中國國家公園公益性保障研究

◇嚴 勇 才吉卓瑪

我國自然保護地體系過去是以自然保護區(qū)為主，各類水利公園、地質公園、森林公園等互相交錯，其管理存在分類體系混亂，主導功能模糊，地理空間重疊等諸多問題[1]。一方面,由于自然保護地的管理權限分散于各個職能部門或者地方政府，多頭管理和交叉管理造成了生態(tài)環(huán)境的破碎化，破壞了生態(tài)系統(tǒng)的完整性。另一方面，部門利益主導的管理偏離了社會公益的管理理念，表現(xiàn)在部分保護地為資源開發(fā)活動而調整保護地規(guī)劃，壓縮保護邊界，大力催生“旅游經濟”“產業(yè)經濟”，嚴重破壞生態(tài)系統(tǒng)的原真性，而受益者也僅是小部分既得利益者，不包括普通大眾和原有社區(qū)居民。這樣的自然資源管理體制和保護地管理措施難以平衡保護與發(fā)展的矛盾，反而加劇了人地的沖突，喪失了公益性。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央大力推進生態(tài)文明建設，把建立國家公園體制作為生態(tài)文明制度體系的重要載體和內容，作為理順自然保護地管理體制的重要抓手。2017年，中央印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《方案》）界定了我國國家公園的內涵，并明確提出我國國家公園建設應堅持全民公益性。首先，國家公園堅持生態(tài)保護第一，首要目的是保護生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性。國家公園大多是生物多樣性水平極高的區(qū)域，其生態(tài)資源使用價值和服務價值巨大且不可替代，是維系我國經濟社會健康發(fā)展的基礎，是能夠世代傳承的寶貴財富，這與國家公園堅持全民公益性具有內在的一致性。其次，我國國家公園以國家利益為主導，堅持國家所有。我國是由中國共產黨領導的人民民主專政國家，中國共產黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，黨的一切工作就是為了最廣大人民群眾的利益。其國家利益與全民利益也具有內在的一致性。最后，國外國家公園事業(yè)百余年發(fā)展軌跡顯示國家公園的建設目的已經從最早的視覺美學價值保護轉變?yōu)樯锒鄻有员Ｗo和滿足社會公眾科研、游憩、科普學習等需要，是在平衡生態(tài)環(huán)境保護和公共利益最大化輸出。因此，我國國家公園無論是從內源延伸還是外源表達均指向了我國國家公園建設應從起始階段堅持公益性。

一、中國國家公園公益性保障的內涵

國家公園公益性是通過國家公園建設和管理實現(xiàn)社會公眾的公共利益，是國家公園的基本屬性之一。陳耀華等在總結國家公園公益性的理論溯源和特征的基礎上，將其內涵定義為在資源保護和公民游憩權得到保障的前提下，國家公園產生的所有正向外部性均屬于公益性范疇[2]。陳涵子從公共物品視角下分析了國家公園的公益性內涵，可以概括為讓全體民眾共同享有國家公園生態(tài)系統(tǒng)服務帶來的福祉[3]，這與世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）對國家公園定義的分析是一致的，是源于全體民眾應共享生態(tài)系統(tǒng)的基本服務。這種基本服務包括了自然生態(tài)系統(tǒng)物質產品供給如水、生產性原材料等，以及調節(jié)、文化、支持服務，但還未從公共利益的保障角度來分析國家公園的公益性內涵?！犊傮w方案》指出我國國家公園堅持全民共享和世代傳承，這表明我國國家公園本質上是國家公共資源，屬于全體國民所有，受益群體應不僅包括當代不同性質的社會群體，如志愿者群體、游憩群體、社區(qū)群體等，而且包括后代人。我國國家公園公益性主要體現(xiàn)在共有共建共享上，因此提高共有比例、增加共建能力、提升共享水平可以實現(xiàn)公益性有效保障。從我國國家公園公益屬性的發(fā)揮與保障角度將其內涵可以歸納概括為在提高國家公園共有比例、增加共建能力、提升共享水平的基礎上保持或增加當代（后代）所有社會群體的福利。我國國家公園建設是在原有自然保護人地關系失衡條件下推進的，需要注重生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，使自然遺產具有可傳承性，保證當代和后代所有群體的公共利益，還需要在起始階段注重公共利益的均衡分配，特別是處理好與當?shù)鼐用窈彤數(shù)卣年P系，吸納多元參與共建共享，共同推進一項自然資源保護管理系統(tǒng)性工程的變革。

二、中國國家公園堅持公益性的原因

公益性是國家公園建設的核心定位。[4-6]我國國家公園堅持全民公益性，源于國家公園自身特質以及自然保護地公益性逐漸喪失問題的凸顯。國家公園是我國自然保護地體系中綜合價值最高的一類，生物多樣性水平高且生態(tài)系統(tǒng)服務價值巨大，是為后代保留生物多樣性資源和自然遺產最重要的保護地類型，在維持生態(tài)平衡、供給生態(tài)產品等方面發(fā)揮著至關重要的作用。國家公園不同于嚴格意義上的自然保護區(qū)，是在保護的前提下考慮了人的需要和發(fā)展。根據世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）2013年修訂的《保護區(qū)管理類別指南》，將國家公園的內涵定義為兩個方面：一是在大面積的自然或接近自然的區(qū)域，保護大規(guī)模的生態(tài)過程，以及相關的物種和生態(tài)系統(tǒng)特性；二是為公眾提供了理解環(huán)境友好型和文化兼容型社區(qū)的機會，例如精神享受、科研、教育、娛樂和參觀[7]。這表明國家公園區(qū)域內具有高度美學價值的自然景觀和豐富的生物多樣性資源是可傳承后代的自然遺產，能滿足當代和后代社會群體的公共利益。我國自然保護地公益性喪失的主要原因在于利益相關者難以協(xié)調一致。一是保護地主管部門與社區(qū)居民利益難以協(xié)調，自然保護地是在土地家庭聯(lián)產承包責任制實施后以及國有、集體林草地劃分完成后逐漸成立的，地方政府或當?shù)鼐用竦那猩砝媾c土地利益緊緊聯(lián)系在一起，“人”與“地”很難分開。劃區(qū)成立的自然保護地主要根據《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》及相關自然保護地類型管理辦法進行建設和管理，管理權限分散于各業(yè)務主管部門，對原有社區(qū)居民的土地使用流轉、后續(xù)生產生活安排等缺乏制度安排，生態(tài)保護與社區(qū)矛盾突出[8]。二是保護地主管部門與地方政府利益難以協(xié)調。在傳統(tǒng)發(fā)展理念下，部分地方政府忽視了保護地的公益屬性，把自然保護地作為重要的經濟收入來源，進行過度的旅游開發(fā)、產業(yè)活動，或者是為經濟利益擅自調整保護地邊界，壓縮保護地面積，在保護地周邊大力進行基礎設施建設和產業(yè)布局，保護地最終成為“綠色孤島”，保護地人為干擾強度極大，超出了生態(tài)系統(tǒng)的可承載力。此外，多頭管理下的部分保護地，因資金來源無保障、管理機構和管理人員閑置，導致保護和監(jiān)管能力低下，違規(guī)經營、偷盜現(xiàn)象頻發(fā)。國家公園先行試點區(qū)通過創(chuàng)新體制機制，一是實現(xiàn)統(tǒng)一管理和執(zhí)法并理清了主管部門和地方政府職責，解決了多頭管理和地方政府過度干預的問題；二是通過功能分區(qū)和制定管控措施，解決了國家公園保護和發(fā)展的邊界以及如何發(fā)展的問題；三是完善國家公園運營機制，制定了當?shù)鼐用?、志愿者、普通公眾參與國家公園管理、監(jiān)督、生產、游憩等制度。這體現(xiàn)了國家公園共建共享的基本原則，既保護了生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性、獨特性，又能夠將公共福利有效分配至社會不同群體。

三、國外國家公園公益性保障的經驗借鑒

以美國為代表的西方國家雖然土地實行私有制，但國家公園的公益性保障仍然十分突出并具有借鑒意義。在立法方面，私有土地制度和絕對所有權法律傳統(tǒng)所形成的排他性與公眾進入國家公園游憩權利成為核心沖突。美國相關人士倡導通過國會立法形式明確國家公園公共利益，將其定義為為公眾提供愉悅并保證它們完好無損，以確保當代人和后代人利用。[9]英國國家公園通過強制性的漫游權利規(guī)定國家公園內公眾有可進入的權利，但屬于可限制特權，規(guī)定以外行為不被允許以及對商業(yè)服務需要進行收費。[10]制度設計方面也是圍繞公益性而展開。美國國家公園實行低廉或免費的門票制度，將園內服務設施收費與門票收費聯(lián)系起來為部分特殊群體減免優(yōu)惠，也為一般群眾提供多樣化的收費優(yōu)惠方案?？傮w上看，門票價格相對穩(wěn)定，也會隨著經濟發(fā)展進行調整，調整需要征求利益相關者意見，并受到美國國會的制約監(jiān)督。通過立法將國家公園門票收入的80%用于本公園維護和運營，20%用于幫助其他公園，有效地反哺了國家公園的可持續(xù)運營。在社會參與方面，通過吸納多元主體共建共享，保障公益性實現(xiàn)。發(fā)展目標及規(guī)劃、項目審批、經營行為的規(guī)范不僅受到法律的制約和指示，而且來源于多方利益相關者協(xié)同參與決策，一定范圍內的公眾表決能夠決定國家公園政策是否符合公共利益。通過特許經營形式吸納企業(yè)、社區(qū)居民等參與經營性項目，與多方利益相關者合作，保障其基本收益權，將國家公園融入到可持續(xù)的生態(tài)、文化和社會經濟體系中。在管理體系方面，無論是以法國、澳大利亞等為代表的各級地方政府聯(lián)合自治管理體系，還是以美國為代表的以聯(lián)邦政府為核心，中央集權主導下的公私管理體系，都明晰了國家公園的產權歸屬，能夠實現(xiàn)統(tǒng)一管理，有利于發(fā)揮國家公園的公益屬性。

四、中國國家公園公益性保障的理論探索

（一）選擇公共物品多元主體供給模式

國家公園屬于公共物品范疇，但是生態(tài)產品的供給有限，因而又具有一定程度上的排他性和競爭性，可歸于準公共物品。政府公共物品供給能力主要受制于經濟發(fā)展水平。國家公園建設在我國尚處于起步階段，特別是在欠發(fā)達地區(qū)，國家公園建設更是面臨資金、人才、管理經驗缺乏的問題，政府單一供給模式無法滿足現(xiàn)代化國家公園建設和運營以及利益相關者多樣化需求。充分發(fā)揮國家公園全民公益性應選擇多元主體供給模式。第一，強化政府供給的主導性。政府歷來是公共物品供給的主要承擔者，政府職能的弱化或者缺位會導致公共物品的公益性逐漸喪失，政府從初始階段對國家公園的規(guī)劃、功能定位、投入是決定其發(fā)揮全民公益性的關鍵。在多元主體供給模式中，多元主體應是政府治理框架下的構成部分，是為了解決政府單一供給模式中的“政府失靈”問題，提高公共物品供給效率。[11]第二，有效吸納市場主體參與供給。我國國家公園不是“綠色孤島”，特別是與當?shù)鼐用?、地方發(fā)展相聯(lián)系，致力于實現(xiàn)人與自然和諧共生。政府單一供給難以承擔園內建設全部成本，無法有效解決園內居民可持續(xù)生計生活問題。因此試點區(qū)采取科學功能分區(qū)管控，合理劃定傳統(tǒng)利用區(qū)，基本實現(xiàn)了保護與利用的平衡。例如，三江源國家公園在傳統(tǒng)利用區(qū)實施特許經營機制發(fā)展畜牧業(yè)，將自然資源使用的受益權向牧民個體、企業(yè)傾斜；武夷山國家公園在傳統(tǒng)利用區(qū)發(fā)展傳統(tǒng)茶產業(yè)，促進生態(tài)產品的價值實現(xiàn)。第三，有效吸納社會力量志愿性參與供給。社會力量常常帶有志愿性、無償性，是政府供給公共物品的有效補充，包括志愿者、非營利性組織等社會主體。例如，三江源國家公園管理局聯(lián)合世界自然基金會、山水自然保護中心等開展社區(qū)建設與保護，聯(lián)合眾多高校、科研院所開展生態(tài)監(jiān)測和科學研究，聯(lián)合企業(yè)和金融機構開展特許經營項目等，是多元主體參與供給的典范，開創(chuàng)了三江源生態(tài)文明建設新格局。

（二）建立和完善國家公園制度體系

完善的制度體系是規(guī)范公共物品供給主體行為、保障公共物品公共利益的長效化手段。建立和完善國家公園制度體系是充分發(fā)揮國家公園全民公益性的重要保障。首先，應從法律層面確認國家公園公益性內涵和邊界。國家公園公益性內涵及公民環(huán)境權需要以法律形式和條文準確且清晰地表達。[12]在自然保護地體系調整的基礎上，應從國家層面建立《自然保護地法》，明確國家公園及其他保護地類型的法律地位，同時需要理順《自然保護地法》與《環(huán)境保護法》《草原法》等同級法的關系以及與《自然保護區(qū)條例》下位法的關系，構建統(tǒng)一、規(guī)范的自然保護地法律法規(guī)體系。其次，完善國家公園管理體制。在成立國家公園管理機構實行統(tǒng)一管理和執(zhí)法的基礎上，應進一步完善不同層級政府間權責、不同層級國家公園管理機構權責、國家公園管理機構與同級政府間權責的協(xié)調和銜接機制，以有助于提高管理的效能和制度的執(zhí)行力。最后，完善國家公園運行機制。一是建立資金的長效化投入機制。通過明確國家公園中央和地方事權，以中央財政投入為主，整合各類專項資金并探索建立國家公園專項資金。探索建立社會捐贈、投融資機制，橫向和縱向的跨地區(qū)、跨流域的流域生態(tài)補償機制，吸引社會資金注入，形成資金的長效化、多元化投入機制。二是探索建立社區(qū)協(xié)調發(fā)展機制和區(qū)域協(xié)調發(fā)展機制。建立園內草地和林地不同產權主體的退出、補償機制，把當?shù)鼐用褶D化為生態(tài)環(huán)境保護主體力量，開展特許經營并從中獲益，把周邊區(qū)域與國家公園發(fā)展聯(lián)系起來，充分利用國家公園品牌釋放的生態(tài)紅利，增加當?shù)鼐用窈偷胤降目善诶妫瑢崿F(xiàn)公共利益的均衡分配。例如，在國家公園周邊合理布局一批特色小鎮(zhèn)及特色產業(yè)活動，承載國家公園巨大的游客流動量，借助國家公園區(qū)域級品牌的吸引力和影響力助力周邊傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級和特色產業(yè)培育與發(fā)展。三是健全國家公園專業(yè)人才培育機制。國家公園建設涉及生態(tài)學、經濟學、管理學、地質學等多學科內容，需要聯(lián)合高校、科研院所設置相關專業(yè)培育新型復合型管理和技術人才。四是建立信息技術服務機制。利用信息技術建設智能化管理平臺和生態(tài)大數(shù)據中心，開展線上學習、云體驗等活動，共享非涉密級數(shù)據，滿足公眾多樣化需求。

（三）探索不同區(qū)域國家公園公益性實現(xiàn)路徑

國家公園公益性實現(xiàn)路徑是公共福利具象化載體。由于各區(qū)域自然地理、文化、經濟發(fā)展水平各異，因此可探索建立符合地區(qū)需求的有特色的國家公園全民公益性實現(xiàn)路徑。

第一，在提高共有比例方面，土地性質與公眾切身利益聯(lián)系最為緊密。提升國有土地占比并對全民所有自然資源實行統(tǒng)一的用途管制是具體路徑，林權或者草權的改革是具體形式。例如，集體林草地占比較大的園區(qū)通過贖買、包租、置換、地役權合同等多種形式規(guī)范林草地流轉，保障園內居民的土地利益，實行統(tǒng)一管理。

第二，在增加共建能力方面，多元主體參與是增強共建能力的基本要求，包括社區(qū)共建、社會共建、國際共建三個層面。（1）社區(qū)共建的具體路徑包括社區(qū)共管、特許經營等。例如，創(chuàng)新國家公園生態(tài)管護機制，設置生態(tài)公益管護崗位，將園內居民納入管護隊伍，獲得生態(tài)保護紅利。特許經營是國家公園內生態(tài)產品價值實現(xiàn)的重要途徑，是社區(qū)居民受益的重要保障，社區(qū)居民和企業(yè)是其優(yōu)先主體。例如，在三江源國家公園開展生態(tài)體驗特許經營項目，通過以牧民為主體的合作社提供向導、食宿等服務，為游客傳播生態(tài)知識與文化并獲取報酬，實現(xiàn)生態(tài)保護與社區(qū)發(fā)展的共贏；在武夷山國家公園內開展的傳統(tǒng)茶產業(yè)特許經營項目，通過“企業(yè)+農戶+研究院”模式將茶葉種植、采摘、加工、產品銷售融入到生態(tài)保護中，實現(xiàn)了生態(tài)效益和經濟效益的雙贏。（2）社會共建的具體路徑包括特許經營、志愿者服務、社會投融資及捐贈、社會監(jiān)督等。社會共建是與多元主體供給模式相適應，吸納多方參與填補“政府失靈”的重要手段。一方面引入市場經營主體，吸納社會投融資，提高當?shù)鼐用裆a和生活質量，助力于國家公園品牌建設和推廣，培育綠色發(fā)展產業(yè)，另一方面引入志愿性團體或個人，參與國家公園社區(qū)管理、自然教育解說、科研、游客服務等工作，降低國家公園管理局的管理成本，引導志愿者實現(xiàn)人生價值，獲得精神鼓舞。此外社會共建還需處理好與地方經濟發(fā)展的關系，國家公園不是“綠色孤島”，國家公園因其國家代表性賦予其強大的品牌力量，在塑造國家形象、發(fā)展綠色產業(yè)、集聚游客流、宣揚地方文化和自然知識等方面發(fā)揮著重要作用。以國家公園為核心在周邊區(qū)域培育一批特色小鎮(zhèn)和特色服務業(yè)，有助于地方經濟發(fā)展，但需要定期開展人為活動對國家公園自然生態(tài)系統(tǒng)的影響力評價，從而能科學制定管控措施調控人為干擾強度。（3）國際共建的具體形式主要是國際交流合作，通過借鑒國際上國家公園發(fā)展的有益經驗，結合我國地區(qū)實際，形成中國特色社會主義國家公園體制，并且將我國國家公園建設標準和管控措施與國際標準相銜接。

第三，在提升共享水平方面，具體的路徑包括基本數(shù)據共享、開展游憩活動及自然教育、實施免費或低廉門票、基礎及配套服務設施建設等。游憩活動及自然教育是公共福利惠及民眾的主要形式。[13-14]作為國家精神文化象征和保護地制度的范本，國家公園的公益功能應注重教育科研，例如用作中小學、高等院校及科研單位的實驗基地或自然課堂，引導公眾提升環(huán)境保護知識和技能，感悟人與自然和諧共生的哲理?；緮?shù)據共享和基礎服務及配套服務設施建設是滿足公眾需求的基本條件。免費或低廉的門票雖然能夠彰顯其公共利益，降低園內資源的競爭性和排他性，但對于欠發(fā)達地區(qū)巨大的資金缺口而言，合理設置一定數(shù)額的門票在初始階段反而有助于填補生態(tài)保護、民生改善等資金缺口，從長遠角度保障其公共利益。