深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治保障進(jìn)路

關(guān)利江

（石家莊市農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理站，河北 石家莊 050000）

國家經(jīng)濟體制改革，推動農(nóng)村加快改革進(jìn)程。基于中央、國務(wù)院提出促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一系列舉措，基于三權(quán)分置的基礎(chǔ)上，中央再次提出新的任務(wù)。但是農(nóng)村現(xiàn)有的法律規(guī)定制度欠缺，難以順利的實踐運行?；诖酥醒胩岢鲂碌闹笇?dǎo)意見，為了保障集體產(chǎn)權(quán)制度切實可行，針對改革開展試點實踐，獲得顯著的成果。部分試點也在改革中，推出地方性法規(guī)。根據(jù)現(xiàn)有改革目標(biāo)，應(yīng)該針對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟構(gòu)建完備的法治保障體系，推動集體產(chǎn)權(quán)制度開展。

1.農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革法治化的法律價值指引

對于改革制度的法治化建設(shè)，需要在尊重法律的前提下，落實中央政策精神。在改革過程中，體現(xiàn)出法律的正確價值觀，將貫穿于改革全過程。

1.1 鞏固農(nóng)村集體所有制底線

集體經(jīng)濟實現(xiàn)，可以通過家庭農(nóng)場、新型農(nóng)業(yè)等多種方式，但是實現(xiàn)形式必須在遵循法律的基礎(chǔ)上。只有堅守法治底線，才能保證農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)定。就當(dāng)前的試點改革來看，需要警惕發(fā)展異化。一方面防止試點過度追求經(jīng)濟，忽略了法律底線；另一方面，在股份合作制改革中認(rèn)識到錯誤采取折股量化的方式，實現(xiàn)集體共有。我國憲法對于農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟應(yīng)給予鼓勵。堅守農(nóng)民集體所有的法律，積極推動制度改革進(jìn)程。

1.2 堅持市場化為法治手段

對于市場經(jīng)濟，從事任何活動都應(yīng)該符合市場經(jīng)濟規(guī)律。積極引入市場化機制推動改革開展，促使集體資產(chǎn)發(fā)揮出價值，增強發(fā)展的活力。傳統(tǒng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度重點針對政治功能，更加強調(diào)分配的公平性，使得管理經(jīng)濟功能以及收入持續(xù)性被忽視。對此，要明確經(jīng)營的市場價值，開展股份量化，實現(xiàn)股權(quán)流轉(zhuǎn)價值最大化。

1.3 維護(hù)農(nóng)民根本利益為目標(biāo)

從我國農(nóng)村領(lǐng)域的改革歷程來看，所有的實踐探索都是基于維護(hù)農(nóng)民利益為目標(biāo)。尊重農(nóng)民的意愿，以農(nóng)民共富作為出發(fā)點。不斷落實改革，提升農(nóng)民的幸福感。在改革背景下，維護(hù)農(nóng)民利益不是從居住生存等角度出發(fā)，而是基于改革促進(jìn)農(nóng)民的財產(chǎn)持續(xù)增長。對此，建立3+1 的工作模式，積極的落實農(nóng)民財產(chǎn)性收入持續(xù)增長，通過股份合作制實現(xiàn)這一目標(biāo)。

2.關(guān)于改革法治化的法權(quán)結(jié)構(gòu)

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，盡管涉及改革的全過程，但是需要抓好重點才能推動活動開展。對于制度改革的法治化應(yīng)包含集體產(chǎn)權(quán)的主體范疇，通過清產(chǎn)核資，明確資產(chǎn)的實際歸屬，落實法人代表地位，明確各組織成員的具體權(quán)利；集體產(chǎn)權(quán)的對象范疇；產(chǎn)權(quán)的權(quán)能范疇，是在改革的基礎(chǔ)上，建立多方面的非經(jīng)營性資產(chǎn)，建立統(tǒng)一的管護(hù)機制；農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能范疇，針對集體資產(chǎn)股份，開展合作制改革，并在折股量化的基礎(chǔ)上擴大價值，保障農(nóng)民集體資產(chǎn)股份的占有、有償、繼承權(quán)等；農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)范疇，針對于流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)范圍以及流轉(zhuǎn)方式，確定流轉(zhuǎn)的具體制度；集體產(chǎn)權(quán)的監(jiān)管范疇，對內(nèi)外監(jiān)管進(jìn)行確立，采取有效的章程約束，構(gòu)建內(nèi)部監(jiān)管機構(gòu)。集體經(jīng)濟組織成員監(jiān)督，成員擁有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對集體資產(chǎn)進(jìn)行查閱。

3.農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革法治化措施

為了基于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，實現(xiàn)法治化進(jìn)程發(fā)展，需要完善法權(quán)結(jié)構(gòu)，依法完善制度改革，對此，需要從以下幾點入手。

3.1 關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的制度

構(gòu)建完善的農(nóng)村集體制度，需要建立法人治理機制，結(jié)合我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革地方發(fā)展的情況作為基礎(chǔ)，開展法人治理機制，對組織進(jìn)行科學(xué)的設(shè)計。具體應(yīng)該包括的內(nèi)容有：確定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法的法律原則等問題，以及法人的特別性原理；對開展集體經(jīng)濟組織法律的適用范圍進(jìn)行明確規(guī)劃，確定組織自身的地位；設(shè)計關(guān)于法人成立的相關(guān)條件，明確組織中的責(zé)任財產(chǎn)范圍；對于內(nèi)部組織機構(gòu)，需要制定明確的運行規(guī)則，防止實際運行過程中出現(xiàn)不可控因素，影響實踐開展，例如對外來資本進(jìn)行控制；設(shè)計合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)，以明確的管理制度確定管理模式，保障集體經(jīng)濟組織的權(quán)利實現(xiàn)；對于決議機制，應(yīng)采取人性化的對策，制定民主決議；對于特別法人，要限定關(guān)于其的特殊章程，將法人的章程范本公布出來，防止地方強加干預(yù)。

3.2 關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利的制度

在產(chǎn)權(quán)改革文件中，提到了需要基于集體經(jīng)濟組織，對其組織成員加強治理，建立完善的治理體系。治理體系的形成與權(quán)利界定有密切關(guān)系，需要在界定組織成員權(quán)力邊界后，明確其具體的權(quán)利內(nèi)涵，行使的相關(guān)機制等。

盡管產(chǎn)權(quán)改革意見益處相關(guān)意見，但是過于宏觀，需要基于實踐加強制度細(xì)化。成員認(rèn)定問題與權(quán)利享有的福利有直接關(guān)系，需要給予高度重視。根據(jù)各地試點的情況來看，對于成員資格認(rèn)證存在參差不齊的現(xiàn)象，難以實現(xiàn)統(tǒng)一的資格認(rèn)定。以首輪土地承包制度獲取的經(jīng)營權(quán)作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，是否具有公平性。因此，對于法律制度的設(shè)計，應(yīng)當(dāng)堅持與實際相結(jié)合的方式，明確全國的基本認(rèn)定資格標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合各自農(nóng)村組織建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，再行協(xié)商特殊標(biāo)準(zhǔn)條件。

3.3 資產(chǎn)股份合作的法律制度

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作，是帶有集體經(jīng)營性質(zhì)的合作制度。股份合作制也是農(nóng)村集體經(jīng)濟改革的重點，包括股權(quán)設(shè)置、管理等諸多難題。其中折股量化是對股權(quán)進(jìn)行設(shè)置和管理的重要前提，范圍包含集體經(jīng)營性資產(chǎn)，對于未承保部分適當(dāng)保留。具有經(jīng)濟價值，并且不影響成員的利益，有效促進(jìn)集體經(jīng)濟發(fā)展，在法律合規(guī)的前提下，可以進(jìn)行折股量化。期間，需要明確政府扶持資金以及收益與量化方式。當(dāng)入地征收或者資源性資產(chǎn)了可以產(chǎn)生收益，那么收益如何進(jìn)行折股量化?；诠蓹?quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)解決集體股權(quán)設(shè)立是否能成立，同時明確股份作用；鼓勵各地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，成立對應(yīng)的成員股份。通過成立的股份積極的發(fā)揮出股份的激勵作用，股權(quán)管理上，開放流轉(zhuǎn)限制，提升流轉(zhuǎn)效率。對于股權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)設(shè)置限制條件，對于外來資本，不得輕易流轉(zhuǎn)股份。保障特殊群體利益基礎(chǔ)上，防止利益分配失衡。

3.4 關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的法律制度

在產(chǎn)權(quán)改革文件中，明確的提出了對于產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)與交易的規(guī)定。要根據(jù)產(chǎn)權(quán)要素性質(zhì)和交易需求，制定有效的管理辦法。確保交易的公開性，加強對交易的服務(wù)和監(jiān)管，建立符合國家法律和政策的制度。對此，應(yīng)該解決交易市場閉鎖與開放的問題。市場出現(xiàn)閉鎖是基于現(xiàn)階段改革，同時也是農(nóng)村地區(qū)也有的現(xiàn)象。市場開放性則體現(xiàn)于未來發(fā)展和改革上，例如集體資產(chǎn)股份的有償退出?；诋?dāng)前試點交易的情況來看，完成任務(wù)的單位還未能實現(xiàn)有償退出。但是在首批試點單位中，已有有償退出的案例?？梢钥闯?，未來農(nóng)村市場交易應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場發(fā)展為指導(dǎo)，激活產(chǎn)權(quán)作為市場活力的要素。

另外，對于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易過程，需要明確其平臺交易的公平性。以及服務(wù)對象、交易產(chǎn)品等。對不同產(chǎn)品交易，建立對應(yīng)的交易規(guī)則。并基于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易，構(gòu)建新的服務(wù)與監(jiān)管體系。試點實踐中，存在公益性與營利性兩種交易類型，就農(nóng)業(yè)與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)來說，由政府主導(dǎo)的運作方式應(yīng)該得到確認(rèn)。并且，針對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的閉鎖與開放，應(yīng)該構(gòu)建多元機制，并建立符合多元化的解決機制。而在實際上，對于農(nóng)村出現(xiàn)糾紛的特殊性，已經(jīng)基于多元化解決機制有所實踐，例如有些地區(qū)對此專門設(shè)立了關(guān)于糾紛的仲裁機構(gòu)，針對農(nóng)村糾紛的復(fù)雜性進(jìn)行調(diào)解。

3.5 農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管法律制度

關(guān)于集體資產(chǎn)的法律，是保障改革成果、防止資產(chǎn)流失的重要舉措。應(yīng)堅持以及所有不動搖以及權(quán)利不受損的原則，想要實現(xiàn)這一點，需要做好監(jiān)管工作，確保工作有法可依，推動資產(chǎn)監(jiān)管法制化進(jìn)程建設(shè)。

對此，需要加強資產(chǎn)的內(nèi)外監(jiān)管統(tǒng)一。從試點實踐來看，當(dāng)前采用的外部監(jiān)管是獨立狀態(tài)，將審計等職能強化，有效將管理納入考評中，推動監(jiān)管的有效開展。其中湖南省還開展了互聯(lián)網(wǎng)+的監(jiān)管模式，將全部的資產(chǎn)信息公開，建立防腐敗的風(fēng)控體系。無論是外部平臺還是機構(gòu)，都通過內(nèi)部信息公開的基礎(chǔ)上實現(xiàn)對資產(chǎn)的監(jiān)管，為農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管法治化發(fā)展提供相關(guān)的參考經(jīng)驗。

4.結(jié)論

綜上所述，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實施，到現(xiàn)階段已經(jīng)初顯成效。在制約改革的法律問題上存在的問題已經(jīng)凸顯，需要建立符合我國農(nóng)村實際情況的法制保障體系。在遵從法律的基礎(chǔ)上，采取具體的法制措施，完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)，通過制度改革實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)，推動城鄉(xiāng)結(jié)合實現(xiàn)新發(fā)展。