行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)研究

田文宇

(內(nèi)蒙古自治區(qū)動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010020)

近年來(lái)，一些國(guó)家機(jī)關(guān)和行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部因違法亂紀(jì)而受到法律的制裁，暴露出行政事業(yè)單位內(nèi)部管理工作存在很大的漏洞，為此國(guó)家進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，財(cái)政部頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》，規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作，控制廉政風(fēng)險(xiǎn)，將貪腐遏制在搖籃里。

一、內(nèi)控體系重要性分析

(一)內(nèi)控體系為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)保駕護(hù)航

行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能否在合規(guī)合法的范圍內(nèi)運(yùn)行；國(guó)有資產(chǎn)能否安全有效得以利用；財(cái)政資金能否充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。要從源頭上管理和使用好財(cái)政資金，規(guī)范各類(lèi)收支行為，確保收入及時(shí)入賬，不設(shè)賬外賬，合理支出財(cái)政經(jīng)費(fèi)。有效管理國(guó)有資產(chǎn)，防止出現(xiàn)個(gè)人利用職務(wù)之便貪污腐敗、非法侵占國(guó)有資產(chǎn)的行為；[1]提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，減少國(guó)有資產(chǎn)管理不當(dāng)現(xiàn)象，建立一套實(shí)際操作性強(qiáng)的內(nèi)部控制體系是實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全方位管理的重要保障。[2]

(二)內(nèi)控體系保證財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整

財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生和財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性有著密切關(guān)系，真實(shí)完整的財(cái)務(wù)報(bào)告和相關(guān)財(cái)務(wù)資料為財(cái)務(wù)信息的使用者提供了決策參考，同時(shí)也是國(guó)家財(cái)政部門(mén)制定各種財(cái)政政策的重要依據(jù)。因此，建立一套風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)準(zhǔn)確的內(nèi)部控制體系顯得尤為重要。對(duì)財(cái)務(wù)人員崗位設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行剖析，使不相容崗位分離，(《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》)如操作崗和審核崗分離、會(huì)計(jì)和出納相互牽制監(jiān)督、同一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)需經(jīng)兩崗或兩崗人員以上共同完成，避免利用財(cái)務(wù)管理漏洞弄虛作假，導(dǎo)致財(cái)務(wù)信息失真。

(三)內(nèi)部控制體系可防范營(yíng)私舞弊、貪污腐敗

隨著行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)蓬勃發(fā)展，財(cái)政經(jīng)費(fèi)逐年增加，單位管理層掌握的權(quán)利越來(lái)越大，腐敗有了生存的條件和成長(zhǎng)土壤。流于形式的內(nèi)控制度和松懶的管理習(xí)慣導(dǎo)致行政事業(yè)單位營(yíng)私舞弊現(xiàn)象、貪污腐敗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。建立一套有效的內(nèi)部控制體系才能把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。只有控制有效才能整體提升行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，才能更好監(jiān)控領(lǐng)導(dǎo)手中的權(quán)力，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。[1]

二、內(nèi)部控制體系問(wèn)題反思

(一)內(nèi)控體系建設(shè)認(rèn)識(shí)不到位

許多單位對(duì)內(nèi)部控制制度的重要性普遍存在認(rèn)識(shí)不到位的現(xiàn)象，[3]內(nèi)控意識(shí)相對(duì)比較薄弱，沒(méi)有將內(nèi)控制度體系建設(shè)做為單位重點(diǎn)工作來(lái)抓，認(rèn)為按制度執(zhí)行財(cái)政每年規(guī)定的各種規(guī)章制度即可，沒(méi)必要再建立內(nèi)控制度，增加單位的運(yùn)營(yíng)成本，使得業(yè)務(wù)活動(dòng)審批手續(xù)繁瑣，影響單位辦事效率。有的單位將內(nèi)控控制工作推給財(cái)務(wù)人員，用單位財(cái)務(wù)管理制度替代內(nèi)控制度，還有的單位雖有內(nèi)控制度但是流于形式，影響了內(nèi)控作用的發(fā)揮。[4]

(二)內(nèi)控體系不健全導(dǎo)致財(cái)務(wù)控制失效

對(duì)大多數(shù)行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)內(nèi)控體系是新事物、新課題，缺乏對(duì)其整體性研究了解，僅僅依照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》的要求實(shí)施，導(dǎo)致設(shè)計(jì)出的內(nèi)部控制制度不能與本單位業(yè)務(wù)有機(jī)結(jié)合。對(duì)內(nèi)部控制遵循的原則沒(méi)有深刻理解；對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制方法的設(shè)計(jì)缺乏全面性考量；對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)層面內(nèi)控和單位層面內(nèi)控的運(yùn)行缺乏深層次的思考；對(duì)單位內(nèi)控的評(píng)價(jià)與監(jiān)督等問(wèn)題缺乏實(shí)操性的設(shè)計(jì)。[4]

(三)內(nèi)控機(jī)構(gòu)缺失，內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制缺乏

目前，大多數(shù)單位都沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，由于行政事業(yè)單位人少事多，事務(wù)繁雜，加之財(cái)務(wù)隊(duì)伍逐漸老齡化，招錄的年輕財(cái)務(wù)人員較少，業(yè)務(wù)人員兼職財(cái)務(wù)的情況比比皆是，建立獨(dú)立內(nèi)部審計(jì)部門(mén)、內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)幾近空白。即使單位設(shè)立內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，其崗位卻缺乏獨(dú)立性，不能客觀公正評(píng)價(jià)單位內(nèi)控制度，僅限于對(duì)財(cái)務(wù)核算進(jìn)行審計(jì)，而非對(duì)單位內(nèi)控系統(tǒng)進(jìn)行全面審計(jì)與有效評(píng)價(jià)。

近年來(lái)外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督行為大多偏重于財(cái)務(wù)核算、預(yù)算執(zhí)行、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等一般經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)方面的檢查監(jiān)督，而對(duì)單位內(nèi)部控制的健全和完善缺乏督導(dǎo)，更談不上對(duì)單位內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)、運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等方面提出的效指導(dǎo)，沒(méi)能形成內(nèi)外機(jī)構(gòu)有機(jī)融合，共同助力建設(shè)內(nèi)控制度體系建設(shè)機(jī)制。[5]

(四)重大事項(xiàng)集體決策和審批制度執(zhí)行不到位，導(dǎo)致內(nèi)部控制形同虛設(shè)

隨著廉政建設(shè)加強(qiáng)，部分行政事業(yè)單位的“一言堂”現(xiàn)象有所改善，但仍有部分單位尚未建立重大事項(xiàng)集體決策程序和審批制度。即使存有制度，也形同虛設(shè)，不能很好地執(zhí)行，沒(méi)有明確界定重要事項(xiàng)范圍和職責(zé)權(quán)限，沒(méi)有理清決策方式和議事程序，沒(méi)有建立責(zé)任追究機(jī)制，管理層不能相互牽制和監(jiān)督。

(五)財(cái)務(wù)控制與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)脫節(jié)，財(cái)務(wù)管理沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用

目前行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源是財(cái)政預(yù)算，因此單位日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更多關(guān)注于預(yù)算執(zhí)行情況和支出進(jìn)度，很少分析成本管理和績(jī)效目標(biāo)，以及資金的使用效率，單位財(cái)務(wù)部門(mén)只是負(fù)責(zé)付款和核算。財(cái)務(wù)人員對(duì)本單位業(yè)務(wù)活動(dòng)實(shí)施過(guò)程參與甚少，導(dǎo)致單位財(cái)務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)脫節(jié)，財(cái)務(wù)人員大多停留在事后監(jiān)督上，無(wú)法對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)重要事項(xiàng)的決策施行事前監(jiān)督，事中控制，導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。[5]

(六)內(nèi)控評(píng)價(jià)體系亟待建立完善

目前內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)僅僅停留在直觀層面，憑自我感覺(jué)隨意評(píng)價(jià)，沒(méi)有建立內(nèi)控自我評(píng)價(jià)體系和責(zé)任追究體系，內(nèi)控制度并沒(méi)有在實(shí)際工作中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，更遑論內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)體系的建立和完善。單位執(zhí)行內(nèi)部控制沒(méi)有動(dòng)力，缺乏后勁，嚴(yán)重影響內(nèi)控體系建設(shè)的實(shí)施和推廣。

三、加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)

(一)宣傳內(nèi)控意義、增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)、營(yíng)造內(nèi)控環(huán)境

首先，各主管部門(mén)要大力宣傳內(nèi)部控制工作對(duì)行政事業(yè)單位管理的重要意義。要求各行政事業(yè)單位按照財(cái)政部的部署建立健全符合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系。[6]提高單位管理層對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)水平，成立內(nèi)控工作領(lǐng)導(dǎo)小組并且貫徹落實(shí)單位“一把手負(fù)責(zé)制”，使之真正意識(shí)到《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》的指導(dǎo)意義。

其次，單位應(yīng)結(jié)合業(yè)務(wù)活動(dòng)定期組織職工學(xué)習(xí)，將內(nèi)部控制意識(shí)滲透到每位職工的思想里，貫徹落實(shí)到全體職工的工作中，而不是僅僅停留在紙面上。充分激發(fā)廣大職工的潛能，職工都參與到內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)、建立、完善中，要求全體職工對(duì)內(nèi)控工作積極參與，進(jìn)行監(jiān)督反饋，營(yíng)造良好的內(nèi)控環(huán)境。[7]

最后，主管部門(mén)定期組織內(nèi)部控制體系建設(shè)培訓(xùn)，組織各單位交流經(jīng)驗(yàn)、互查互補(bǔ)、取長(zhǎng)補(bǔ)短，定期檢查各單位內(nèi)部控制建設(shè)情況，整改落實(shí)，促進(jìn)內(nèi)部控制健康有序發(fā)展。

(二)健全完善內(nèi)控體系

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系并不是獨(dú)立存在的，而是由眾多規(guī)章制度相互關(guān)聯(lián)融合，統(tǒng)一而成的。第一，通過(guò)對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行梳理，利用組織結(jié)構(gòu)圖和業(yè)務(wù)流程圖清晰勾畫(huà)出關(guān)鍵控制崗位。第二，結(jié)合單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和管理需要，制定各項(xiàng)流程制度，確定崗位責(zé)任。第三，按照內(nèi)部控制的五大要素，構(gòu)建內(nèi)控體系框架，使崗位相互分離、相互制約、相互監(jiān)督。(《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》)第四，定期對(duì)單位內(nèi)部控制的執(zhí)行情況進(jìn)行總結(jié)，對(duì)內(nèi)控運(yùn)行程序的有效性作出自我評(píng)價(jià)，及時(shí)糾偏匡正。

(三)建立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮外部監(jiān)督機(jī)制作用

加快內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的組建，保持其相對(duì)獨(dú)立性，內(nèi)審部門(mén)直接向單位領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，全程參與單位業(yè)務(wù)活動(dòng)，做到事前控制和事中監(jiān)督和事后總結(jié)評(píng)價(jià)相結(jié)合，確保內(nèi)部控制體系有效運(yùn)行。單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)聯(lián)合外部審計(jì)部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、主管部門(mén)等外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，[5]每年定期對(duì)內(nèi)部控制開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)檢查，發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)糾正，并對(duì)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)。

(四)建立完善的集體決策和議事機(jī)制

隨著反腐倡廉行動(dòng)的進(jìn)一步深入，建立完善行政事業(yè)單位的集體決策和議事機(jī)制顯得尤為重要。行政事業(yè)單位應(yīng)對(duì)重大事項(xiàng)和大額經(jīng)費(fèi)支出項(xiàng)目決策建立集體決策和議事制度，建立相應(yīng)的流程圖，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)的程序，最終決策通過(guò)“三重一大”會(huì)議集體討論決定。只有這樣才能有效地控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，減少?zèng)Q策錯(cuò)誤。

(五)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管控和業(yè)務(wù)部門(mén)的協(xié)同，強(qiáng)化資產(chǎn)管理

進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，財(cái)務(wù)人員應(yīng)積極參與到業(yè)務(wù)活動(dòng)中去，與業(yè)務(wù)部門(mén)協(xié)同作戰(zhàn)，讓財(cái)務(wù)控制到業(yè)務(wù)活動(dòng)中，財(cái)務(wù)管控由事后核算轉(zhuǎn)變成事前監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)活動(dòng)中存在的管理漏洞，及時(shí)對(duì)照財(cái)務(wù)制度予以糾正和監(jiān)管，當(dāng)財(cái)務(wù)制度無(wú)法涉及的時(shí)候，及時(shí)運(yùn)用內(nèi)控制度加以防范，保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有序健康的發(fā)展。

隨著國(guó)有資產(chǎn)管理越來(lái)越規(guī)范，定期清查往來(lái)資金，積極清理呆死賬，有效提高財(cái)政資金的使用效果。定期對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行的清查盤(pán)點(diǎn)，按照國(guó)有資產(chǎn)處置相關(guān)規(guī)定，對(duì)盤(pán)盈、盤(pán)虧、報(bào)廢、損毀固定資產(chǎn)要查明原因，及時(shí)清理。改變行政事業(yè)單位長(zhǎng)期存在的賬實(shí)不符現(xiàn)狀，不斷完善固定資產(chǎn)各項(xiàng)內(nèi)控制度，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

(六)建立內(nèi)部控制有效性評(píng)價(jià)機(jī)制，確?？刂颇繕?biāo)實(shí)現(xiàn)

積極組建內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，制定自我評(píng)價(jià)工作方案，確定評(píng)價(jià)范圍。采用個(gè)別訪談、調(diào)查問(wèn)題、專(zhuān)題討論、現(xiàn)場(chǎng)檢查等多種測(cè)試方法，找出內(nèi)控制度存在的缺陷，匯總評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)內(nèi)部控制有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，編寫(xiě)評(píng)價(jià)報(bào)告，通過(guò)糾偏達(dá)到控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

綜上所述，建立健全內(nèi)部控制體系是新時(shí)代行政事業(yè)單位管理工作的迫切需要，是對(duì)陳舊的管理方式提出的新挑戰(zhàn)。針對(duì)現(xiàn)行內(nèi)控工作存在的問(wèn)題，樹(shù)立新觀念、運(yùn)用新思維、積極應(yīng)對(duì)，不斷完善內(nèi)部控制體系建設(shè)，使之成為一整套完整的、科學(xué)的、有效的管理體系，為單位發(fā)展保駕護(hù)航。