精準扶貧工作實施中的扶貧對象識別問題研究
——以聯(lián)富村為例

桂文龍，魏 寧，蘇治國，黃銀云

(江蘇農(nóng)牧科技職業(yè)學院，江蘇 泰州 225300)

0 引言

對貧困人口的精準識別工作已成為精準扶貧的基礎和前提。本文在對興化市下圩鎮(zhèn)聯(lián)富村實地調(diào)查研究的基礎上，通過從精準識別方法、城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)體制、扶貧政策制度和貧困人口道德素質(zhì)方面進行分析，剖析制約我國精準扶貧識別工作成效的因素，并提出針對性的對策建議。

1 聯(lián)富村精準扶貧識別機制的實踐情況

1.1 聯(lián)富村貧困的基本概況

聯(lián)富村位于興化市下圩鎮(zhèn)，全村面積280hm2，其中承包地面積221.7hm2(種植面積27.73hm2、養(yǎng)殖面積194hm2)。現(xiàn)有人口613戶，計2058人。村中現(xiàn)有勞力約為1300人，其中從事家庭經(jīng)營(第一產(chǎn)業(yè))的約400人，外出務工約900人。在家庭經(jīng)營者中，從事水產(chǎn)養(yǎng)殖270人，從事蛋雞養(yǎng)殖30人，從事農(nóng)田耕種約100人且多為年齡偏大(70周歲及以上占85%)或為照顧重病家屬的親人。村中主要以農(nóng)耕和水產(chǎn)養(yǎng)殖為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，村中青壯勞力多外出打工，留村的為年老、病弱、幼小和部分為照顧患病家屬的中老年人。

據(jù)調(diào)查，2017年全村建檔立卡低收入家庭91戶，其中未脫貧的一般貧困戶家庭27戶共計52人。其中，因病、因殘而喪失全部勞動力或喪失部分勞動力的占69%，以致家中青壯勞力只能在家照顧親人，從而無法外出獲得經(jīng)濟來源，因此出現(xiàn)因病致貧狀況。另村委會無村級生產(chǎn)性或經(jīng)營性收入，每年的集體經(jīng)營性收入主要是河溝發(fā)包租賃和農(nóng)田灌溉用水上繳用。2017年底前村集體經(jīng)營性收入為7.11×104元，其中承包河溝29.33hm2共計3.52×104元，村委會收取農(nóng)戶水費2.93×104元和銀行利息0.66×104元。而村委會仍有債務約80×104元。因此，聯(lián)富村屬于典型的經(jīng)濟薄弱村。

1.2 聯(lián)富村精準扶貧的實踐情況

1.2.1 多維貧困測量與貧困對象識別

在習近平總書記首次提出精準扶貧概念以前，經(jīng)濟收入作為貧困測量的唯一標準，但是這個唯一標準不僅只能反映經(jīng)濟層面的貧困，而且這一顯性指標所測量的結(jié)果具有時效性，并不能準確反映貧困家庭所面臨的多維貧困問題。因此，在貧困指標的設定上要更加科學嚴謹。該村在開展貧困人口識別工作中，以國家最低扶貧標準農(nóng)民年人均純收入2300元為基礎，綜合考慮教育、醫(yī)療、勞動技能等多維指標識別貧困對象；在識別程序上，采取農(nóng)戶申請、民主評議、入戶調(diào)查、村級復評、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣級審批，同時還會定期進行每年的巡查工作，嚴把各個程序。特別是在民主評議上，由當?shù)厥煜で闆r的村民代表發(fā)言，增加推選結(jié)果的民主性和公平性。同時，該村所屬的興化市進行了建檔立卡“回頭看”掃尾、貧困戶信息采集、建檔立卡“回頭看”信息錄入、貧困戶幫扶結(jié)對、“一戶一策”規(guī)劃等工作，重點解決精準扶貧“幫扶誰”和“誰來幫”問題。在已經(jīng)結(jié)束的建檔立卡“回頭看”工作中，整個村按照“回頭看”工作實施方案要求和工作步驟，全部達到貧困戶識別認定“不留死角”和精準識別的要求。2018年5月份興化市進行了建檔立卡再“回頭看”，對該村提供的91戶建檔立卡低收入家庭再次進行了核查，進一步摸清了貧困戶底數(shù)，解決了“幫扶誰”的問題。

1.2.2 分析貧困原因與劃分貧困等級

致貧原因呈現(xiàn)多樣性，如疾病、殘疾、學業(yè)、資金不足、技術匱乏等，并且根據(jù)貧困程度分為貧困戶、低保戶、扶貧低保戶和五保戶。在調(diào)查對象中，對于因病致貧的，進行醫(yī)療補助，簽署建檔立卡農(nóng)村貧困人口健康扶貧“雙簽約”服務協(xié)議書，降低其醫(yī)療負擔；對于因?qū)W致貧的，主要通過補助計劃資助貧困大學生，給予經(jīng)濟支持；對于缺乏勞動力的，按照政策規(guī)定發(fā)放最低生活保障金，優(yōu)先納入幫扶范圍，優(yōu)先制定幫扶措施予以幫扶；對于缺乏技術的，加大幫扶工作力度，在農(nóng)業(yè)實用技術培訓、勞動力轉(zhuǎn)移培訓、科技推廣項目的安排上，盡可能向扶貧對象傾斜，幫助他們提高素質(zhì)，增強在市場經(jīng)濟上的博弈能力；對于缺乏資金的，一種通過小額貼息貸款進行金融扶貧，為有生產(chǎn)經(jīng)營能力的“建檔立卡”貧困戶提供5萬元以下、3年以內(nèi)免擔保免抵押，財政貼息，縣級建立風險補償金的信用貸款，用于支持貧困戶發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等生產(chǎn)經(jīng)營項目，另一種為通過自我發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧脫貧的農(nóng)戶，根據(jù)貧困人口數(shù)，原則上貧困戶補助資金控制在每人500元以內(nèi)。同時，幫扶責任人和村干部入戶詢問貧困戶家庭生活、生產(chǎn)和健康狀況，并為五保戶和低保戶提供一些生活物資。本村基本進行合理分析貧困原因，劃分貧困等級，并采取了多種多樣的幫扶措施。

1.2.3實現(xiàn)扶貧資金專業(yè)專項管理與建立貧困對象動態(tài)進出機制

對貧困對象進行建檔立卡，發(fā)放扶貧手冊，詳細記錄家庭情況，找準致貧原因，劃分貧困等級，對不同類別的貧困對象實行專業(yè)管理，設立扶貧開發(fā)項目，提供扶貧貸款資金。2017年來，結(jié)合泰州市脫貧攻堅實施方案，興化市的扶貧開發(fā)工作緊扣該市實際，大力推進扶貧工程和專項行動計劃，建立大數(shù)據(jù)平臺，進一步瞄準扶貧對象，落實幫扶責任，制定幫扶措施，完善退出機制，切實解決好“扶持誰”、“誰來扶”、“怎么扶”和“如何退”的問題。興化市堅持了市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級聯(lián)動，實行了結(jié)對幫扶全覆蓋。聯(lián)富村專門分配了1名第一書記和1個駐村幫扶工作隊，30余名幫扶干部和貧困戶結(jié)對做親，堅持“立足實際，因戶施策，抓住特點，發(fā)揮長項”的原則，具體問題具體分析，結(jié)合自然條件、致貧原因、家庭條件、人口素質(zhì)等，科學制定脫貧計劃，拿出脫貧對策，制定“一戶一策”脫貧規(guī)劃。實行動態(tài)管理，對于已實現(xiàn)脫貧致富的對象，要適時停止執(zhí)行相關到戶扶貧開發(fā)政策；對于貧困人口和返貧人群要及時納入到扶貧體系；扶貧對象和扶貧水平變動情況要及時向社會公示。

2 精準扶貧識別機制實踐困境

2.1 精準識別方法不科學

2.1.1 扶貧主客體之間信息不對稱

扶貧主客體之間的信息精準程度直接制約著貧困人口識別的質(zhì)量。一方面，我國的貧困標準以每個農(nóng)民年人均純收入2300元作為衡量標準，而農(nóng)民的收入主要由工資性收入、家庭經(jīng)營收入、財產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入四部分構(gòu)成[3]。其中，除轉(zhuǎn)移性收入外，其他都屬于隱性收入信息，加之我國目前在入戶調(diào)查指標設計上的不合理、個人資產(chǎn)信息不透明，導致政府扶貧部門很難獲得農(nóng)民真實的收入信息。而這也成為傳統(tǒng)扶貧模式著眼于區(qū)域開發(fā)的重要原因[4]。另一方面，政府在貧困人口識別工作中，識別的標準主要集中在土地、房屋、勞動力等顯性資本上，而忽略了貧困人口主觀脫貧意愿、勞動技能、教育程度、人際關系等隱性資本的測量，加之測量成本高，難度大、工作復雜，造成扶貧主客體之間的信息不對稱，制約著貧困人口識別的質(zhì)量[5]，繼而制約著精準扶貧政策的實施。

2.1.2 貧困指標分配不合理

瞄準貧困人口是精準扶貧工作的亮點之處，但是在實際調(diào)查中卻發(fā)現(xiàn)貧困人口識別和實際工作仍存在偏差。一種是逐級指標分配法。具體操作流程是先由省里在國家貧困線2300元基礎上再結(jié)合實際情況進行調(diào)整，收集本省的貧困數(shù)據(jù)，然后將貧困指標分配給縣級政府，縣級政府再根據(jù)各鄉(xiāng)實際情況將貧困指標分配到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)再到各村。這種方法的基礎是省里收集的貧困數(shù)據(jù)，而縣級政府作為下級政府只能被動接受，使得數(shù)據(jù)缺乏真實性、有效性，很容易出現(xiàn)貧困指標與當?shù)貙嶋H情況不符的現(xiàn)象。另一種方法主要依靠村干部識別。出現(xiàn)這種情況主要是因為精準識別成本高，缺乏技術手段，工作任務繁重，而地方政府相對財政緊張。因此村干部成為貧困指標的分配者，實際中村干部將指標在村小組進行分配，再由各小組內(nèi)部推選，確定最終扶貧對象。但由于除明顯貧困戶外，其他貧困對象之間并沒有可比性，很容易出現(xiàn)村干部出于親情或私人利益將指標以不合理的方式分配，降低識別精準度。

2.2 城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)體制遺留的隱患

2.2.1 信息獲取不及時，農(nóng)戶參與度低

在貧困人口識別工作中，地方采用的方法往往是先由農(nóng)戶進行申請，然后進行村民民主評議。推選的過程要求農(nóng)民參與貧困戶識別工作，以增強民主評議的民主性和公平性，再依據(jù)每個村莊分配到的貧困名額確定最終人選。在聯(lián)富村的實地調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民出于以下原因參與識別工作的力度不足。一是許多農(nóng)民并未得到相關貧困人口識別信息。主要因為沒有進行足夠的宣傳工作來進行建檔立卡，導致扶貧信息相對封閉，農(nóng)民不能及時了解扶貧信息。而農(nóng)戶作為精準扶貧戰(zhàn)略的末端對象，是精準扶貧工作的直接受益者，如果農(nóng)戶對于扶貧資金、項目不了解，將極大制約精準扶貧工作的開展[6]。二是在我國城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)體制下，勞動力大量外出，農(nóng)村空心化嚴重，留有大量老人和兒童，缺乏參與農(nóng)村事務的能力，而缺乏青壯年的參與也就使得民主評議缺乏其廣泛性。三是一些農(nóng)民認為生活條件較好，不屬于貧困群體，抱著“多一事不如少一事”的想法，對于扶貧工作漠不關心，不能積極參與貧困人口識別工作。

2.2.2農(nóng)村干部老齡化與工作復雜化的結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出

農(nóng)村作為國家扶貧工作的最終結(jié)果，是扶貧工作的受益者，但現(xiàn)實情況是，村級干部不僅要負責貧困人口精準識別的末端工作、扶貧資源的最終配置，而且還要承擔各種復雜的農(nóng)村治理工作。從我國貧困地區(qū)農(nóng)村干部的結(jié)構(gòu)來看，老齡化是其主要特征。主要原因在于貧困地區(qū)集體經(jīng)濟落后，村干部待遇低，扶貧工作重；年輕人不能接受付出與收益不成比例的待遇，選擇外出打工，導致大量年輕精英在農(nóng)村地區(qū)流失。干部老齡化和扶貧工作復雜性之間的矛盾成為當前解決農(nóng)村貧困的難題，直接影響著我國農(nóng)村貧困治理的成效。

2.3 扶貧政策本身的缺陷導致精準扶貧機制難以實施

2.3.1當前的政績考核體系容易導致扶貧資源瞄準偏離

一段時期有各種扶貧工程、扶貧示范點、扶貧模范村成立，這反映了一些地方政府熱衷于追求短期效益，將扶貧工程作為自己的政績，出現(xiàn)一些社會亂象，同時還有部分地方官員擔心扶貧目標不能完成，將條件比較好的農(nóng)戶作為扶貧對象，為了個人的官職，在識別扶貧對象、分配扶貧資源的過程中不按正規(guī)程序進行。這些亂象告誡我們精準扶貧工作不能單靠短期效益，同時部分地方政府的扶貧考核監(jiān)督體系需要加以改進，實現(xiàn)精準識別的效果。

2.3.2貧困程度的動態(tài)變化與建檔立卡工作的周期性的矛盾

我國精準扶貧政策對于已經(jīng)建檔立卡信息的貧困戶，還可以得到相應扶貧資金的支持，扶貧資金的支持通常需要1至2年為一個周期。建檔立卡的工作非常復雜，扶貧對象的識別成本很高，地方政府設立的扶貧辦工作人員有限，工作繁重，影響了建檔立卡的工作進程，延長了建檔立卡工作的周期性。但是貧困家庭的貧困程度是動態(tài)的，有些貧困家庭成為扶貧對象，長期以來一直享受著扶貧資源，在已經(jīng)脫貧的情況下可能依然占有著名額；一些真正的貧困家庭不能及時進入幫扶群體，享受幫扶資源；部分已經(jīng)脫貧的家庭也可能因為某些原因返貧而被排除在外。

2.4 貧困人口的道德缺失影響扶貧資源的實際分配

貧困是一個多維的概念，經(jīng)濟指標僅僅是一個角度。實際情況顯示，貧困人口脫貧主要依靠自身的道德素質(zhì)。內(nèi)因起著決定性的作用，但現(xiàn)有的識別方法大多沒有考慮道德標準。一方面，隨著近年來國家扶貧力度的加大，各種幫扶措施更是成為一種福利資源，對農(nóng)戶產(chǎn)生吸引力，利用各種方式來爭奪貧困名額，占用扶貧資源，并且在成功脫貧后不愿主動退出。在訪談中有人說：“一家人有著年輕一輩，但是好吃懶做，游手好閑，不愿參加勞動，被取消貧困戶資格?！边@種現(xiàn)象歸根結(jié)底是因為貧困農(nóng)戶缺乏對扶貧工作的正確認識，將扶貧對象視作致富的捷徑，沒有農(nóng)戶的正確參與，精準識別就難以實現(xiàn)，對于精準扶貧工作的開展也會產(chǎn)生不利影響。在訪談中也有人說：“在實際工作中，存在著部分村民請客送禮、托關系走后門等現(xiàn)象，就是為了得到貧困名額，享受國家?guī)头龃胧?，當然，隨著國家監(jiān)管越發(fā)嚴格，而且我們的村干部也是著眼于真正貧困的家庭進行幫扶。但是還有一些村民在推選失敗后，選擇上訪，給我們的扶貧工作帶來很大困擾?！?/p>

3 完善現(xiàn)行貧困人口識別機制的建議

3.1 整合多維數(shù)據(jù)

貧困是一個多維、復合、動態(tài)的概念。貧困與經(jīng)濟、社會、文化等諸多因子之間存在著聯(lián)系，而致貧原因也是復雜多樣的，例如疾病、殘疾、學習、資金不足、缺乏資金等原因都在精準扶貧過程中有所體現(xiàn)，不能以農(nóng)民人均純收入2300元作為唯一衡量標準，必須從多維角度認識貧困和發(fā)展問題。根據(jù)合作型反貧困理論，在識別貧困人口的過程中，應整合農(nóng)業(yè)部門、金融部門、扶貧辦等諸多相關行業(yè)的數(shù)據(jù)信息，建立覆蓋縣、鄉(xiāng)、村、戶的扶貧信息大數(shù)據(jù)平臺，使扶貧信息精準到戶到人，實施精準施策，掛圖作戰(zhàn)。將登記的扶貧對象信息錄入到電腦系統(tǒng)，健全、完善扶貧對象檔案，做到戶有卡、村有冊、鎮(zhèn)有簿、縣有電子檔案。通過信息大數(shù)據(jù)平臺收集整合多維信息，進行綜合查詢、監(jiān)督，消除扶貧主客體之間的信息不對稱，進一步瞄準扶貧對象，落實幫扶責任，制定幫扶措施，完善貧困對象動態(tài)進出機制。

3.2 構(gòu)建村民民主評議小組

參與式扶貧理念強調(diào)被干預目標可以參與扶貧資金的使用、扶貧項目的確定，干預者不是控制發(fā)展和資源分配的過程，而是賦權給被干預目標。使貧困對象共享發(fā)展成果，又共同承擔風險。充分發(fā)揮農(nóng)民參與的方式，村民大會推選成立村級民主評議小組，評議小組應包括村干部、幫扶責任人、黨員、婦女、大學生村官、群眾和貧困戶等方面的代表，所做決定必須經(jīng)到會人員半數(shù)以上通過，充分尊重民意，具有廣泛性代表性。民主評議小組需充分宣傳政策，通知在外務工人員；對貧困申請對象進行審核，核實其情況是否屬實，是否符合條件；對貧困對象進行評議，張榜公示，確保對象識別公開、公平、公正。充分發(fā)揮村民熟悉當?shù)厍闆r的優(yōu)勢，與政府扶貧部門的統(tǒng)計方式相結(jié)合，提高貧困人口識別精準度。

3.3 加強扶貧干部能力培養(yǎng)

加強扶貧專干能力培養(yǎng)，努力建設一支能力強、態(tài)度好、業(yè)務精的基層扶貧團隊，他們是推動扶貧工作的關鍵。首先，規(guī)范村干部選舉。村干部生活工作在農(nóng)村，最了解農(nóng)村實際情況，他們作為國家精準扶貧戰(zhàn)略的末端分配環(huán)節(jié)，是上級政府部門與貧困對象的連接點，具備為集體奉獻精神的扶貧干部有利于推動精準扶貧戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。第二，樹立正確的扶貧觀念，提高基層業(yè)務能力。例如：上級政府向下屬機構(gòu)選派專家，向各級扶貧干部介紹扶貧工作的優(yōu)秀成果和經(jīng)驗，對基層扶貧干部進行崗位培訓，提升其業(yè)務技能水平；合理配置幫扶單位，根據(jù)單位自身資源水平實現(xiàn)扶貧資源的最優(yōu)配置。第三，引入專業(yè)優(yōu)秀人才。給予大學生、年輕人才一些政策支持，提升工資福利待遇，制定績效考核機制，實現(xiàn)年輕人才不會因為物質(zhì)收入低、缺乏晉升目標而消極對待扶貧工作，使他們?yōu)榉鲐毠ぷ髯龀鲎约鹤畲蟮呐Α?/p>

3.4 建立貧困人口動態(tài)進出機制

精準扶貧是一個動態(tài)的過程，加強精準扶貧的動態(tài)監(jiān)督工作，建立貧困對象識別——脫貧退出——再識別再進入的動態(tài)識別機制，把所有的貧困對象都納入到監(jiān)控系統(tǒng)中，以確保對貧困對象實現(xiàn)及時監(jiān)測，為扶貧對象實現(xiàn)精確支持，有效減少貧困對象的返貧率。對于已經(jīng)實現(xiàn)脫貧致富的對象，要停止執(zhí)行相關到戶扶貧開發(fā)政策；對于收入低于貧困標準的，要及時將其納入到幫扶范圍；同時對于部分已脫貧但因某些原因又重返貧困狀態(tài)也需進行相應幫扶。貧困對象和水平變動情況要及時向社會公示。還應該基于區(qū)域特征，以貧困對象的實際生產(chǎn)能力作為基本參考，建立明確的進入和退出標準，定期組織評估，使扶貧資源發(fā)揮出最大價值。

3.5 加強貧困人口自身的思想道德教育

貧困人口自身的思想素質(zhì)是影響扶貧成效的內(nèi)在因素。傳統(tǒng)的扶貧開發(fā)模式強調(diào)增加貧困人口的收入水平，往往忽略了貧困人口的道德建設。但是實踐證明，經(jīng)濟發(fā)展與道德建設相輔相成，缺乏道德支撐，經(jīng)濟發(fā)展取得的成果只能是水中月鏡中花，經(jīng)不起推敲。在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，個別貧困戶在得到幫扶后，自身生活條件得到改善，但又因沾染賭博、酗酒等惡習重返貧困，造成扶貧資源的極大浪費。因此，在發(fā)展經(jīng)濟的同時，還必須加強思想道德建設，“扶貧先扶德”[7]。具體實踐中，進行貧困人口識別工作，需通過村民參與、民主評議和入戶調(diào)查的方式，將沾染惡習的農(nóng)戶排除在識別范圍之外，通過開展思想道德教育，幫助其樹立正確的價值觀念。

4 結(jié)語

以興化市下圩鎮(zhèn)聯(lián)富村為例，分析了精準識別工作取得的成果以及遇到的實踐困境，通過對文獻的研究和對聯(lián)富村精準扶貧工作實踐情況的了解，分析精準識別機制實踐困境原因，從精準識別方法不科學、城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)體制遺留的隱患、扶貧政策本身的缺陷和貧困人口自身道德建設方面進行分析。提出整合多維數(shù)據(jù)，消除非對稱信息；構(gòu)建村民民主評議小組，自上而下與自下而上相結(jié)合；加強扶貧干部能力培養(yǎng)；建立貧困人口動態(tài)進出機制；加強貧困人口自身的思想道德教育的建議。