城市群形成的本源性邏輯探究及其協(xié)同發(fā)展的政府行為建議

◇鄧晰隆

引言

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出要“發(fā)展壯大城市群和都市圈，分類引導大中小城市發(fā)展方向和建設(shè)重點，形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮(zhèn)化空間格局?！薄毒V要》所規(guī)劃的城市群目前已經(jīng)達到了19個。各地方政府積極申報和規(guī)劃城市群已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主要形式[1]。實踐中，申報更高級別高新區(qū)、國家級新區(qū)、城市群等經(jīng)濟區(qū)成功的地方政府往往都能獲得相對于其他地區(qū)更多的經(jīng)濟政策支持，甚至還會獲得更多實質(zhì)性的經(jīng)濟資源，從而在經(jīng)濟和社會發(fā)展中形成更大的相對優(yōu)勢。

城市群的規(guī)劃活動自2018年進入高速發(fā)展期，成為當前最為活躍的經(jīng)濟區(qū)劃活動之一。但這種現(xiàn)象是值得思考的。中國式“城市群規(guī)劃”繁榮的背后至少存在著兩點需要我們反復思量的地方：一是我國當前城市群規(guī)劃活動所引起的經(jīng)濟要素結(jié)構(gòu)重構(gòu)是出于對“資源配置效率優(yōu)化”的尊重，還是出于政治利益考量對經(jīng)濟資源所采取的行政調(diào)撥？二是城市群規(guī)劃之后所形成的顯著的經(jīng)濟增長，到底是源自于城市群區(qū)劃活動所帶來的轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟資源配置效率的提升，還是源自于行政指令下其他地區(qū)分散的經(jīng)濟資源向城市群轄區(qū)集中堆砌而引致的經(jīng)濟總量增長？準確回答上述問題對科學把握城市群區(qū)劃活動至關(guān)重要，是避免以“經(jīng)濟區(qū)劃”之名行“計劃經(jīng)濟”之實[2]的重要前提。為此，需要探究城市群形成的本源性邏輯和城市群規(guī)劃應該遵從的科學規(guī)律，為城市群規(guī)劃實踐工作提供科學依據(jù)，使城市群規(guī)劃的宏觀調(diào)控更具效果。

一、城市群形成的本源性邏輯梳理

（一）專業(yè)化分工奠定了人類經(jīng)濟活動社會化的基礎(chǔ)

經(jīng)濟規(guī)律是人類最早探索的最重要的自然規(guī)律之一。柏拉圖[3]對人類經(jīng)濟活動的思考主要集中在他對分工和專業(yè)化的福利含義上面，以及他對分工、市場和貨幣之間聯(lián)系的思考。相似的，色諾芬也考察過城市和分工之間的聯(lián)系[4]；威廉·配第[5]也通過記錄專業(yè)化對成衣制造和手表制造的貢獻，來研究分工和專業(yè)化對經(jīng)濟增長的貢獻。隨著越來越多的學者在探索經(jīng)濟增長秘密的時候都不約而同地將目標對準了分工和專業(yè)化，約瑟夫·哈里斯[6]則直接開始關(guān)注分工對于生產(chǎn)力的含義、進一步分工的可能性，以及產(chǎn)品種類多樣化、生產(chǎn)迂回程度與更高分工水平之間的內(nèi)在聯(lián)系，只不過，他們并沒有系統(tǒng)性地完成這一工作，直到斯密[7]通過系統(tǒng)地研究專業(yè)化和分工對于經(jīng)濟增長繁榮的含義，使專業(yè)化和分工成為了人們在進行經(jīng)濟分析時的焦點，才奠定了專業(yè)化分工是人類經(jīng)濟活動社會化的基礎(chǔ)，對此，他猜想分工決定于市場的大小，而市場的大小由運輸效率來決定。

對于專業(yè)化分工所帶來的好處，人們更為直觀的印象就是，專業(yè)化分工具有提高單個工人的技巧，減少從一種生產(chǎn)操作轉(zhuǎn)向另一種操作中花費的時間和精力，以及有助于機器發(fā)明方面的優(yōu)勢。對于這一點，在斯密之前的很多文獻中都有所提及，這些文獻包括百科全書丹尼斯·迪德萊特[8]和亨利·馬克斯維爾[9]等。而斯密之后，在繼承這種觀點的基礎(chǔ)上，雷[10]提出了專業(yè)化分工對于提高工具和材料利用率的作用，較之分工對時間的節(jié)約來說，是一個重要得多的優(yōu)勢；查理斯·巴比奇[11]則指出專業(yè)化分工還可以通過避免重復學習和訓練而節(jié)省固定學習成本；后來，貝克爾[12]等人繼續(xù)將“專業(yè)分工可以提高固定學習和訓練投資的利用率”這一思想進行了形式化；再后來，塔木拉[13]和楊小凱[14]也揭示了固定學習成本對于人們內(nèi)生專業(yè)化水平的含義。

事實上，專業(yè)化分工對經(jīng)濟發(fā)展的重要性也是具有明顯的現(xiàn)實性標志的。當晚清改革家康有為在19世紀末訪問歐洲時，他感受到工業(yè)化歐洲與欠發(fā)達中國之間區(qū)別的第一個印象就是，每個歐洲人都遠比中國人買的多、賣的多；或者說，他印象至深的是歐洲國家的商業(yè)化程度遠高于中國。這一點，在中國的改革開放中也得到了體現(xiàn)，通過改革開放，中國釋放了大量的農(nóng)村剩余勞動力，實現(xiàn)了全社會的深度分工，資源配置效率大大提升，不僅城市的商業(yè)化程度快速提升，農(nóng)村的商業(yè)化程度也得到了較大幅度的提升。

（二）經(jīng)濟分工網(wǎng)絡(luò)促使經(jīng)濟要素的有序流動

雖然200年前的學者并沒有將“專業(yè)化分工”具體分為“專業(yè)化”和“分工”兩個維度去考量，但是，只要出現(xiàn)勞動分工，“分工”和“專業(yè)化”自然會像孿生兄弟一樣同時發(fā)揮著他們各自不同的作用，對經(jīng)濟增長形成貢獻。如果從“分工”和“專業(yè)化”兩個不同維度去考量的話，勞動分工對經(jīng)濟增長的貢獻主要在于：第一，勞動者對工作內(nèi)容的分工可以通過“相對比較優(yōu)勢”來實現(xiàn)更高的分工經(jīng)濟效用，即勞動者在既不使用更先進的工具，也不提升自身生產(chǎn)效率的情況下，僅僅通過改變各自的工作內(nèi)容而實現(xiàn)總產(chǎn)量的提高；第二，分工會使勞動者更加專注于某項工作內(nèi)容（即專業(yè)化生產(chǎn)）的投入，從而使他們在所專注的工作內(nèi)容上實現(xiàn)“熟能生巧”的個人生產(chǎn)效率的提升，以達到提升分工經(jīng)濟系統(tǒng)總產(chǎn)能的目的。經(jīng)濟實踐中，勞動力要素只是生產(chǎn)要素中的一種，最終有效的經(jīng)濟產(chǎn)出則一定是勞動力要素和其它經(jīng)濟要素組合的結(jié)果。既然勞動分工能夠通過“相對比較優(yōu)勢”和“專業(yè)化內(nèi)生增長”來提升經(jīng)濟系統(tǒng)自身的產(chǎn)出能力，那么，其它經(jīng)濟要素自然也會通過“自利決策機制”選擇與產(chǎn)出能力更強的勞動力要素進行組合，由此，勞動分工也就具有了帶動經(jīng)濟要素有序流動的基本功能，并以此實現(xiàn)了經(jīng)濟資源的效率配置。

實踐中，勞動分工對產(chǎn)出能力的提升也并非是沒有約束的，不同的經(jīng)濟體為了實現(xiàn)更高的經(jīng)濟增長而相互分工合作，從而形成了各種類型的分工網(wǎng)絡(luò)，這些分工網(wǎng)絡(luò)的專業(yè)化水平自然就決定了社會的分工水平，也就形成了經(jīng)濟分工網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模邊界。形成經(jīng)濟分工網(wǎng)絡(luò)規(guī)模邊界的原因就在于分工和專業(yè)化不僅僅會帶來相應的分工經(jīng)濟效用（即分工所形成的正網(wǎng)絡(luò)效應），同時，更高的分工水平也會帶來更高的交易成本。分工的正網(wǎng)絡(luò)效應和交易成本之間存在著兩難沖突。在信息充分或完全的條件下，只要當分工引起的正網(wǎng)絡(luò)效應大于分工引起的交易成本，人們就會選擇合作分工直到正網(wǎng)絡(luò)效應等于交易成本為止。由此可見，社會中每一個不同規(guī)模的經(jīng)濟分工網(wǎng)絡(luò)就擁有著不同大小的凈正網(wǎng)絡(luò)效應。這個凈正網(wǎng)絡(luò)效應越大，說明該分工網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模有待提升的空間越大，經(jīng)濟資源填充到該經(jīng)濟分工網(wǎng)絡(luò)中所能夠引起的產(chǎn)出效應就越大，那么，經(jīng)濟資源就會優(yōu)先流向凈正網(wǎng)絡(luò)效應越大的分工網(wǎng)絡(luò)中。由此，經(jīng)濟資源便在分工經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)的凈正網(wǎng)絡(luò)效應牽引下實現(xiàn)了有序流動，從而實現(xiàn)了經(jīng)濟資源的配置效率。

（三）經(jīng)濟分工網(wǎng)絡(luò)在空間上的有機組合催生城市的形成

實踐中，經(jīng)濟交往的復雜程度是隨著經(jīng)濟累積增長而加深的。單個的“分工-生產(chǎn)系統(tǒng)”是不能孤立存在的，由少數(shù)個體勞動者所構(gòu)成的“分工-生產(chǎn)系統(tǒng)”會進一步在“相對比較優(yōu)勢”和“專業(yè)化內(nèi)生增長”的驅(qū)動下，與其它個體勞動者所構(gòu)成的“分工-生產(chǎn)系統(tǒng)”在更大的空間內(nèi)形成“平臺”或者“模塊”分工，當眾多的這種“個體勞動者分工網(wǎng)絡(luò)”“平臺分工網(wǎng)絡(luò)”“模塊化分工網(wǎng)絡(luò)”等在自然或人為規(guī)劃所確立的經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)進行有機組合后，就構(gòu)成了復雜的社會經(jīng)濟系統(tǒng)。然而，經(jīng)濟分工網(wǎng)絡(luò)的擴張性是其天然的自然規(guī)律，無論是“個體勞動者分工網(wǎng)絡(luò)”，還是“平臺分工網(wǎng)絡(luò)”和“模塊化分工網(wǎng)絡(luò)”，它們都會自發(fā)地依據(jù)“相對比較優(yōu)勢”和“專業(yè)化內(nèi)生增長原理”來不斷地提升分工水平和專業(yè)化程度，以增加經(jīng)濟分工所帶來的好處，并以此為激勵，來吸引和競爭占有更多的經(jīng)濟資源。但是，正如前文所闡述的那樣，隨著分工水平的不斷提升，經(jīng)濟要素之間相互配合和協(xié)作的交易成本也會快速上升來吞噬分工所帶來的好處，最終，經(jīng)濟分工系統(tǒng)的規(guī)模就會被鎖定在分工凈正網(wǎng)絡(luò)效應為零的位置上。然而，在現(xiàn)實的經(jīng)濟社會活動中，人始終是經(jīng)濟社會發(fā)展過程中唯一的主動性因素，人們通過充分發(fā)揮自身的主觀能動性來實現(xiàn)更大規(guī)模經(jīng)濟系統(tǒng)發(fā)展的目標。于是，人們通過經(jīng)濟區(qū)劃的方式開始人為地安排各種經(jīng)濟分工系統(tǒng)的空間位置，一方面極大地提升分工所引起的分工經(jīng)濟效用，另一方面又極大地去降低經(jīng)濟要素組合過程中的交易成本，以實現(xiàn)經(jīng)濟分工系統(tǒng)規(guī)模的最大化。

提升分工經(jīng)濟效用，主要取決于兩個方面：一是以“相對比較優(yōu)勢”所引發(fā)的外生經(jīng)濟增長方面：它的邏輯是通過資源調(diào)配將互補程度最高的經(jīng)濟資源進行相互結(jié)合，以實現(xiàn)更大的“相對比較優(yōu)勢差”來提升分工所帶來的好處；二是以“專業(yè)化生產(chǎn)”所引發(fā)的內(nèi)生經(jīng)濟增長方面，它的邏輯是通過勞動者工作內(nèi)容的細分來提升其專業(yè)化的程度，勞動者的專業(yè)化程度越高，他們對自己工作內(nèi)容的專注程度也就越高，其“熟能生巧”所提升專項工作生產(chǎn)效率的程度也就越高，從而實現(xiàn)生產(chǎn)系統(tǒng)的內(nèi)生經(jīng)濟增長?，F(xiàn)實中，分工經(jīng)濟系統(tǒng)無論是通過上述的“內(nèi)生”還是“外生”方式來提升分工所產(chǎn)生的好處，其經(jīng)濟資源的空間距離勢必不能相距太遠。如果經(jīng)濟資源的空間距離相距較遠，一方面不利于“互補程度最高的資源”快速地相互結(jié)合，另一方面也不利于專業(yè)化生產(chǎn)過程中經(jīng)濟資源快速補充因?qū)I(yè)化產(chǎn)能提升而引起的資源缺口。所以，在實現(xiàn)經(jīng)濟分工系統(tǒng)規(guī)模最大化的過程中，各種經(jīng)濟要素都會自發(fā)地在空間上形成集聚，而這個聚集的空間載體就是城市雛形。

（四）交易成本的凹函數(shù)增長造成了單個城市規(guī)模發(fā)展的瓶頸

在前文對經(jīng)濟分工網(wǎng)絡(luò)促使經(jīng)濟要素有序流動的闡述中，我們明確了勞動分工可以提升分工經(jīng)濟效用，所以，人類經(jīng)濟活動天然地趨向于精細化分工協(xié)作和專業(yè)化生產(chǎn)，而非趨向于自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟。然而，另一方面，隨著分工規(guī)模的擴大，經(jīng)濟資源被組合過程中的交易成本卻又在不斷吞噬勞動分工所帶來的好處。鄧晰隆[15]通過數(shù)理模型和以上海浦東新區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)進行的實證研究表明：一方面，分工規(guī)模的不斷擴大會使得分工經(jīng)濟效用累積增加，但其增加的速度卻逐漸減弱；另一方面，分工所引起的交易成本也會隨著分工規(guī)模的擴大而增加，且其增長速度隨分工規(guī)模的擴大而加強，那么，這就意味著分工所帶來的好處會被交易成本快速追趕著吞噬，最終會形成一個分工經(jīng)濟效用恰好等于交易成本的最優(yōu)分工規(guī)模。

勞動分工通過“相對比較優(yōu)勢”和“專業(yè)化內(nèi)生增長”顯著提升了經(jīng)濟系統(tǒng)的產(chǎn)出能力，分工所帶來的好處隨著分工規(guī)模的擴大而增加，于是，人們更青睞于不斷擴大分工規(guī)模和提升專業(yè)化水平。為了方便這一過程的實現(xiàn)，經(jīng)濟資源在空間上的聚集就成為了城市形成的重要動力。然而，分工引發(fā)的交易成本在實踐中卻呈現(xiàn)出凹函數(shù)的增長方式，這將使得分工的好處被交易成本快速吞噬，從而使得分工規(guī)模被鎖定在均衡水平上，無法進一步擴大來形成更大規(guī)模的經(jīng)濟產(chǎn)出，這就意味著以方便分工而形成的城市經(jīng)濟體，在發(fā)展規(guī)模上必定會面臨瓶頸而無法突破。這一論述在實踐中也經(jīng)常被驗證，當一個城市的規(guī)模擴張過快，就會出現(xiàn)交通、教育、醫(yī)療以及其它公共服務(wù)等一系列的城市配套設(shè)施供給不足，從而引發(fā)了“大城市病”。政府對“大城市病”的治理手段，一般都表現(xiàn)為拓寬道路、增加基礎(chǔ)設(shè)施的供給等[16]。從這些手段可以發(fā)揮的作用來看，都無一例外地有助于人們經(jīng)濟活動中交易成本的降低，這就意味著，通過對交易成本的降低來實現(xiàn)更大的凈分工經(jīng)濟效用，為城市規(guī)模擴張拓展出更大的空間是當前城市治理的主導邏輯。但從廣義的角度來講，增加城市公共設(shè)施的投入就是維系或突破城市規(guī)模邊界的必要成本，這個成本雖然在名義上屬于政府城市治理的“行政成本”，但也應該被納入到社會發(fā)展的交易成本之中，而且，按照經(jīng)濟規(guī)律，城市規(guī)模擴張的邊際成本始終都是遞增的，即超大城市的發(fā)展邏輯始終都會面臨瓶頸。

（五）城市的復制性與城市間的異化發(fā)展奠定了城市群的協(xié)同發(fā)展基礎(chǔ)

簡單的勞動分工在交易成本凹函數(shù)的增長規(guī)律下使得城市規(guī)模發(fā)展面臨瓶頸，但這并不能阻止人類謀求更大規(guī)模產(chǎn)出的步伐，人們開始從空間區(qū)劃的層面來謀求區(qū)域分工以實現(xiàn)經(jīng)濟區(qū)域協(xié)同發(fā)展。雖然，勞動分工引起經(jīng)濟增長的驅(qū)動力同時來自于“相對比較優(yōu)勢”和“專業(yè)化內(nèi)生增長”兩個方面，但是，在城市規(guī)模出現(xiàn)瓶頸之前，經(jīng)濟主體之間的“相對比較優(yōu)勢”對他們積極參與分工快速獲得增量產(chǎn)出的吸引力往往會更大一些，因為人們不需要學習、不需要運用更先進的勞動工具、也不需要提升生產(chǎn)技術(shù)，只需要按照各自的“相對比較優(yōu)勢”改變工作內(nèi)容就能實現(xiàn)產(chǎn)出的增加，當然，這種不需要努力就能獲得的經(jīng)濟發(fā)展紅利的好事，勢必也會很快面臨瓶頸。當城市規(guī)模擴張出現(xiàn)瓶頸之后，要想進一步提升經(jīng)濟的產(chǎn)出規(guī)模，則只有借助于“專業(yè)化內(nèi)生增長”的驅(qū)動，即通過技術(shù)進步提升單位生產(chǎn)要素的產(chǎn)出能力，以實現(xiàn)經(jīng)濟活動的生產(chǎn)技術(shù)效率提升。率先明確而又系統(tǒng)地闡述生產(chǎn)技術(shù)效率概念的學者是Farrell[17]，他認為生產(chǎn)技術(shù)效率強調(diào)的是經(jīng)濟要素在生產(chǎn)活動中轉(zhuǎn)換成產(chǎn)品成果的轉(zhuǎn)換能力，與產(chǎn)品價格和市場供求狀況無關(guān)，是一個單純的生產(chǎn)供給層面的概念。依此定義，經(jīng)濟活動中的技術(shù)效率則可以通過兩種途徑得以實現(xiàn)：一是經(jīng)濟資源等待與后期更為先進的技術(shù)和生產(chǎn)工具相結(jié)合而進行延后利用和開發(fā)；二是通過更為精細的專業(yè)化生產(chǎn)來提升技術(shù)效率。很顯然，在城市分工規(guī)模擴張面臨瓶頸時，通過將資源進行延期開發(fā)來獲得未來的技術(shù)效率提升，以此在未來進一步突破城市分工規(guī)模的預期，原本就是一個實踐悖論，所以，人們選擇進行更為精細的專業(yè)化生產(chǎn)是實踐中更為科學和可行的策略。

更為精細的專業(yè)化生產(chǎn)使得生產(chǎn)的“熟能生巧”程度更高，單個專業(yè)化勞動單元所能夠處理的生產(chǎn)要素總量會得到大幅提升，而且更為精細的專業(yè)化生產(chǎn)使得勞動者的勞動內(nèi)容更為單一，在不同工作內(nèi)容之間切換的頻率會更低，更加有利于生產(chǎn)技術(shù)效率的提升，也更加有利于生產(chǎn)要素同質(zhì)化的聚集。但是，這又會引發(fā)另一個限制分工規(guī)模擴大的問題，即更多同質(zhì)化的生產(chǎn)要素聚集在一起，勢必會占用更大的空間，這就會導致異質(zhì)化的生產(chǎn)要素在空間上的距離不得不被拉大，而最終的經(jīng)濟產(chǎn)出是需要異質(zhì)化的生產(chǎn)要素相結(jié)合才能實現(xiàn)，所以，異質(zhì)化生產(chǎn)要素空間距離的擴大，就意味著經(jīng)濟活動的交易成本會快速增加，從而限制了分工規(guī)模的擴大。這一經(jīng)濟規(guī)律表明：生產(chǎn)要素（或原材料）層面的分工和專業(yè)化實際上是無助于城市經(jīng)濟中分工單元規(guī)模瓶頸突破的，因為專業(yè)化程度越高，引發(fā)的交易成本也就越高，那么，想要通過分工和專業(yè)化來突破城市規(guī)模發(fā)展瓶頸，無疑是將城市經(jīng)濟發(fā)展推到“內(nèi)卷化”的陷阱之中。但是，如果將經(jīng)濟分工從生產(chǎn)要素（或原材料）的層面推升到半成品甚至是成品的層面，情況將會得到大幅改善，即分工和專業(yè)化的發(fā)展趨勢是按照生產(chǎn)要素集成化程度由低到高的方向進行的。

在實踐中，生產(chǎn)要素集成化程度由低到高的分工形態(tài)轉(zhuǎn)變，具體地表現(xiàn)為從單個城市中勞動分工不斷拓展分工規(guī)模直到城市規(guī)模擴張面臨瓶頸的分工形態(tài)，逐步推升到多個城市異化發(fā)展實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)分工的協(xié)同發(fā)展形態(tài)。這種生產(chǎn)要素集成化程度由低到高的分工形態(tài)升級恰好就是城市群協(xié)同發(fā)展并進一步實現(xiàn)經(jīng)濟突破性增長的理論基礎(chǔ)。當一個城市的規(guī)模面臨瓶頸時，生產(chǎn)要素便會在自利決策機制下，自發(fā)地朝著周邊規(guī)模擴張空間還相對較大的其它城市，尤其是小城市進行流動，直到這些小城市的規(guī)模發(fā)展也面臨瓶頸時，生產(chǎn)要素會再次見縫插針地朝著周邊還有規(guī)模擴張空間的其它城市繼續(xù)流動，這就是在既定生產(chǎn)要素集成化程度下，城市規(guī)模發(fā)展的復制性特征，即小城市不斷復制大城市由小變大的歷程。根據(jù)上述的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，城市規(guī)模瓶頸的大小實際是由參與經(jīng)濟分工的生產(chǎn)要素集成化程度所決定的，因為參與經(jīng)濟分工的生產(chǎn)要素集成化程度決定了經(jīng)濟要素組合的交易成本水平，而交易成本的大小又決定了它能夠吞噬勞動分工所帶來好處的程度。因此，在城市的復制性發(fā)展過程中，如果它們的經(jīng)濟活動內(nèi)容在同城市中具有較高的同質(zhì)化水平，即同質(zhì)化經(jīng)濟活動內(nèi)容的專業(yè)化程度較高，而城市之間的經(jīng)濟活動內(nèi)容又具有較為明顯的異質(zhì)性，則就說明這些城市之間形成了生產(chǎn)要素集成化程度更高的分工條件，即城市群的協(xié)同發(fā)展條件就基本形成了，那么，城市群的經(jīng)濟區(qū)劃活動就會展現(xiàn)出新的經(jīng)濟增長動力。

二、我國城市群區(qū)劃與發(fā)展中存在的問題

（一）以量取勝的經(jīng)濟要素獲取競爭是政府經(jīng)濟區(qū)劃難以克制的誘惑

中國的經(jīng)濟區(qū)劃實踐，無論是城市群的區(qū)劃行為，還是例如高新區(qū)、國家級新區(qū)等其它類型的經(jīng)濟區(qū)劃行為，基本上都是標準的由政府所主導的經(jīng)濟行為，既然是政府主導的行為，那么，它就必定會承載著政府特定的行政目標[18]。實踐中，政府的目標是具有復雜性和綜合性的，可以按照政府職能的維度進行分類，也可以按照時間的維度進行分類，還可以按照政府所關(guān)注的其它維度進行分類。但是，無論是從人們對政府行為的感性認知，還是從政府指標化的考核體系，或者從政府官員的職位周期來看，短期的經(jīng)濟目標始終都是政府高度關(guān)注的行政目標，這就與經(jīng)濟區(qū)劃活動的理論要求形成了背離[19]。政府短期的經(jīng)濟目標主要是指在一個相對較短的時間周期內(nèi)，尤其是在某屆官員的任期內(nèi)，行政轄區(qū)內(nèi)所需要達成的經(jīng)濟增長目標，以及由經(jīng)濟增長目標所分解出來的例如財政、稅收、就業(yè)等一系列的經(jīng)濟發(fā)展子目標，總之，這些目標的達成都是需要以GDP為基礎(chǔ)的指標體系來進行評價的。要在短期內(nèi)實現(xiàn)行政轄區(qū)更高的經(jīng)濟產(chǎn)出，以量取勝的經(jīng)濟要素獲取競爭方式是政府官員最有效甚至是唯一的策略。再根據(jù)中國經(jīng)濟、社會、政治生態(tài)的實際情況來看，地方政府要獲取更多經(jīng)濟資源的手段無非是“市場”和“行政”兩種手段，而市場手段在實踐中則主要表現(xiàn)為政府所主導的招商引資行為，行政手段則主要通過經(jīng)濟區(qū)劃和一些項目的專項申報來獲取國家最優(yōu)惠的政策支持和專項經(jīng)費調(diào)撥。從政府官員對上述兩種手段的把控程度以及所付出的行政成本來看，行政手段是一個明顯占優(yōu)的決策，這也就不難解釋，自2014年以后，無論是國家級新區(qū)、城市群，還是國家級高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)等的批復速度都呈現(xiàn)出爆發(fā)式的提速，這是因為擁有更高級別、更大分工規(guī)模經(jīng)濟區(qū)的地方政府都能獲得相對于其它地區(qū)更多的經(jīng)濟資源和政策支持，以奠定其在區(qū)域經(jīng)濟競爭中的先天優(yōu)勢[20]。再加上，政府經(jīng)濟職能的量化考核體系往往會將經(jīng)濟區(qū)劃所引發(fā)的經(jīng)濟增長成績在眾多行政成績中孤立地放大，最終成為政府職能評價的政績。而經(jīng)濟區(qū)劃過程中所產(chǎn)生的“區(qū)劃成本”要么避而不談，要么就被籠統(tǒng)地歸入到了政府的行政成本之中。鑒于實踐中的這種現(xiàn)象，我們就不難理解城市政府盡管參與了城市群的經(jīng)濟區(qū)劃，但是，它們的首要任務(wù)仍然是以獲取更多的經(jīng)濟資源，而非是在整個城市群規(guī)劃的框架下有選擇性地發(fā)展功能定位所需要的產(chǎn)業(yè)，來為單個城市參與整個城市群生產(chǎn)要素集成化程度更高的分工模式打下基礎(chǔ)。這也就是為什么當前很多城市群規(guī)劃之后，整個城市群的經(jīng)濟增長有明顯提升，但無論是主城市還是衛(wèi)星城市的“大城市病”卻不但沒有得到緩解，反而更加嚴重了的主要原因。以單個城市爭奪經(jīng)濟資源為核心的城市群規(guī)劃，永遠都無法形成城市間產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，經(jīng)濟分工仍然停留在生產(chǎn)要素集成化程度較低的單個城市層面，而非上升到生產(chǎn)要素集成化程度更高的城市之間的分工。

（二）以增量投入為主的產(chǎn)業(yè)布局難以有效提升城市產(chǎn)業(yè)趨同發(fā)展的專業(yè)化水平

被納入到城市群規(guī)劃中的城市，在經(jīng)濟發(fā)展中至少會經(jīng)歷兩個階段：一是生產(chǎn)要素集成化程度較低的城市內(nèi)部分工，該階段的分工會帶來分工的好處，同時也會帶來快速增長的交易成本，使城市發(fā)展規(guī)模逐步鎖定在均衡規(guī)模的位置，使其面臨瓶頸；二是在納入到城市群規(guī)劃之后，以擁有更高的專業(yè)化水平生產(chǎn)出相對同質(zhì)化產(chǎn)品或半成品的產(chǎn)業(yè)參與到城市群的系統(tǒng)分工之中，形成生產(chǎn)要素集成化更高的模塊化分工，在提升分工水平的同時能夠較好地抑制甚至是降低分工協(xié)作過程中的交易成本，從而保留更多的分工經(jīng)濟效用不被交易成本所吞噬，釋放出經(jīng)濟增長的新動能。城市發(fā)展在第一個階段中，經(jīng)濟發(fā)展的主要目標是不斷競爭獲取更多經(jīng)濟資源以最大程度地拓展分工規(guī)模，以規(guī)模取勝來實現(xiàn)經(jīng)濟增長。在這個階段，城市一般不會去有意識地在產(chǎn)業(yè)布局方面進行同質(zhì)化、專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，即便有的城市最終在這方面有著產(chǎn)業(yè)趨同的良好基礎(chǔ)，但那屬于自然概率下的運氣成分會更重一些。城市在發(fā)展的第二個階段，需要通過經(jīng)濟區(qū)劃的方式選擇既定的城市功能定位，選擇同質(zhì)化的產(chǎn)業(yè)布局模式，以提升同質(zhì)化產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化水平，參與城市群系統(tǒng)框架下生產(chǎn)要素集成化程度更高的模塊化分工。這個過程的實現(xiàn)，依據(jù)當前的城市群規(guī)劃實踐活動來看，城市政府通常是通過經(jīng)濟區(qū)劃和項目申報的方式，對功能定位框架下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行科學布局，加大對預期產(chǎn)業(yè)的支持力度，誘導更多資本在預期產(chǎn)業(yè)上的投入，以達到預期產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、專業(yè)化的目的，即以刺激“增量投資”的方式來刺激預期產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以此來實現(xiàn)城市群框架下的功能定位。這種方法在提升城市產(chǎn)業(yè)趨同發(fā)展的專業(yè)化水平方面，只是新增投入所規(guī)劃的預期產(chǎn)業(yè)，而不對非預期產(chǎn)業(yè)進行分流，是難以在短時間內(nèi)履行城市群框架下的城市功能定位職責的。

（三）城市群規(guī)劃奉行“拿來主義”，忽視對潛力城市培育和科技發(fā)展方向的研判

實踐中，能夠被納入到城市群規(guī)劃之中的標的城市一般都是發(fā)展基礎(chǔ)相對較好的城市，必須具有較高的經(jīng)濟總量規(guī)模，還必須具有一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。地方政府通過整合中心城市和幾個衛(wèi)星城市的產(chǎn)業(yè)和其它的經(jīng)濟自然稟賦，向國家進行城市群申報，而最終評審的依據(jù)，一般都會包括這些城市現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟總量、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)以及不同城市之間產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同性等。當然，為了提高城市群申報成功的概率，地方政府會奉行“拿來主義”，將城市群規(guī)劃區(qū)域內(nèi)無論是規(guī)模還是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)發(fā)展都是最好的城市拿出來進行“強強聯(lián)合”。然而，這種“強強聯(lián)合”背后的邏輯往往與我們進行城市群規(guī)劃的初衷相背離。城市群中單個城市的“強”就說明它的規(guī)模相對較大，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對較好，具有自身的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來履行城市正常運轉(zhuǎn)的各項基本功能，這也就意味著，這個城市的規(guī)模發(fā)展更接近于瓶頸，產(chǎn)業(yè)的同質(zhì)化趨向程度相對較低，它與其它“強”的城市之間的產(chǎn)業(yè)協(xié)同性自然也就相對較差，或者說是協(xié)同性提升的空間相對較小。因此，盡管這種“強強聯(lián)合”的城市群規(guī)劃可能更加容易申報成功，但在申報成功之后的運行實踐中，經(jīng)濟增長的主要驅(qū)動力卻不得不延續(xù)“強”城市原有的發(fā)展邏輯，即通過成功申報城市群去獲得更多的政治、政策和經(jīng)濟資源，在短時間內(nèi)完成城市群系統(tǒng)之外巨量新增的經(jīng)濟資源在城市群轄區(qū)內(nèi)部空間的聚集和堆砌，從而引發(fā)短時間內(nèi)完成的經(jīng)濟總量增長。這種經(jīng)濟總量的快速增長實際上是1+1<2的資源驅(qū)動型增長，而不是城市群中多個城市之間形成的生產(chǎn)要素集成度更高的模塊化分工所引起的1+1>2協(xié)同效應。那么，像這樣沒有形成協(xié)同效應的城市群規(guī)劃就不是“效率提升”型經(jīng)濟區(qū)劃活動。

在經(jīng)濟實踐中，“邊際效用遞減”規(guī)律時刻都在發(fā)揮作用，城市群的這種靠資源堆砌驅(qū)動經(jīng)濟增長的非效率規(guī)劃最直接的后果就是：不但不會實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中“質(zhì)”的飛躍，反而會引起新一輪的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，與當前中央所倡導的“經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展”背道而馳。要想避免這種“非效率規(guī)劃”行為的發(fā)生，實現(xiàn)城市群之間產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同性是其“效率規(guī)劃”的核心內(nèi)容。大城市實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨同性的空間相對較小，難度也很大，但是，一些中小城市可能是由于某些特殊的歷史原因，它們天然就擁有產(chǎn)業(yè)趨同性相對較高的特征。這種城市自然可以被政府進行“拿來主義”參與城市群的申報；而大部分中小城市除了經(jīng)濟規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)鏈競爭能力也不夠，自然就會被“拿來主義”所拋棄。但是，它們僅僅是因為自然稟賦沒有得到充分開發(fā)，起步比較晚，其城市規(guī)模拓展的空間還很大，只是在當下面臨著發(fā)展方向上的困惑，再加上政府經(jīng)濟職能的考評體系讓它們在追求經(jīng)濟總量增長的過程中更加迷茫。它們被“拿來主義”拋棄是正常的，但是這并不等于它們的發(fā)展對城市群規(guī)劃乃至其它形式的經(jīng)濟區(qū)劃沒有價值。這類在規(guī)模拓展方面具有巨大潛力、但當下發(fā)展迷茫的中小城市才是城市群規(guī)劃應該重點培育的對象，因為無論是在城市產(chǎn)業(yè)趨同性的內(nèi)容方面、發(fā)展空間方面，還是在發(fā)展速度方面，這類規(guī)模拓展空間潛力巨大的城市都具有難以替代的優(yōu)勢?？偟恼f來，城市群規(guī)劃中出現(xiàn)上述問題的主要原因還是歸結(jié)于當前包括城市群規(guī)劃在內(nèi)的各種各類經(jīng)濟區(qū)劃活動的競爭過于白熱化。在激烈的競爭之下，急功近利的思想嚴重，“拿來主義”與“培育”相比，“培育”的時間周期會更長，而“培育”是否能夠成功也存在較大的不確定性，這顯然比不了“拿來主義”的立竿見影，和對過程控制的強操控性。

三、實現(xiàn)城市群效率規(guī)劃與協(xié)同發(fā)展的政府行為建議

（一）利用大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)加大對產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)監(jiān)測的力度，為政府科學決策奠定基礎(chǔ)

經(jīng)濟區(qū)劃的實質(zhì)就是對不同區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟要素結(jié)構(gòu)進行重構(gòu)，以實現(xiàn)更高的資源配置效率來促進經(jīng)濟發(fā)展。而城市群的規(guī)劃就更為復雜，因為它需要解決的問題除了包括生產(chǎn)要素（原材料層面）的資源配置效率如何提升之外，它還要解決城市規(guī)模發(fā)展面臨瓶頸時，城市之間的產(chǎn)業(yè)如何發(fā)展才能以生產(chǎn)要素集成化程度更高的形態(tài)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的“模塊化”分工，在解決城市規(guī)模擴張過程中“大城市病”問題的同時，還能為城市經(jīng)濟帶來新的增長動力。通過前文的分析和闡述，我們?nèi)菀装l(fā)現(xiàn)：城市群的規(guī)劃要想實現(xiàn)其理論預期，就必須要滿足兩個條件：第一，至少存在中心城市，或幾個較大城市的規(guī)模擴張同時面臨瓶頸，各城市的“大城市病”問題已經(jīng)開始顯現(xiàn)；第二，擬參與規(guī)劃進入城市群系統(tǒng)的所有城市，需要各自發(fā)展具有不同特色的產(chǎn)業(yè)，即單個城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)需要具有一定程度的趨同性，而各城市之間的產(chǎn)業(yè)又要具有較大的異質(zhì)性，這樣才能保證各城市之間形成產(chǎn)業(yè)層面的“模塊化”分工協(xié)同。實踐中，要滿足上述兩個條件一般有兩種路徑：一是擬規(guī)劃進入城市群系統(tǒng)的各個城市在自然發(fā)展的過程中，天然就滿足這樣的條件，盡管這種概率極小，但也不排除這種情況的發(fā)生；二是政府相關(guān)經(jīng)濟管理部門利用大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)對擬規(guī)劃城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟數(shù)據(jù)進行長期監(jiān)測，分析出各個城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展自然稟賦，然后再根據(jù)未來產(chǎn)業(yè)、消費、科技等的發(fā)展趨勢，出臺相關(guān)的政策進行引導，在刺激政策和抑制政策的共同作用下，干預各個城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)構(gòu)和節(jié)奏，以提升它們的產(chǎn)業(yè)趨同程度和各城市之間產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同性。無論上述兩種路徑中的哪一種，管理部門對各城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)的監(jiān)測始終都是政府進行科學化決策的基礎(chǔ)。即便在進行城市群規(guī)劃時，滿足城市群規(guī)劃條件的路徑屬于上述第一種，政府只需要采取“拿來主義”的方式進行申報規(guī)劃就好，但這種“拿來主義”背后的邏輯也是需要長期對擬規(guī)劃城市的產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)進行跟蹤監(jiān)測的，只有城市自然發(fā)展過程中的產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)符合了城市群規(guī)劃的條件，我們才能對其進行“確認”和“拿來主義”的規(guī)劃申報。而在城市群規(guī)劃過程中，需要人工干預的第二種滿足條件的路徑，就更加需要長期對各城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)進行跟蹤、監(jiān)測和干預了。因為我們需要根據(jù)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的數(shù)據(jù)不斷調(diào)整相關(guān)政策以刺激或抑制某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以求產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)向著我們預期的方向不斷改進。因此，本文建議：在城市群規(guī)劃的申報流程上，應該增加一個預申報環(huán)節(jié)，從預申報到正式申報的這段時間內(nèi)，就是公開檢測擬規(guī)劃城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的變化是否達到了預期，以及達到預期的速度如何，然后再進入城市群的正式申報程序。增加預申報環(huán)節(jié)的做法，不僅可以優(yōu)化政府的決策機制，保證決策質(zhì)量，還可以利用預申報環(huán)節(jié)拉長申報周期，避免城市群申報過程中急功近利、拿來主義的不良影響。

（二）正確處理“行政”和“市場”的關(guān)系，“行政政策引導”與“市場出清”并重

城市群規(guī)劃對經(jīng)濟增長貢獻的邏輯并不完全類同于高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)等普通經(jīng)濟區(qū)，它不是以生產(chǎn)要素（原材料）層面的經(jīng)濟資源結(jié)構(gòu)重構(gòu)為主要目標的，它重視的是生產(chǎn)要素集成化程度更高的例如半成品、成品等層面的“模塊化”分工，即城市群對經(jīng)濟增長形成貢獻的邏輯就在于不同成員城市之間在產(chǎn)業(yè)上形成的“模塊化”分工和協(xié)同，是產(chǎn)業(yè)層面內(nèi)生和外生經(jīng)濟增長共同作用的結(jié)果。然而，任何事物的發(fā)展都會遵從由低級到高級、由簡單到復雜過程的規(guī)律。一個城市的發(fā)展也不是從一開始就是按照城市群的規(guī)劃要求去發(fā)展的，它在經(jīng)濟要素的自利決策機制之下，一定會先遵從原材料層面的分工與協(xié)同，當城市規(guī)模擴張面臨瓶頸時才會進入到城市群所要求的產(chǎn)業(yè)層面的分工與協(xié)同階段。城市之間產(chǎn)業(yè)層面的分工與協(xié)作，需要以提升城市所預期產(chǎn)業(yè)的趨同性為前提，單一地依靠行政政策引導更多預期產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不僅見效慢，而且還要和發(fā)展歷史久遠且發(fā)展規(guī)模已經(jīng)較大但又不符合當前城市群規(guī)劃所預期的擬淘汰產(chǎn)業(yè)爭奪發(fā)展空間或其它方面的資源，甚至還會激化很多經(jīng)濟和社會方面的矛盾，從而降低經(jīng)濟發(fā)展效率。因此，我們建議：政府在產(chǎn)業(yè)激勵和產(chǎn)業(yè)出清方面，要正確處理“行政”和“市場”的關(guān)系，要將“行政政策引導”和“市場出清”方式并重使用。對預期產(chǎn)業(yè)的“激勵”容易理解，主要表現(xiàn)為土地供應、投融資、財政稅收以及其他方面的優(yōu)惠政策，刺激資本和要素不斷流入。對于希望淘汰的產(chǎn)業(yè)，也不能單純地依靠行政指令去責令搬遷或者限制發(fā)展，而還是應該通過政策引導，鼓勵其完成轉(zhuǎn)型升級，或者給出其它空間（例如其它希望該產(chǎn)業(yè)發(fā)展的城市，又或者，其它規(guī)模更小的城市和城鎮(zhèn)等）。

（三）提升政府經(jīng)濟管理部門的業(yè)務(wù)水平，精準理解中央經(jīng)濟政策和把握經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、消費、科技的前瞻性發(fā)展方向

在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方面，產(chǎn)業(yè)布局的新增投入一般都相對容易，只要有足夠優(yōu)惠的政策引導，有足夠完善和大力度的配套設(shè)施作為支撐，資本的逐利性就自然會引導各種經(jīng)濟資源向著所規(guī)劃的區(qū)域進行聚集。在舊產(chǎn)業(yè)的淘汰、轉(zhuǎn)移和市場出清方面，盡管我們在前文也給出了相應的對策與建議，但是無論怎樣的建議都屬于事后控制，無論是效果還是成本都遠遠劣于事前控制。在上述的第一條建議中，我們就明確提出在城市群的申報流程中增加“預申報”環(huán)節(jié)，而這里我們將進一步深入地對此建議進行“規(guī)劃”與“培育”層面的拓展。我們認為：城市群規(guī)劃的申報只增加“預申報”環(huán)節(jié)是不夠的，城市政府還應該有一些長遠的規(guī)劃，就是說在城市群預申報之前，就要做好相應的長遠規(guī)劃，即在申報條件還不成熟甚至距離合規(guī)申報還相差較遠的情況下，也要有前瞻性的意識和眼光，精準理解中央經(jīng)濟政策和把握未來經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、消費、科技等的前瞻性發(fā)展方向，早做準備，早做打算，早做規(guī)劃。要做好上述的前瞻性工作并不是一件容易的事情，并非是政府有這種前瞻性發(fā)展的意識就能解決的。政府的前瞻性意識只能說明政府想干這件事情，但是政府的經(jīng)濟管理和規(guī)劃部門有沒有能力去干好這件事情就是一個完全不同的概念了。所以，我們建議：政府要通過體制機制改革，充實經(jīng)濟決策和經(jīng)濟規(guī)劃部門的業(yè)務(wù)力量。通過充分發(fā)揮和優(yōu)化政府參事制度，建立行業(yè)協(xié)會專家?guī)?、定期的學術(shù)與實務(wù)研討會制度等，充分吸納政府體制以外的專家、學者、實務(wù)屆精英充實政府經(jīng)濟決策和經(jīng)濟規(guī)劃的力量。通過優(yōu)化人員選拔機制、科學化人崗匹配、建立專業(yè)化的系統(tǒng)培訓制度來提升經(jīng)濟管理與規(guī)劃部門人員的業(yè)務(wù)水平，具體而言，就是需要區(qū)分經(jīng)濟管理部門和一般政府官員選拔的標準，無論在學歷、專業(yè)、工作經(jīng)歷方面要更加突出業(yè)務(wù)能力的選拔，在具體的人員使用中，也要注意人崗匹配的原則，讓合適的人到合適的崗位上去干他們最擅長的工作。另外，所有經(jīng)濟管理和規(guī)劃部門的官員和普通公務(wù)人員決不能做“井底之蛙”，要定期開展相關(guān)的系統(tǒng)學習，并且以制度的形式固定下來，要讓他們的工作意識和業(yè)務(wù)能力隨時與國際、國內(nèi)發(fā)達地區(qū)接軌，這樣才能切實有效地提升他們的經(jīng)濟決策和經(jīng)濟規(guī)劃能力。