政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放與有序共享協(xié)同機(jī)制研究

任 雪，劉俊英

(河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開(kāi)封 475000)

數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的關(guān)鍵生產(chǎn)要素，依托于政務(wù)數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享，有利于激活數(shù)據(jù)潛在價(jià)值，促進(jìn)“數(shù)據(jù)流”向“價(jià)值流”的轉(zhuǎn)變，有效提升政府治理能力現(xiàn)代化水平。自2009年以來(lái)，各個(gè)國(guó)家相繼開(kāi)展政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)踐，不少國(guó)家均已形成較為完備的政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放體系，在政府建設(shè)、社會(huì)治理、民生服務(wù)等領(lǐng)域發(fā)揮了積極作用。近年來(lái)，我國(guó)也逐步重視數(shù)據(jù)資源的開(kāi)放共享，2015年出臺(tái)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》中指出，加快政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享，釋放數(shù)據(jù)紅利，提高政府治理有效性和公眾服務(wù)水平。2020年發(fā)布的《十四五規(guī)劃綱要》中強(qiáng)調(diào)，擴(kuò)大公共數(shù)據(jù)有序開(kāi)放，推動(dòng)數(shù)據(jù)資源的綜合利用，提升社會(huì)治理、公共服務(wù)等數(shù)字化水平。隨著政務(wù)數(shù)據(jù)資源的共享共用，政府工作效率與服務(wù)質(zhì)量得到顯著提高，然而在當(dāng)前共享過(guò)程中，仍存在管理標(biāo)準(zhǔn)不一、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、平臺(tái)功能缺失、評(píng)價(jià)機(jī)制滯后等問(wèn)題。如何進(jìn)一步完善協(xié)同共治共享的治理新格局，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值最大化，成為一個(gè)亟需解決的問(wèn)題。

目前關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同的研究，熱點(diǎn)主要集中在四個(gè)方面：(1)政策體系協(xié)同研究。馬海群等運(yùn)用協(xié)同學(xué)的理論，基于政策要素、過(guò)程和類別等視角對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享的政策進(jìn)行研究；[1]張濤等采用政策文本計(jì)算的方法研究數(shù)據(jù)開(kāi)放與安全保護(hù)協(xié)同度，并結(jié)合實(shí)際發(fā)展情況提出政策主題協(xié)同的優(yōu)化路徑。[2](2)數(shù)據(jù)資源協(xié)同研究。政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中存在著信息分散、數(shù)據(jù)重復(fù)及標(biāo)準(zhǔn)不一等問(wèn)題，[3]陳婧認(rèn)為需分析用戶數(shù)據(jù)需求，增加對(duì)數(shù)據(jù)易獲取性、平臺(tái)利用程度的考量。[4](3)多元主體協(xié)同研究。宋魏巍主要聚焦于數(shù)據(jù)開(kāi)放主體和數(shù)據(jù)利用主體兩個(gè)方面，認(rèn)為權(quán)責(zé)劃分和利益協(xié)調(diào)是主體協(xié)同的核心；[5]李月等以紐約市政府大數(shù)據(jù)實(shí)踐為例，構(gòu)建一種適合我國(guó)國(guó)情的多元主體協(xié)同策略。[6](4)監(jiān)管路徑協(xié)同研究。楊洋洋等通過(guò)對(duì)政務(wù)資源共享過(guò)程中參與主體的利益關(guān)系進(jìn)行博弈分析，設(shè)計(jì)了以政府為主導(dǎo)，多主體配合的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。[7]陳朝兵團(tuán)隊(duì)研究了數(shù)據(jù)開(kāi)放共享中的政府監(jiān)管責(zé)任困境，提出從監(jiān)管主體、監(jiān)管法規(guī)、問(wèn)責(zé)機(jī)制等方面完善監(jiān)管路徑。[8]

政務(wù)數(shù)據(jù)由開(kāi)放到獲取利用是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程，每個(gè)階段的阻礙因素不盡相同。因而，本文從政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放生命周期的角度出發(fā)，系統(tǒng)分析開(kāi)放流程中存在的障礙，并由此構(gòu)建政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)數(shù)據(jù)有序共享與高效利用。

一、政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同的必要性分析

協(xié)同理論是20世紀(jì)70年代由著名物理學(xué)家哈肯首次提出的，該理論著重研究在與外界有物質(zhì)或能量交換的前提下，無(wú)序的開(kāi)放系統(tǒng)如何通過(guò)內(nèi)部各子系統(tǒng)的協(xié)作配合自發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)橛行蚪Y(jié)構(gòu)。[5]從最初應(yīng)用的物理學(xué)領(lǐng)域，到目前在經(jīng)濟(jì)學(xué)、生物學(xué)、社會(huì)學(xué)及管理學(xué)等多領(lǐng)域“開(kāi)花結(jié)果”，協(xié)同論成為軟科學(xué)研究的重要方法。系統(tǒng)能否良好運(yùn)轉(zhuǎn)取決于該系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)或組分要素的協(xié)調(diào)配合，若協(xié)同的好，系統(tǒng)的功能效應(yīng)得以體現(xiàn)；反之亦然。[1]政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放涉及到多個(gè)利益相關(guān)主體，并且分屬于不同的子系統(tǒng)，運(yùn)行過(guò)程中難免出現(xiàn)摩擦或沖突，可能導(dǎo)致整個(gè)開(kāi)放系統(tǒng)陷入混亂無(wú)序的狀態(tài)。將協(xié)同理論引入政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放的分析中，通過(guò)多元主體的相互配合，整合系統(tǒng)優(yōu)質(zhì)資源，減少內(nèi)耗，使各子系統(tǒng)達(dá)到協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)，發(fā)揮1+1>2的協(xié)同效應(yīng)。

政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同的必要性主要體現(xiàn)在政府治理效能的提升、公共服務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)三個(gè)方面。首先，開(kāi)放政務(wù)數(shù)據(jù)有助于提高政府透明度，充分保障公民的知情權(quán)，公民可以通過(guò)已開(kāi)放的數(shù)據(jù)了解政府工作動(dòng)態(tài)，進(jìn)而增強(qiáng)公眾對(duì)政府治理的監(jiān)督意識(shí)和能力，減少腐敗行為的產(chǎn)生；公眾可以充分參與到政府公共事務(wù)的處理中，為政府出謀劃策，提高決策的民主性；開(kāi)放數(shù)據(jù)還能夠有效解決政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的數(shù)據(jù)碎片化、數(shù)據(jù)壁壘等問(wèn)題，提升政府部門(mén)的協(xié)同合作能力及治理效能。其次，從我國(guó)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)利用率不高，主要是因?yàn)殚_(kāi)放的數(shù)據(jù)不太符合社會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)的需求。政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同的目的在于有效對(duì)接“數(shù)據(jù)開(kāi)放”與“用戶需求”，在和公眾建立良好的互動(dòng)關(guān)系中精準(zhǔn)獲取所需求的數(shù)據(jù)領(lǐng)域，從而改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量，便捷群眾生活。最后，通過(guò)數(shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同機(jī)制的有效運(yùn)行，政府層面開(kāi)放有價(jià)值的數(shù)據(jù)，企業(yè)、機(jī)構(gòu)等對(duì)已開(kāi)放數(shù)據(jù)進(jìn)行深度挖掘與關(guān)聯(lián)分析，快速準(zhǔn)確地獲取潛在商機(jī)，驅(qū)動(dòng)商業(yè)模式創(chuàng)新，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的困境：基于開(kāi)放生命周期的分析

有序開(kāi)放政務(wù)數(shù)據(jù)是推動(dòng)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，釋放數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治領(lǐng)域價(jià)值的重要保障。目前，我國(guó)的數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享實(shí)踐取得了不錯(cuò)的成果，然而從整體的開(kāi)放生命周期來(lái)看，仍存在諸多困境亟需解決。

(一)采集籌備階段

1．?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量良莠不齊

優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)是提升數(shù)據(jù)可利用度的前提。從客觀角度來(lái)講，數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、時(shí)效性和完整性影響數(shù)據(jù)質(zhì)量。在采集過(guò)程中，部分人員偏向?qū)?shù)據(jù)的模糊處理，未對(duì)數(shù)據(jù)源頭以及真實(shí)性進(jìn)行核查，導(dǎo)致創(chuàng)建的數(shù)據(jù)集存在偏差信息，當(dāng)出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題時(shí)往往無(wú)法追溯并校正。從主觀角度來(lái)講，數(shù)據(jù)質(zhì)量的優(yōu)劣取決于用戶需求的滿足程度。政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放的核心就是滿足公眾需求，由于缺乏與公眾的有效互動(dòng)、對(duì)需求的精準(zhǔn)識(shí)別，[9]使得開(kāi)放初心與發(fā)展現(xiàn)狀嚴(yán)重脫節(jié)，政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放質(zhì)量有待提升。

2．?dāng)?shù)據(jù)壁壘問(wèn)題突出

目前我國(guó)缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)的有效利用難以得到保證。我國(guó)首先在地方層面開(kāi)展對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的先行先試工作，例如廣東省、貴州省率先制定數(shù)據(jù)開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)元數(shù)據(jù)的文件格式、語(yǔ)義結(jié)構(gòu)等缺乏統(tǒng)一規(guī)定，[10]使數(shù)據(jù)在跨地區(qū)利用前需要投入高昂的成本進(jìn)行處理與整合，而且容易出現(xiàn)數(shù)據(jù)重復(fù)建設(shè)、無(wú)效數(shù)據(jù)繁多的現(xiàn)象。同時(shí)，受傳統(tǒng)科層制的影響，政府各部門(mén)之間數(shù)據(jù)共享意識(shí)薄弱，將數(shù)據(jù)資源視為本部門(mén)關(guān)鍵的組織資產(chǎn)。出于維護(hù)本部門(mén)的利益，在沒(méi)有明確規(guī)定開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)的情況下，以敷衍的態(tài)度應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放的任務(wù)，僅開(kāi)放部分利用價(jià)值不大的數(shù)據(jù)。

(二)存儲(chǔ)發(fā)布階段

1．平臺(tái)業(yè)務(wù)外包陷阱

囿于專業(yè)性技術(shù)的限制，政府部門(mén)一般將數(shù)據(jù)平臺(tái)構(gòu)建委托給市場(chǎng)主體，但承包企業(yè)出于成本-收益的考量，可能會(huì)套用固定的模板，無(wú)法針對(duì)實(shí)際情況提供個(gè)性化的服務(wù)，甚至?xí)藶樵O(shè)置技術(shù)難題，以便后期獲得平臺(tái)維護(hù)管理的額外費(fèi)用。[11]因此，政府部門(mén)在運(yùn)用平臺(tái)向公眾提供數(shù)據(jù)時(shí)，可能因沒(méi)有合適的業(yè)務(wù)模塊，從而放棄對(duì)這部分?jǐn)?shù)據(jù)的分類與管理，盡管其潛在價(jià)值較大。

2．法律問(wèn)題界定模糊

在政務(wù)數(shù)據(jù)發(fā)布階段，還需要重點(diǎn)考慮個(gè)人隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)權(quán)屬兩個(gè)法律問(wèn)題。目前，我國(guó)相繼出臺(tái)促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放的政策，但是在立法層面對(duì)開(kāi)放過(guò)程中個(gè)人隱私范圍界定與權(quán)益保護(hù)關(guān)注較少，政府需要盡快出臺(tái)明確的隱私保護(hù)法律，協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)開(kāi)放與隱私保護(hù)之間涉及到各方利益沖突。此外，產(chǎn)權(quán)不清導(dǎo)致所有者缺位。在數(shù)據(jù)發(fā)布共享過(guò)程中，缺少針對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬的立法，無(wú)法厘清數(shù)據(jù)的使用權(quán)、所有權(quán)以及資源共享的責(zé)任主體，從而阻礙政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可的實(shí)施。而且現(xiàn)有的數(shù)據(jù)平臺(tái)或者未采用許可協(xié)議，對(duì)公眾使用政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)限多加限制，或者對(duì)內(nèi)容規(guī)定的較為模糊，束縛了數(shù)據(jù)的再分配。

(三)獲取利用階段

1．公眾數(shù)據(jù)素養(yǎng)水平不高

公眾數(shù)據(jù)素養(yǎng)水平不高是政務(wù)數(shù)據(jù)獲取利用階段需要正視的突出問(wèn)題。我國(guó)的數(shù)據(jù)開(kāi)放相較于國(guó)外其他國(guó)家來(lái)講起步略晚，有相當(dāng)一部分社會(huì)公眾知識(shí)素養(yǎng)不高，缺乏數(shù)據(jù)利用意識(shí)和技能，不清楚數(shù)據(jù)平臺(tái)會(huì)發(fā)布哪些數(shù)據(jù)及其效用，無(wú)法積極參與到政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放的戰(zhàn)略實(shí)踐中，更不用提讓數(shù)據(jù)成為服務(wù)自己的有力工具。例如武漢政府公開(kāi)數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)平均每個(gè)應(yīng)用僅下載2次，數(shù)據(jù)東莞平臺(tái)上平均每1000次瀏覽下載次數(shù)僅為9次。[12]由此可見(jiàn)，公眾意識(shí)不到政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放的價(jià)值，運(yùn)用數(shù)據(jù)的積極性有待提高。

2．?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)功能缺失

數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)應(yīng)當(dāng)為用戶提供一站式服務(wù)，方便用戶了解和獲取目標(biāo)數(shù)據(jù)集。目前，部分平臺(tái)應(yīng)有的數(shù)據(jù)導(dǎo)引、數(shù)據(jù)可視化、數(shù)據(jù)分享等基礎(chǔ)功能不全，用戶的體驗(yàn)感較差。同時(shí)，平臺(tái)更新與維護(hù)不及時(shí)。以上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)為例，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)民生、衛(wèi)生安全、城市交通等領(lǐng)域數(shù)據(jù)基本以年為單位更新，僅有極少部分?jǐn)?shù)據(jù)是每日更新。[13]信息具有時(shí)效性，及時(shí)更新平臺(tái)內(nèi)容，完善數(shù)據(jù)平臺(tái)功能，能夠有效滿足用戶對(duì)數(shù)據(jù)的需求，提高數(shù)據(jù)再利用的價(jià)值。

(四)反饋階段

數(shù)據(jù)反饋階段存在的困境主要是指評(píng)價(jià)機(jī)制不健全，妨礙了政府對(duì)用戶需求的精準(zhǔn)把握。對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放的評(píng)價(jià)主要表現(xiàn)在“評(píng)價(jià)內(nèi)容”和“需求反饋”兩個(gè)方面。一是依據(jù)一定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量本身進(jìn)行客觀評(píng)定以及依據(jù)用戶體驗(yàn)感對(duì)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)功能設(shè)置進(jìn)行主觀評(píng)判；二是用戶通過(guò)多種渠道將自身數(shù)據(jù)需求與意見(jiàn)反映到有關(guān)監(jiān)管部門(mén)，以便政府部門(mén)提供更好的服務(wù)。目前我國(guó)政府部門(mén)大多重開(kāi)放輕反饋，對(duì)數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)機(jī)制重視不足，缺乏完善的評(píng)價(jià)體系對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放的全過(guò)程開(kāi)展定期和不定期的督查與評(píng)估。此外，用戶可以進(jìn)行反饋的渠道較少，主要是通過(guò)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，但部分平臺(tái)沒(méi)有設(shè)置“反饋交流”模塊，不利于數(shù)據(jù)開(kāi)放主體和數(shù)據(jù)利用主體之間的良性互動(dòng)，弱化了反饋階段與其他階段的動(dòng)態(tài)銜接。

三、政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放與有序共享的協(xié)同機(jī)制建構(gòu)

政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同框架的構(gòu)建，是運(yùn)用協(xié)同理論的思想，促使各利益相關(guān)者參與到數(shù)據(jù)開(kāi)放生命周期中，通過(guò)系統(tǒng)內(nèi)部各要素的優(yōu)化配置，有效解決數(shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)因素。政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同，主要包括主體協(xié)同、資源協(xié)同、技術(shù)協(xié)同與利益協(xié)同四個(gè)方面。主體協(xié)同居于協(xié)同機(jī)制的核心地位，通過(guò)各參與主體的協(xié)作溝通，推動(dòng)資源、技術(shù)以及利益等協(xié)同子系統(tǒng)高效配合，進(jìn)而激活數(shù)據(jù)價(jià)值。資源協(xié)同以政府部門(mén)為主導(dǎo)，主要指數(shù)據(jù)開(kāi)放初期相關(guān)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)備，多發(fā)生在政務(wù)數(shù)據(jù)采集籌備階段；技術(shù)協(xié)同保障數(shù)據(jù)的安全存儲(chǔ)，數(shù)據(jù)平臺(tái)的功能完善，多發(fā)生在存儲(chǔ)發(fā)布、獲取利用階段；利益協(xié)同涉及政府、企業(yè)、公眾等主體對(duì)數(shù)據(jù)的利用以實(shí)現(xiàn)各自目標(biāo)，主要作用于獲取利用和反饋階段。

(一)主體協(xié)同

1．?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放主體

政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放主體，主要是指公共組織，其中，政府部門(mén)發(fā)揮著關(guān)鍵作用，推動(dòng)整個(gè)數(shù)據(jù)開(kāi)放流程的有序?qū)嵤?。具體來(lái)講，是從法律層面和組織層面來(lái)實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放主體協(xié)同。中央政府加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確界定各利益相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)。以數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)發(fā)布、獲取利用、數(shù)據(jù)反饋等環(huán)節(jié)為基礎(chǔ)，重點(diǎn)針對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量、個(gè)人隱私保護(hù)，數(shù)據(jù)權(quán)屬等方面細(xì)化法律問(wèn)題，形成全方位、多層次的法律法規(guī)體系，提升數(shù)據(jù)開(kāi)放的規(guī)范化。[11]此外，地方政府應(yīng)積極調(diào)整相關(guān)職能部門(mén)設(shè)置，設(shè)置專職的數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，為政務(wù)數(shù)據(jù)有序共享提供組織保障。通過(guò)跨部門(mén)、跨層級(jí)、跨區(qū)域地整合數(shù)據(jù)資源，解決數(shù)據(jù)碎片化問(wèn)題，扎實(shí)推進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放相關(guān)工作。

2．?dāng)?shù)據(jù)利用主體

政務(wù)數(shù)據(jù)利用主體包括公眾、社會(huì)組織、企業(yè)等，從不同維度對(duì)數(shù)據(jù)價(jià)值進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，進(jìn)而滿足各自多樣化的需求。數(shù)據(jù)利用主體的協(xié)同需要從提高利用主體數(shù)據(jù)素養(yǎng)和監(jiān)督意識(shí)等方面入手。首先，加強(qiáng)數(shù)據(jù)素養(yǎng)的教育。為了適應(yīng)數(shù)字化發(fā)展趨勢(shì)，數(shù)據(jù)利用主體應(yīng)利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)積極參與線上或者線下數(shù)據(jù)分析課程，學(xué)習(xí)數(shù)據(jù)檢索、數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)可視化等技能，提高數(shù)據(jù)利用能力，深度解鎖數(shù)據(jù)價(jià)值。同時(shí)，提高數(shù)據(jù)開(kāi)放監(jiān)管意識(shí)。政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放中的監(jiān)管工作不能僅通過(guò)政府內(nèi)部來(lái)完成，需要加入市場(chǎng)主體和社會(huì)主體的力量，形成內(nèi)外協(xié)同效應(yīng)。數(shù)據(jù)利用主體應(yīng)建立參與政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放監(jiān)管的意識(shí)，發(fā)揮其在數(shù)據(jù)共享中的監(jiān)督作用。

(二)資源協(xié)同

1．統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)據(jù)資源協(xié)同，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，從而解決數(shù)據(jù)壁壘、兼容性差等問(wèn)題。數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是采集籌備數(shù)據(jù)資源的依據(jù)，是存儲(chǔ)發(fā)布和獲取利用數(shù)據(jù)資源的基礎(chǔ)。不同部門(mén)的數(shù)據(jù)管理方式有所差別，主要表現(xiàn)在數(shù)據(jù)的含義、格式及載體等內(nèi)容的差異性。因此，政府應(yīng)盡快出臺(tái)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)，明確數(shù)據(jù)編目指南、元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)格式等，有效減少數(shù)據(jù)采集時(shí)的重復(fù)成本、利用時(shí)的轉(zhuǎn)換成本，促進(jìn)數(shù)據(jù)的有序共享和互聯(lián)互通。同時(shí)，政府部門(mén)要明確數(shù)據(jù)開(kāi)放的價(jià)值，增強(qiáng)數(shù)據(jù)共享意識(shí)，消除部門(mén)之間的信息孤島。按照規(guī)定的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)籌備相關(guān)的數(shù)據(jù)開(kāi)放工作，實(shí)現(xiàn)與其他部門(mén)、地區(qū)之間數(shù)據(jù)的橫向?qū)?，便于各利用主體通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的一站式檢索。

2．?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量控制

數(shù)據(jù)開(kāi)放共享，不是數(shù)據(jù)的簡(jiǎn)單發(fā)布，更關(guān)鍵的是要保證所發(fā)布數(shù)據(jù)的質(zhì)量。政府部門(mén)要優(yōu)化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理，對(duì)收集和創(chuàng)建的數(shù)據(jù)負(fù)責(zé)，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、時(shí)效性和完整性。在采集階段核查數(shù)據(jù)的真實(shí)性，發(fā)布時(shí)標(biāo)記數(shù)據(jù)來(lái)源、采集者、數(shù)據(jù)集創(chuàng)建者等信息，杜絕推諉扯皮、敷衍塞責(zé)等現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，應(yīng)及時(shí)更新數(shù)據(jù)，清理過(guò)期數(shù)據(jù)，避免無(wú)效數(shù)據(jù)在主體之間傳播，引起不必要的爭(zhēng)端或者影響其對(duì)事物的判斷。最后，高質(zhì)量的數(shù)據(jù)必須是滿足用戶需求的數(shù)據(jù)，政府應(yīng)始終以用戶需求為核心，重點(diǎn)開(kāi)放公眾關(guān)注較多的醫(yī)療衛(wèi)生、惠民服務(wù)、教育科技等領(lǐng)域的數(shù)據(jù)集，并提供便于讀取的數(shù)據(jù)格式，使數(shù)據(jù)更好地為公眾服務(wù)。

(三)技術(shù)協(xié)同

1．?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)建設(shè)

政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的建設(shè)離不開(kāi)多維技術(shù)的支撐，利用多樣化技術(shù)完善平臺(tái)功能，優(yōu)化用戶體驗(yàn)。首先，完善數(shù)據(jù)導(dǎo)引、數(shù)據(jù)檢索及數(shù)據(jù)可視化等基礎(chǔ)功能。依據(jù)開(kāi)放數(shù)據(jù)目錄將數(shù)據(jù)歸集為不同主題，采用全文檢索、關(guān)鍵詞檢索及可視化檢索等檢索技術(shù)，提高檢索準(zhǔn)確率。其次，重視用戶個(gè)性化服務(wù)。我國(guó)大部分?jǐn)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)未關(guān)注個(gè)性化服務(wù)的提供，應(yīng)設(shè)置收藏管理、互動(dòng)反饋管理、推送功能等，同時(shí)細(xì)分平臺(tái)的目標(biāo)用戶，為不同目標(biāo)群體提供差異化的平臺(tái)入口及其他個(gè)性化功能，例如濟(jì)南平臺(tái)為老年人推出“信息無(wú)障礙通道”。最后，加強(qiáng)數(shù)據(jù)平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)。數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的上線僅僅是開(kāi)始，重點(diǎn)是要維持平臺(tái)穩(wěn)定運(yùn)行，避免出現(xiàn)瀏覽鏈接缺失、頁(yè)面顯示錯(cuò)誤、數(shù)據(jù)錯(cuò)亂等問(wèn)題，因此，應(yīng)規(guī)范平臺(tái)檢測(cè)周期，預(yù)防問(wèn)題出現(xiàn)或發(fā)生后及時(shí)修復(fù)，并及時(shí)升級(jí)系統(tǒng)硬件，增添新功能，加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)的完善性維護(hù)。

2．?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與安全保護(hù)

政務(wù)數(shù)據(jù)安全是數(shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中需要重點(diǎn)考慮的問(wèn)題，主要從隱私加密技術(shù)、數(shù)據(jù)安全技術(shù)、數(shù)據(jù)備份技術(shù)等方面確保政務(wù)數(shù)據(jù)安全，實(shí)現(xiàn)協(xié)同服務(wù)。第一，隱私加密技術(shù)。各級(jí)部門(mén)要嚴(yán)格遵照中央網(wǎng)信辦要求，依據(jù)數(shù)據(jù)脫敏處理規(guī)范對(duì)需要公開(kāi)的數(shù)據(jù)進(jìn)行脫敏處理。具體來(lái)說(shuō)，在利用數(shù)據(jù)篩選與鑒別技術(shù)對(duì)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行密級(jí)鑒定的基礎(chǔ)上，運(yùn)用區(qū)塊鏈、信息熵以及其他新興技術(shù)自動(dòng)過(guò)濾保密數(shù)據(jù)，同時(shí)加強(qiáng)政府機(jī)要文件和個(gè)人隱私等敏感系數(shù)較高內(nèi)容的保護(hù)。[14]第二，數(shù)據(jù)安全技術(shù)。積極與科研院所、研發(fā)企業(yè)等合作，加強(qiáng)核心技術(shù)的研發(fā)，提高政務(wù)數(shù)據(jù)資源的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和安全防護(hù)能力。第三，數(shù)據(jù)備份技術(shù)。數(shù)據(jù)庫(kù)需要具備實(shí)時(shí)、異地備份的技術(shù)，避免因黑客攻擊或程序紊亂造成數(shù)據(jù)丟失、更改等現(xiàn)象。當(dāng)數(shù)據(jù)庫(kù)遭到破壞時(shí)，可以調(diào)用備份數(shù)據(jù)及時(shí)止損。

(四)利益協(xié)同

政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中各相關(guān)主體的利益和目標(biāo)并不完全一致，需要積極地協(xié)調(diào)與平衡涉及到的各種利益關(guān)系。利益的協(xié)同主要表現(xiàn)在激勵(lì)機(jī)制和評(píng)價(jià)機(jī)制兩方面。第一，完善激勵(lì)機(jī)制。內(nèi)部協(xié)同方面，政府職能部門(mén)在收集、整理、發(fā)布數(shù)據(jù)時(shí)會(huì)付出一定的經(jīng)濟(jì)成本和機(jī)會(huì)成本，特別是這種資源共享成為常態(tài)時(shí)，如果沒(méi)有良好的激勵(lì)機(jī)制和利益分配機(jī)制，便有可能出現(xiàn)“搭便車?yán)Ь场?。因此，要深化利益協(xié)調(diào)保障機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制的改革，對(duì)有貢獻(xiàn)的部門(mén)給予梯級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)，推動(dòng)數(shù)據(jù)資源共建共享。內(nèi)外協(xié)同方面，以政府為主的數(shù)據(jù)開(kāi)放主體可以組織各類數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用比賽促進(jìn)開(kāi)放數(shù)據(jù)的社會(huì)化利用，通過(guò)利潤(rùn)鼓勵(lì)、政策指引等方式與科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織及企業(yè)建立協(xié)同伙伴關(guān)系，鼓勵(lì)其對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行增值研究，為產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新賦能。[4]第二，健全評(píng)價(jià)機(jī)制。建構(gòu)一套主要包括數(shù)據(jù)質(zhì)量指標(biāo)、用戶滿意度指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同指標(biāo)和平臺(tái)營(yíng)運(yùn)指標(biāo)等在內(nèi)的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，合理設(shè)計(jì)各級(jí)指標(biāo)內(nèi)容及其權(quán)重。同時(shí)，應(yīng)注重完善多元主體共同參與的協(xié)同評(píng)價(jià)模式，將專家、用戶及政府相關(guān)部門(mén)都納入評(píng)價(jià)系統(tǒng)內(nèi)，全方位地保證評(píng)價(jià)的公正及科學(xué)。

綜上所述，政務(wù)數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享，能夠促進(jìn)資源整合，深化數(shù)據(jù)在不同領(lǐng)域的創(chuàng)新應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)多元化的價(jià)值目標(biāo)。本文將政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放流程主要分為4個(gè)階段，采集籌備是政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放的首要階段，存儲(chǔ)發(fā)布是關(guān)鍵階段，獲取利用是核心階段，而反饋階段貫穿于上述各個(gè)階段之中。通過(guò)對(duì)各個(gè)階段存在的障礙因素進(jìn)行分析，構(gòu)建了包含主體協(xié)同、資源協(xié)同、技術(shù)協(xié)同、利益協(xié)同等內(nèi)容的政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享協(xié)同機(jī)制。在主體協(xié)同層面，對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放主體及數(shù)據(jù)利用主體之間的配合進(jìn)行協(xié)調(diào)，最大程度發(fā)揮主體在數(shù)據(jù)開(kāi)放流程中的積極作用；在資源協(xié)同層面，強(qiáng)調(diào)建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化數(shù)據(jù)的質(zhì)量管理，解決數(shù)據(jù)流動(dòng)性、兼容性差的問(wèn)題；在技術(shù)協(xié)同層面，既要完善數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)建設(shè)，又要利用隱私加密技術(shù)、數(shù)據(jù)安全技術(shù)、數(shù)據(jù)備份技術(shù)等技術(shù)確保政務(wù)數(shù)據(jù)安全；在利益協(xié)同層面，主要聚焦于對(duì)激勵(lì)機(jī)制和評(píng)價(jià)機(jī)制的改革，協(xié)調(diào)政府、公眾與企業(yè)等利益相關(guān)者的關(guān)系。協(xié)同理論的應(yīng)用為推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放與有序共享提供了新的思路，但是該機(jī)制的運(yùn)行效果還需要結(jié)合具體案例進(jìn)行深入研究，并根據(jù)當(dāng)?shù)卣?wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放的實(shí)際情況有所調(diào)整。