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    山東省基本農(nóng)田保護(hù)政策研究

    2021-12-31 11:43:19
    關(guān)鍵詞:基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)條例

    孫 娟

    (山東省齊河縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局,山東 德州 251100)

    “珍惜和合理利用每一寸土地,切實(shí)保護(hù)耕地”是我國(guó)的基本國(guó)策,而基本農(nóng)田則是作為我國(guó)所擁有的耕地資源中最為優(yōu)質(zhì)的一部分,是我國(guó)糧食生產(chǎn)的保障,直接關(guān)系到我國(guó)糧食的安全生產(chǎn)。

    隨著我國(guó)人口的不斷增加以及經(jīng)濟(jì)水平的不斷提升,大量的耕地資源面臨著城市化、工業(yè)化占用的威脅,我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策來(lái)進(jìn)行耕地的保護(hù),尤其是對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)。對(duì)于基本農(nóng)田的保護(hù),不僅要對(duì)基本農(nóng)田進(jìn)行數(shù)量上的保護(hù),還要對(duì)基本農(nóng)田進(jìn)行質(zhì)量上的保護(hù),形成在數(shù)量和質(zhì)量以及生態(tài)的“三位一體”的保護(hù)形式,落實(shí)藏糧于計(jì)和藏糧于地的戰(zhàn)略。山東省作為農(nóng)業(yè)大省,為了維護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的健康發(fā)展,采取了一系列政策上的措施來(lái)保護(hù)基本農(nóng)田,同時(shí)這些政策也需要在發(fā)展中不斷完善。

    1.我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)政策的發(fā)展歷程

    我國(guó)在1998年制定了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》,并于1999年1月1日開(kāi)始實(shí)行,該條例劃定了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū),根本目的就是為了對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)。為了強(qiáng)調(diào)施行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田,2004年3月國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于堅(jiān)決制止占用基本農(nóng)田進(jìn)行植樹(shù)等行為的緊急通知》,強(qiáng)調(diào)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田。

    2008年中共十七屆三中全會(huì)提出了“永久基本農(nóng)田”的概念,就是指國(guó)家按照一定時(shí)期的人口數(shù)量和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求量,依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。2012年原國(guó)土資源部發(fā)布的《關(guān)于提升耕地保護(hù)水平全面加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》,在提高耕地質(zhì)量、提升耕地產(chǎn)能和改善生態(tài)環(huán)境等方面提出了一系列新舉措,其中包括加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、全域劃定永久基本農(nóng)田、強(qiáng)化耕地占補(bǔ)平衡、從數(shù)量到質(zhì)量到產(chǎn)能、實(shí)施耕地輪作休耕等措施。至此,我國(guó)耕地保護(hù)進(jìn)入“三位一體”(數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài))的政策強(qiáng)化階段。

    而永久基本農(nóng)田的概念直到2020年1月1日起開(kāi)始實(shí)施的《土地管理法》里面才正式確定。永久基本農(nóng)田是在原《土地管理法》的基本農(nóng)田的概念基礎(chǔ)上提出來(lái)的,按照《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的規(guī)定,永久基本農(nóng)田是按照一定時(shí)期人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求,依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定不得占用的耕地,就是對(duì)法律規(guī)定的基本農(nóng)田實(shí)行永久保護(hù)、特殊保護(hù)。一經(jīng)劃定,在規(guī)劃期內(nèi)必須得到嚴(yán)格保護(hù),除法律規(guī)定的情形外,不得擅自占用和改變。

    2.山東省基本農(nóng)田保護(hù)政策

    2.1 山東省基本農(nóng)田保護(hù)現(xiàn)狀

    作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大省,山東省的各項(xiàng)農(nóng)業(yè)指標(biāo)在全國(guó)一直名列前茅。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,2020年山東省擁有耕地面積11288萬(wàn)畝,其中基本農(nóng)田面積9587萬(wàn)畝,在全國(guó)僅次于黑龍江和河南。

    盡管山東省的耕地面積和糧食產(chǎn)量均位于全國(guó)前列,但由于山東省人口眾多,山東省還是面臨著人多地少的問(wèn)題,所以對(duì)于耕地的保護(hù),尤其是基本農(nóng)田的保護(hù),山東省采取了較為完善的措施。首先,山東省提出了在2020年全省建成5982萬(wàn)畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田;到2022年建成6500萬(wàn)畝以上高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田,穩(wěn)定保障1000億斤以上糧食產(chǎn)能;到2025年力爭(zhēng)建成8000萬(wàn)畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的目標(biāo)。其次,山東省進(jìn)行基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定,到2020年全省共劃定了9587萬(wàn)畝基本農(nóng)田,超額完成了國(guó)家下達(dá)的9584萬(wàn)畝的任務(wù)。還有就是采取各種措施,諸如推行永久基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制,建立健全耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,探索建立“田長(zhǎng)制”等等,通過(guò)政府與農(nóng)民的有機(jī)結(jié)合來(lái)加強(qiáng)對(duì)耕地及基本農(nóng)田的保護(hù)。經(jīng)過(guò)這幾年的實(shí)踐以及政策措施的不斷完善,山東省基本農(nóng)田的保護(hù)成效十分顯著。

    2.2 山東省基本農(nóng)田保護(hù)政策現(xiàn)狀

    在基本農(nóng)田保護(hù)的政策方面,山東省主要依據(jù)的是《山東省基本農(nóng)田保護(hù)條例》。該條例在1994年4月21日正式開(kāi)始實(shí)施,在條例中明確規(guī)定了對(duì)于基本農(nóng)田的保護(hù)措施,以及關(guān)于占用基本農(nóng)田如何保持占補(bǔ)平衡等諸多方面。2004年5月27日,對(duì)《山東省基本農(nóng)田保護(hù)條例(1994年版)》進(jìn)行了修訂,并完善了之前未涉及的個(gè)別問(wèn)題,2004版的《山東省基本農(nóng)田保護(hù)條例》自通過(guò)之后就一直沿用至今。

    山東省基本農(nóng)田保護(hù)政策以《山東省基本農(nóng)田保護(hù)條例》為基礎(chǔ),并在此基礎(chǔ)上不斷豐富和完善,相繼出臺(tái)了各個(gè)方面的關(guān)于保護(hù)基本農(nóng)田的政策。2018年山東省國(guó)土資源廳出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的通知》,明確提出加快構(gòu)建質(zhì)量和數(shù)量以及生態(tài)“三位一體”耕地保護(hù)新格局,并推進(jìn)建立永久基本農(nóng)田“劃、建、管、補(bǔ)、護(hù)”長(zhǎng)效機(jī)制,全面落實(shí)特殊保護(hù)制度;同年山東省發(fā)布了《山東省永久基本農(nóng)田占用(減少)和補(bǔ)劃審核論證工作方案》。

    2019年,根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》及其實(shí)施條例,結(jié)合山東省的實(shí)際,制定了《山東省土地管理法實(shí)施細(xì)則》。2020年1月19日,山東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳印發(fā)《山東省農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》的通知,在農(nóng)田建設(shè)方面明確了如何進(jìn)行對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)。

    3.山東省基本農(nóng)田保護(hù)政策存在的問(wèn)題

    3.1 基本農(nóng)田保護(hù)過(guò)度依賴(lài)政府

    《保護(hù)條例》第一章第五條規(guī)定:“縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)和農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)按照本級(jí)人民政府規(guī)定的職責(zé)分工,負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田保護(hù)管理工作。其他有關(guān)部門(mén)按照各自職責(zé),做好基本農(nóng)田保護(hù)工作,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田保護(hù)管理工作?!倍鳛橹苯邮褂谜叩霓r(nóng)民只有“任何單位和個(gè)人都有保護(hù)基本農(nóng)田的義務(wù),并有權(quán)檢舉、控告侵占、破壞基本農(nóng)田的行為”。山東省基本農(nóng)田保護(hù)工作的模式就是政府層層下達(dá)任務(wù),然后根據(jù)任務(wù)量的多少,尋找并劃分等面積的基本農(nóng)田??梢?jiàn)在整個(gè)基本農(nóng)田保護(hù)工作中,基本農(nóng)田保護(hù)過(guò)度依賴(lài)政府,而忽略了農(nóng)民的作用。

    3.2 重?cái)?shù)量不重質(zhì)量

    山東省全省的基本農(nóng)田高達(dá)9857萬(wàn)畝,略高于國(guó)家所要求的9854萬(wàn)畝的任務(wù)量。但是面積如此龐大的基本農(nóng)田難以確保數(shù)量和質(zhì)量雙合格?!痘巨r(nóng)田保護(hù)條例》中第二章第七條規(guī)定:“設(shè)區(qū)的市、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))基本農(nóng)田的具體數(shù)量指標(biāo),由上一級(jí)人民政府分解下達(dá)?!边@就容易導(dǎo)致重?cái)?shù)量不重質(zhì)量情況的發(fā)生,下級(jí)政府為了完成上級(jí)政府下達(dá)的基本農(nóng)田的任務(wù)量,很容易去進(jìn)行盲目的括選基本農(nóng)田,只要是符合國(guó)家所制定的基本農(nóng)田的劃分標(biāo)準(zhǔn)的,就劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)中。

    在對(duì)聊城地區(qū)的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)進(jìn)行調(diào)查時(shí),部分農(nóng)田在保護(hù)區(qū)里面的農(nóng)戶(hù)表示,自家農(nóng)田在幾年前并不屬于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū),但在近幾年在不知情的情況下被劃入到了保護(hù)區(qū)內(nèi),而且該農(nóng)戶(hù)表示該縣的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)每隔幾年就會(huì)擴(kuò)大一次。在調(diào)查過(guò)程中還發(fā)現(xiàn),部分基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的范圍甚至已經(jīng)到了馬路旁邊,而有的則是將并不適合耕種的林地等都劃入到了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)里面。

    3.3 “占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象嚴(yán)重,相應(yīng)法律不完善

    在《基本農(nóng)田保護(hù)條例》中,第三章第十八條規(guī)定:“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的,當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃,并依照基本農(nóng)田補(bǔ)充劃入方案,補(bǔ)充劃入數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)幕巨r(nóng)田?!钡菞l例中卻并沒(méi)有規(guī)定如果“占優(yōu)補(bǔ)劣”會(huì)有什么后果,造成很多優(yōu)質(zhì)的基本農(nóng)田被占用,而補(bǔ)充的“數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)幕巨r(nóng)田”,則是與占用基本農(nóng)田相差許多的劣質(zhì)基本農(nóng)田。

    這形成一種惡性循環(huán):占用優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田,然后補(bǔ)充劣質(zhì)基本農(nóng)田;再次占用優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田,補(bǔ)充劣質(zhì)基本農(nóng)田,如此循環(huán)往復(fù),使得基本農(nóng)田質(zhì)量嚴(yán)重下降。筆者在山東菏澤某地進(jìn)行實(shí)地調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn),某些企業(yè)占用優(yōu)質(zhì)良田進(jìn)行廠區(qū)建造或者擴(kuò)建,補(bǔ)充與所占用的耕地面積相等的耕地時(shí),補(bǔ)充的耕地大部分都是廢棄磚窯廠的坑地,只是進(jìn)行了簡(jiǎn)單的填埋復(fù)平。而這些所補(bǔ)充的耕地,耕地質(zhì)量和糧食產(chǎn)量都將大打折扣,稱(chēng)為耕地都極為勉強(qiáng),更難以稱(chēng)為基本農(nóng)田。

    《基本農(nóng)田保護(hù)條例》中僅規(guī)定“沒(méi)有條件開(kāi)墾或者開(kāi)墾的耕地經(jīng)驗(yàn)收確認(rèn)不符合要求的,應(yīng)當(dāng)按照被占用耕地前三年平均年產(chǎn)值的十至十二倍繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)”,并沒(méi)有其他的相應(yīng)配套法律結(jié)合。非法占有基本農(nóng)田的企業(yè)只需要繳納相應(yīng)數(shù)量的罰款,卻沒(méi)有其他的懲戒,從而使得占用基本農(nóng)田的企業(yè)有恃無(wú)恐。

    3.4 宣傳力度不夠

    政府對(duì)于基本農(nóng)田保護(hù)政策的宣傳力度不夠,致使很多農(nóng)民并不知道基本農(nóng)田保護(hù)的具體政策。在對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的調(diào)查過(guò)程中,僅有少數(shù)人清楚基本農(nóng)田保護(hù)政策,但大部分的農(nóng)民不知道基本農(nóng)田保護(hù)政策的詳細(xì)內(nèi)容,部分歲數(shù)較大的農(nóng)民甚至不知道基本農(nóng)田是什么。由此可見(jiàn),農(nóng)村地區(qū)關(guān)于基本農(nóng)田保護(hù)政策的宣傳力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。此外,對(duì)于在農(nóng)村地區(qū)占用基本農(nóng)田進(jìn)行的違章建筑,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般采取直接拆除的辦法,并沒(méi)有輔以足夠的前期政策宣傳工作,這也容易引起農(nóng)戶(hù)與政府之間的隔閡。

    4.解決山東省基本農(nóng)田保護(hù)政策問(wèn)題的對(duì)策

    4.1 政府與農(nóng)戶(hù)相結(jié)合,充分發(fā)揮農(nóng)戶(hù)的作用

    采取以政府的行政保護(hù)為主,農(nóng)戶(hù)和各種社會(huì)組織力量為輔的雙重保障機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)。首先,讓農(nóng)戶(hù)認(rèn)識(shí)到基本農(nóng)田保護(hù)的重要性,提高農(nóng)戶(hù)在基本農(nóng)田保護(hù)中的地位,強(qiáng)化農(nóng)戶(hù)在基本農(nóng)田保護(hù)過(guò)程中的作用;其次,農(nóng)戶(hù)在基本農(nóng)田保護(hù)中處于一線地位,要保障農(nóng)戶(hù)在基本農(nóng)田保護(hù)過(guò)程中的各項(xiàng)基本權(quán)利;第三,保障農(nóng)戶(hù)的知情權(quán),在擴(kuò)大或者減少基本農(nóng)田范圍之前,及時(shí)做好通知和公示工作;第四,保障農(nóng)戶(hù)的監(jiān)督權(quán),對(duì)于農(nóng)戶(hù)反映的關(guān)于基本農(nóng)田的問(wèn)題及時(shí)反饋和處理。

    4.2 保障基本農(nóng)田質(zhì)量與數(shù)量雙優(yōu)

    首先,制定嚴(yán)格清晰的基本農(nóng)田劃定標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)對(duì)所劃分的基本農(nóng)田的審查,及時(shí)派遣工作組對(duì)基本農(nóng)田進(jìn)行巡視和檢查;其次,保證基本農(nóng)田質(zhì)量的同時(shí),保障基本農(nóng)田的數(shù)量,將成片的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)組成大的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)群,并從中選出質(zhì)量、數(shù)量雙優(yōu)的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)作為基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū);第三,加強(qiáng)對(duì)城郊基本農(nóng)田的保護(hù)力度,使城郊的基本農(nóng)田不會(huì)因城市化進(jìn)程而被侵占,同時(shí)不能忽略農(nóng)村基本農(nóng)田的保護(hù),城郊與農(nóng)村雙保雙結(jié)合,保障山東省的基本農(nóng)田質(zhì)量與數(shù)量雙優(yōu)發(fā)展;第四,定期組織專(zhuān)業(yè)農(nóng)業(yè)人才開(kāi)展科普活動(dòng)和農(nóng)技輔導(dǎo),實(shí)行休耕、輪耕等制度,確?;巨r(nóng)田的質(zhì)量得到更好的保障。

    4.3 完善相應(yīng)法律法規(guī),嚴(yán)厲打擊“占優(yōu)補(bǔ)劣”

    第一,加強(qiáng)對(duì)于占用基本農(nóng)田的審查工作,將需要占用基本農(nóng)田的標(biāo)準(zhǔn)在“五個(gè)不準(zhǔn)”“六不報(bào)批”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)和完善;第二,對(duì)于需要占用基本農(nóng)田的項(xiàng)目進(jìn)行審查,考核其是否能夠補(bǔ)充與其所占用的基本農(nóng)田數(shù)量與質(zhì)量相同的基本農(nóng)田,從根源上避免“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象的發(fā)生;第三,完善與基本農(nóng)田保護(hù)政策相匹配的法律法規(guī),嚴(yán)厲打擊違法亂占基本農(nóng)田的行為,使違法亂占基本農(nóng)田的行為不僅繳納罰款,還要責(zé)令其限時(shí)還耕還田。第四,加強(qiáng)對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)域的監(jiān)管,使暗中占用基本農(nóng)田進(jìn)行違法亂建的行為無(wú)可遁形,法律法規(guī)與群眾監(jiān)督相結(jié)合,更好地防止或者避免“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象的深化和出現(xiàn)。

    4.4 加大宣傳力度,提高基本農(nóng)田保護(hù)政策的影響力

    首先,借助當(dāng)前的智能手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)以及電視等大眾傳媒手段,積極宣傳基本農(nóng)田保護(hù)政策,使農(nóng)村農(nóng)戶(hù)更直接地了解基本農(nóng)田保護(hù)政策,了解基本農(nóng)田保護(hù)的重要性;其次,有關(guān)部門(mén)應(yīng)前往農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展基本農(nóng)田保護(hù)政策的宣傳工作,使基本農(nóng)田保護(hù)政策日益深入人心,從而提高農(nóng)戶(hù)的保護(hù)意識(shí);第三,充分發(fā)揮基層黨組織的作用,利用村委加強(qiáng)對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)政策的宣傳;第四,充分發(fā)揮農(nóng)戶(hù)的監(jiān)督作用,實(shí)行舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度,鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)大膽舉報(bào)違法行為。

    5.結(jié)論

    綜上所述,山東省對(duì)于基本農(nóng)田的保護(hù)在政策上是花了很多心血,力圖在基本農(nóng)田保護(hù)的層面進(jìn)一步提高糧食產(chǎn)量,對(duì)于基本農(nóng)田的保護(hù),雖然改變不了山東省人多地少的情況,但足以維持山東省耕地?cái)?shù)量,使其面積不會(huì)再減少,但是政策都不是完美的,需要在實(shí)踐中不斷完善。山東省從1994年版的《山東省基本農(nóng)田保護(hù)條例》再到2004年版的《山東省基本農(nóng)田保護(hù)條例》,基本農(nóng)田保護(hù)政策一直在不斷完善,再加上從其他方面對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)政策的不斷補(bǔ)充,必然使山東省基本農(nóng)田的保護(hù)不斷完善?;巨r(nóng)田保護(hù)政策的不斷完善,雖然解決了不少之前存在的問(wèn)題,但是在當(dāng)前的這種情境之下,依然存在著許多亟待解決的問(wèn)題,使得山東省基本農(nóng)田的保護(hù)依然是任重而道遠(yuǎn)。

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