞儒等13位民主人士的聯(lián)名響應(yīng)。臺盟、民建、民進(jìn)、致公黨、民盟、農(nóng)工黨、民革、九三學(xué)社及民聯(lián)、民促、救國會等民主黨派相繼發(fā)表聲明擁護(hù)中共的政治主張，贊同召開新政協(xié)，成立民主聯(lián)合政府。同年9月，中共統(tǒng)戰(zhàn)部在與符定一、吳晗、劉清揚等先行抵達(dá)李家莊的民主人士會商后，擬定了《關(guān)于召開新的政治協(xié)商會議諸問題》草案，并送毛澤東審定。11月25日，中共與民主黨派代表在哈爾濱達(dá)成了《關(guān)于召開新的政治協(xié)商會議諸問題》的協(xié)議，在采納民主人士意見的基礎(chǔ)上，中共改變了原來設(shè)計的由全國人民代表大會完成建國任務(wù)的民主進(jìn)程，改由政協(xié)代行人大職責(zé)，正式賦予新政協(xié)“制定共同綱領(lǐng)”和“建立中央人民政府”的使命。[2]451949年1月隨著北平解放，新政協(xié)籌備會的地址由哈爾濱改至北平。同年6月15日新政協(xié)籌備會第一次全體會議召開，經(jīng)過與會各方反復(fù)協(xié)商與激烈的“討價還價”，會議通過了《新政治協(xié)商會議籌備會組織條例》《參加新政治協(xié)商會議籌備會的各單位代表名單》《新政治協(xié)商會議籌備會各小組名單》《關(guān)于參加新政治協(xié)商會議的單位及其代表名額的規(guī)定》。9月17日，新政協(xié)籌備會第二次全體會議召開，會議改“新政治協(xié)商會議”為“中國人民政治協(xié)商會議”，并通過了將“三大憲章”草案(《政治組織法(草案)》《政府組織法(草案)》《共同綱領(lǐng)(草案)》)提交中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議審議的決議。9月21日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議在北平召開，參加這次會議的各黨派、團(tuán)體、無黨派民主人士和特邀代表共662人。至9月30日，會議先后表決通過了《政協(xié)組織法》《政府組織法》《共同綱領(lǐng)》，作出關(guān)于國都、紀(jì)年、國歌、國旗的四項重要決議，選舉產(chǎn)生了中央人民政府委員會。在轟轟烈烈的“協(xié)商建國”運動中，中華人民共和國宣告成立。

二、憲法的社會結(jié)構(gòu)耦合功能

作為社會系統(tǒng)理論的創(chuàng)始人，盧曼被譽為當(dāng)代極少數(shù)幾個確實改變了范式的社會學(xué)家之一。社會系統(tǒng)理論不僅顛覆了社會學(xué)的傳統(tǒng)知識結(jié)構(gòu)，其影響力還外溢到法學(xué)、哲學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、傳播學(xué)、教育學(xué)等諸學(xué)科中。盧曼承接了自霍布斯-韋伯-帕森斯以降的問題意識，即“現(xiàn)代社會秩序何以可能？”。與帕森斯的結(jié)構(gòu)功能主義恰恰相反，盧曼的社會系統(tǒng)理論兼顧整合與沖突，從而徹底突破了結(jié)構(gòu)功能主義因過分強調(diào)社會整合，而無法適切的解釋社會變革所遭受的批判。在社會系統(tǒng)理論看來，社會由眾多子系統(tǒng)構(gòu)成，不同的子系統(tǒng)使用不同的二值符碼，執(zhí)行著與眾不同的社會功能。例如，法律系統(tǒng)使用合法/非法的二值符碼，政治系統(tǒng)使用有權(quán)/無權(quán)的二值符碼；法律系統(tǒng)的功能為全社會提供穩(wěn)定的規(guī)范性預(yù)期，政治系統(tǒng)的功能是化約全社會的剩余復(fù)雜性，為全社會提供具有約束力的決定。社會系統(tǒng)理論強調(diào)，“如果一個系統(tǒng)持續(xù)性地以其環(huán)境中的特定屬性為前提，并在結(jié)構(gòu)上依賴于此，就應(yīng)該說存在著結(jié)構(gòu)耦合”[3]27。結(jié)構(gòu)耦合是功能子系統(tǒng)間長期相互作用所產(chǎn)生的穩(wěn)定形式，“是系統(tǒng)與其環(huán)境之間，以及兩個自創(chuàng)生系統(tǒng)之間的遞歸和穩(wěn)定的互動關(guān)系，在此種互動關(guān)系中，二者之間并不互相決定，但又互相刺激，從而形成了某種共同演化意義的“結(jié)構(gòu)漂移”現(xiàn)象。”[4]12如果說經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與法律系統(tǒng)之間的結(jié)構(gòu)耦合是契約與所有權(quán)，那么政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)之間的結(jié)構(gòu)耦合就是憲法。

社會系統(tǒng)理論指出，任何社會子系統(tǒng)的運作都存在盲點。對法律系統(tǒng)而言，這個盲點正是法律的合法性問題。在前現(xiàn)代社會，法律的合法性問題可以通過指向法律外的邏各斯、自然法、上帝、理性、禮、良知或主權(quán)者的意志來加以解決。在現(xiàn)代社會，隨著實證法的興起，對法律合法性的追索被置于法律系統(tǒng)內(nèi)部加以隱藏，憲法成為一國實證法體系的“基礎(chǔ)規(guī)范”，是下位法合法性的終極依據(jù)。憲法截斷了因果追索的漫長鏈條，從而避免盲點的暴露。對政治系統(tǒng)而言，如何“做出有集體拘束力的決斷”是至關(guān)重要的問題，從“自然狀態(tài)”到“社會契約”再到“利維坦”的政治社會發(fā)生學(xué)說對此作出了回答。這一知識脈絡(luò)經(jīng)過不斷改進(jìn)，最終形成了以“公意”為基礎(chǔ)的人民主權(quán)的理論。主權(quán)者對內(nèi)享有至高無上的權(quán)力，對外享有獨立代表權(quán)，但主權(quán)者也不是恣意的，主權(quán)者要受到最初與人民訂立之契約的限制。換言之，藉著憲法，政治系統(tǒng)“既約束最高決斷權(quán)的恣意，又能夠貫徹執(zhí)行決斷的意志?！盵5]也因此，在社會系統(tǒng)理論看來：作為結(jié)構(gòu)耦合的憲法，保證了政治系統(tǒng)和法律系統(tǒng)各自溝通的有效銜接，維持政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的正常運行。

三、“三大憲章”的結(jié)構(gòu)合理性與功能合法性

“三大憲章”自誕生伊始就面對兩大問題《政協(xié)組織法》《政府組織法》尤其是《共同綱領(lǐng)》在全國范圍內(nèi)所發(fā)生法律效力的法理依據(jù)究竟是什么？二是，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議作為一個中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治共同體，所作有集體約束力之決定的正當(dāng)性基礎(chǔ)何在？面對上述兩個問題，“三大憲章”所提供的解決方案正是法律系統(tǒng)與政治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)耦合。一方面，“三大憲章”的法律效力與法理依據(jù)透過“協(xié)商建國”的敘事獲得正當(dāng)化，具有廣泛代表性的中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議，代表著全體中國人民的意志，它所通過的法律政策，是“我們國家現(xiàn)時的根本大法”[6]82，《共同綱領(lǐng)》也被視為“目前時期全國人民的大憲章”[7]434，“起了臨時憲法的作用”[8]155；另一方面，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議所作決定的正當(dāng)性通過“三大憲章”獲得保障，組建中央人民政府、宣告中華人民共和國成立是主權(quán)者的政治決斷，它體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的意志，這種主權(quán)者意志的正當(dāng)性被規(guī)定在了“三大憲章”的文本中。也因此，盡管未被冠以憲法的正式名稱，但從功能立場出發(fā)，“三大憲章”所發(fā)揮的就是憲法性功能。

(一)“三大憲章”的結(jié)構(gòu)合理性

1.邏輯結(jié)構(gòu)?！叭髴椪隆鲍@得通過并發(fā)生效力的順序依次是，《政協(xié)組織法》《政府組織法》《共同綱領(lǐng)》。換言之，兩部組織法是先于共同綱領(lǐng)通過，三者之間存在著條件與結(jié)果的邏輯關(guān)系。在《政協(xié)組織法》與《政府組織法》相繼表決通過的基礎(chǔ)上，《共同綱領(lǐng)》對《政協(xié)組織法》與《政府組織法》作出回應(yīng)。兩部組織法并非《共同綱領(lǐng)》的組織法，也不是以《共同綱領(lǐng)》作為制定基礎(chǔ)的；恰恰相反，《共同綱領(lǐng)》有賴于兩部組織法的先行通過，因為兩部組織法所設(shè)立的中國人民政治協(xié)商會議及中央人民政府委員會是《共同綱領(lǐng)》的前提。只有先召開了中國人民政治協(xié)商會議，才能通過中國人民政治協(xié)商會議的《共同綱領(lǐng)》；只有先建立中央人民政府委員會，才能在《共同綱領(lǐng)》中為其設(shè)立義務(wù)。[9]116

2.綱領(lǐng)結(jié)構(gòu)。“綱領(lǐng)”在《漢語詞典》中，有政黨、政府等根據(jù)自己在一定時期內(nèi)的任務(wù)而規(guī)定的奮斗目標(biāo)和行動步驟之意。一方面，綱領(lǐng)具有強烈政治色彩，它與一個在政治上高度聚合的群體所追求的目標(biāo)直接相關(guān)；另一方面，目標(biāo)與政策密不可分，目標(biāo)的實現(xiàn)離不開政策的支持，以《共同綱領(lǐng)》為例，七章中有四章以政策命名，包括經(jīng)濟(jì)政策、文化教育政策、民族政策和外交政策。這些政策性條文指明了國家在未來前進(jìn)的方向，與規(guī)范性法律條文相比，它們沒有規(guī)定具體的權(quán)利義務(wù)，而是帶有強烈原則性色彩。《政協(xié)組織法》與《共同綱領(lǐng)》的政治目標(biāo)都是推翻國民黨的反動統(tǒng)治，建立人民民主專政的國家?！墩f(xié)組織法》第二條規(guī)定，“贊成本組織法第一條之規(guī)定的民主黨派及人民團(tuán)體，經(jīng)中國人民政協(xié)全國委員會協(xié)商同意，得參加中國人民政協(xié)；”該法第四條規(guī)定，“如對重要決議根本不同意時，有申請退出中國人民政協(xié)的自由”。政治上共同的目標(biāo)與可退出的自由，印證了《政協(xié)組織法》本質(zhì)上是一種團(tuán)體章程，具有政治合意的特征?！墩f(xié)組織法》與《共同綱領(lǐng)》的組合共同構(gòu)成了“三大憲章”的綱領(lǐng)結(jié)構(gòu)。綱領(lǐng)結(jié)構(gòu)突出反應(yīng)了“三大憲章”的政治特征。從政治立場出發(fā)，此種結(jié)構(gòu)可被看作是政治系統(tǒng)運作的內(nèi)部指涉；從規(guī)范立場出發(fā)，此種結(jié)構(gòu)則屬于法律系統(tǒng)運作的外部指涉。

3.法權(quán)結(jié)構(gòu)。法權(quán)同國家權(quán)力安排與下位法的制定相關(guān)。一方面，國家權(quán)力安排是所有憲法性法律文件所關(guān)心的核心問題，憲法性法律文本可以沒有權(quán)利條款，但是不能沒有國家權(quán)力安排的規(guī)定；另一方面，現(xiàn)代法律體系也是層層授權(quán)的封閉體系，下位法的制定依賴上位法的授權(quán)，一個被稱為“憲法”的文件，作為基本規(guī)范，也是一般規(guī)范創(chuàng)設(shè)的規(guī)范?！墩M織法》具體規(guī)定了中央人民政府委員會的基本職責(zé)和權(quán)力；《共同綱領(lǐng)》第二章關(guān)于政權(quán)機(jī)關(guān)共八條對國家權(quán)力進(jìn)行規(guī)定，這些條文基本延續(xù)了《政府組織法》的規(guī)定。由于采用大政府的概念，中央人民政府不僅包括中央人民政府委員會、政務(wù)院、人民革命軍事委員會，還包括最高人民法院、最高人民檢察署，在此框架中司法權(quán)隸屬于行政權(quán)[10]23，沒有獨立的地位。政治協(xié)商會議是名義上的議事機(jī)關(guān)，中央人民政府集立法、行政、軍事、審判和檢察權(quán)于一體[11]99，擁有實權(quán)。中央人民政府的建構(gòu)實際占據(jù)了國家權(quán)力安排的核心。在中央人民政府內(nèi)部，中央人民政府委員會對內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)，組織政務(wù)院、人民革命軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察署，任免上述機(jī)關(guān)組成人員。由此，《政府組織法》與《共同綱領(lǐng)》共同確立了國家權(quán)力的雙層架構(gòu)，即：中國人民政治協(xié)商會議與中央人民政府之間議事機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的二分，在中央人民政府內(nèi)部中央人民政府委員會與其下屬機(jī)關(guān)之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的二分?！叭髴椪隆蓖ㄟ^后，至1954年《憲法》頒布前，《共同綱領(lǐng)》和《中央人民政府組織法》成為眾多立法的效力來源，例如《中央人民政府政務(wù)院及所屬各機(jī)關(guān)組織通則》《中華人民共和國懲治貪污條例》《人民法院暫行組織條例》等等。《政府組織法》與《共同綱領(lǐng)》的組合共同構(gòu)成了“三大憲章”的法權(quán)結(jié)構(gòu)。法權(quán)結(jié)構(gòu)突出反映了“三大憲章”的法律特征。從規(guī)范立場出發(fā)，此種結(jié)構(gòu)可被看作是法律系統(tǒng)運作的內(nèi)部指涉；從政治立場出發(fā)，此種結(jié)構(gòu)則屬于政治系統(tǒng)運作的外部指涉。

(二)“三大憲章”的功能合法性

近年來，政治憲法學(xué)與規(guī)范憲法學(xué)的爭論成為憲法學(xué)界的重要事件。[12]116導(dǎo)致爭論的導(dǎo)火索之一便是：“共和國的第一部憲法是什么？”[13]88新中國建國時有無憲法？[14]這個問題與人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議代表人民意志的正當(dāng)性息息相關(guān)，所要厘清的正是“三大憲章”在制定與頒布時，究竟是一種法律判斷還是政治決斷？[15]12社會系統(tǒng)理論向我們揭示，憲法作為政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)之間的結(jié)構(gòu)耦合，其功能就在于隱藏彼此的盲點?！叭髴椪隆睆漠a(chǎn)生之初就浸染著政治與法律相交錯的底色，使得任何僅從政治性或規(guī)范性單側(cè)所作的學(xué)術(shù)觀察，都有喪失完整視域的可能。實際上，“三大憲章”既是中國共產(chǎn)黨與各民主黨派、無黨派民主人士“協(xié)商建國”的產(chǎn)物，也是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的精英協(xié)商的政治體制實踐“法治立國”的開端?！叭髴椪隆睂髞硇轮袊贫ǖ臍v部憲法，尤其是1954年《憲法》與1982年《憲法》，均產(chǎn)生了重要的影響。繼《共同綱領(lǐng)》之后，我國通過的四部憲法均有序言與總綱部分，序言帶有明顯的政治宣示色彩，總綱則包含大量政策性條款。自1982年《憲法》頒行以來，涉及序言的修改共四次、九處段落，涉及總綱的修改共五次、二十一處條文，這些修改無不反映著我國政治情勢的最新變化。除序言與總則外，由“三大憲章”到1954年憲法再到1982年憲法，也呈現(xiàn)著綱領(lǐng)結(jié)構(gòu)依次遞減，法權(quán)結(jié)構(gòu)依次遞增的趨勢。在“三大憲章”中有關(guān)公民權(quán)利部分的規(guī)定主要出現(xiàn)在《共同綱領(lǐng)》第四條(選舉權(quán)和被選舉權(quán))第五條(思想、言論、出版、集會、結(jié)社、通訊、人身、居住、遷徙、宗教信仰及示威游行的自由權(quán))。后來的1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法均以這兩條權(quán)利條款為基礎(chǔ)，將公民的權(quán)利與義務(wù)擴(kuò)列成專章，并置于“國家機(jī)構(gòu)”之后。1982年憲法將公民權(quán)利與義務(wù)一章提到了“國家機(jī)構(gòu)”之前，并采用更多規(guī)范性表述取代政策性表述?！叭髴椪隆贝_立了人民政協(xié)與中央人民政府、中央人民政府委員會與其下屬機(jī)關(guān)二分的國家權(quán)力架構(gòu)。尤其是中央人民政府委員會，集議行合一于一體，囊括了今日全國人大的部分職權(quán)，全國人大常委會的絕大多數(shù)職權(quán)、國家主席的主要職權(quán)、國務(wù)院的部分職權(quán)等。經(jīng)過1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法的逐步探索，再到1982年憲法及其修正案逐步完善，我國國家機(jī)構(gòu)的配置與監(jiān)督體系正變得更加科學(xué)、合理。這一過程是中國特色社會主義制度建設(shè)的重要組成部分，也是我國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。

綜上所述，“欲知大道，必先為史”[6]84，“歷史、現(xiàn)實、未來是相通的”。[17]67回望“協(xié)商建國”的歷史，從社會系統(tǒng)論的角度出發(fā)考察“三大憲章”的功能結(jié)構(gòu)，能夠使我們獲得新的認(rèn)識。“三大憲章”是新中國誕生的依據(jù)與成果，作為政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)耦合，實際發(fā)揮著憲法性功能?！叭髴椪隆笔切轮袊鴩抑贫冉?gòu)的最初嘗試，其取得的民主與法制成就至今仍深深影響我國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。