依法完善居民委員會市域社會治理主體功能探析

陳秀平，吳雅晴

(三峽大學 法學與公共管理學院，湖北 宜昌 443002)

黨的十九屆四中全會強調(diào)，居民委員會是城市治理的重要自治組織，要堅持黨組織領(lǐng)導，不斷完善基層居民自治制度，建設(shè)充滿活力的基層居民自治組織。在市域社會治理中，居民委員會具有鏈接地主政府與人民群眾的紐帶作用，處于市域社會治理的最前沿和重要陣地，是國家治理能力和治理水平現(xiàn)代化在基層的實踐者，是自下而上的社會治理的集結(jié)者?，F(xiàn)代社會治理已不再是政府主導的事情，而是強調(diào)治理主體之間的互動與協(xié)同，居民委員會就是治理主體的重要構(gòu)成之一，我們應當重視其基礎(chǔ)作用。

一、居民委員會對市域社會治理的意義

《民法典》將居民委員會明確規(guī)定為基層居民性自治法人，為居民委員會能夠參與市域社會治理制度化、規(guī)范化和程序化提供了更加系統(tǒng)、更加全面、更加權(quán)威的法律依據(jù)，作為自治基層組織，其治理的效果直接影響市域社會治理的效能。

(一)居民委員會是市域社會治理的重要主體

2018年，時任中央政法委秘書長陳一新同志第一次使用“市域社會治理現(xiàn)代化”這個較新的概念。十九屆四中全會將推進市域社會治理現(xiàn)代化上升為國家意志。市域社會治理現(xiàn)代化是在“市域”范圍內(nèi)，探索并落實國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)和執(zhí)行。市域社會治理現(xiàn)代化是市域社會發(fā)展中一項整體性的系統(tǒng)治理工程，主要的空間范圍以地級市的城市區(qū)域為中心，運用制度、法律、科技、道德等社會治理的手段，讓政府相關(guān)部門、社區(qū)、市場、居民這些不同主體積極參與并推進，實現(xiàn)共建共治共享的社會治理格局，預防和解決市域范圍內(nèi)的各類社會和公共問題。

市域社會治理中，“誰”來組織，組織哪些主體參與基層社會治理？黨的十九大明確提出要"完善黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。"黨的十九屆四中全會、五中全會和《中共中央國務院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》強調(diào)， 以加強基層政權(quán)建設(shè)和健全基層群眾自治制度為重點，要求不斷加強和創(chuàng)新社會治理體系，提出健全各級黨組織領(lǐng)導，實現(xiàn)自治、法治、德治的"三治"融合，不斷加強和改革創(chuàng)新城鄉(xiāng)社會治理體系，通過城鄉(xiāng)基層治理創(chuàng)新方式實現(xiàn)城鄉(xiāng)自治，社會治理重心下移的落腳點就在村(居)，真正讓居民做到自我管理、教育、服務和互相監(jiān)督，加強法治宣傳教育，引導居民運用法治思維和法治方式參與基層社會治理，這也是破解基層治理難題的重要途徑。目前，全國擁有14億多人口，城鎮(zhèn)化率超過了60%，這些城鎮(zhèn)人口都居住在社區(qū)，生活在小區(qū)，工作在機關(guān)、企事業(yè)單位及社會組織等地方，這些地方基本全部與居民委員會緊密聯(lián)系，特別是個人的從出生到死亡的民生事項都必須通過居民委員會來辦理，居民委員會的工作效能直接影響居民的切身感受，把居住在村、社區(qū)的億萬群眾的集體智慧和力量凝聚起來，不斷做好社區(qū)、企業(yè)、單位、學校，甚至家庭等主體的服務工作，發(fā)揮居民委員會下設(shè)的人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會作用?？梢?，居民委員會作為基層居民性自治法人是市域社會治理的重要主體。

(二)居民委員會在市域社會治理中依法具有指導與協(xié)調(diào)職責

《中華人民共和國城市居民委員會組織法》 明確規(guī)定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織?！本用裎瘑T會的任務： 第一，宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，維護居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應盡的義務，愛護公共財產(chǎn)，開展多種形式的社會主義精神文明建設(shè)活動；第二，辦理本居住地區(qū)居民的公共事務和公益事業(yè)；第三，調(diào)解民間糾紛；第四，協(xié)助維護社會治安；第五，(協(xié)助人民政府或者它的派出機關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育等項工作；第六，向人民政府或者它的派出機關(guān)反映居民的意見、要求和提出建議?！睹穹ǖ洹吩凇疤貏e法人”這一理論范疇下又特別明確規(guī)定了居民委員會具有民事法律地位，并且在其他十余個條文中直接作出了相關(guān)規(guī)定，涉及市域社會治理主要體現(xiàn)在指導業(yè)主大會的設(shè)立和業(yè)主委員會的成立等方面?！睹穹ǖ洹纷鳛槠胀ǚ▽用裎瘑T會系統(tǒng)進行規(guī)定，賦予其特別法人資格，可以從事民事活動，主要為履行職能所需，這是肯定其具有民事權(quán)利能力?！睹穹ǖ洹返?77條特別規(guī)定，居民委員會應當充分的指導和協(xié)助設(shè)立業(yè)主大會和選舉業(yè)主委員會委員，其理由在于：首先居民委員會對轄區(qū)內(nèi)居民情況掌握最全面，居民委員會不充分利用自身價值，發(fā)揮組織作用，廣大居民很難達成共識，業(yè)主大會難于召開。其次，業(yè)主委員會日常需要保持與居民委員會溝通與協(xié)調(diào)，及時反饋情況，便于居民委員會加強對業(yè)主委員會及物業(yè)公司的協(xié)調(diào)和指導，更好服務居民。物業(yè)服務質(zhì)量與居民生活息息相關(guān)，直接影響居民生活品質(zhì)，所以居民委員會在市域社會治理中具有法定的相應義力職責。

(三)市域社會治理中發(fā)揮居民委員作用的實踐——以湖北宜昌為例

近年來，宜昌市不斷加快和創(chuàng)新市域社會治理，以基層治理一體化信息平臺建設(shè)突出科技支撐，探索“黨建+網(wǎng)格+大數(shù)據(jù)”的市域社會治理一體化模式，通過加強各社區(qū)、街道居民委員會的網(wǎng)格化管理，完善市域社會治理現(xiàn)代化部門協(xié)同工作機制，成功申報全國第一批試點城市，初步形成了問題聯(lián)治、工作聯(lián)動、平安聯(lián)創(chuàng)的宜昌特色市域社會治理新格局，居民民委員在其中發(fā)揮了重要作用。

首先，筑牢了市域社會治理的“承載底盤”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道以下是社會治理的難點和重點，各社區(qū)、街道居民委員會正處于和居民直接接觸的矛盾聚集敏感點。只有堅持黨的領(lǐng)導，社區(qū)治理才能跟國家治理保持一致步調(diào)，實現(xiàn)高效發(fā)展。[1]宜昌積極順應新時代社會發(fā)展新要求，堅持黨建引領(lǐng)、優(yōu)化網(wǎng)格管理、建強基層隊伍，以深化黨員干部在居民中、居民在集體中、基層陣地筑牢在百姓心中“三在”工程為抓手，做實街道“大工委”、社區(qū)“大黨委”，社區(qū)黨組織聯(lián)系駐社區(qū)社會各類組織、黨員居民等“一核多元”的社會治理體系，探索實行“社區(qū)黨委+小區(qū)黨組織+業(yè)委會+物業(yè)公司+志愿服務隊”五方聯(lián)動工作機制，目前，全市已組建聯(lián)系社區(qū)的工作隊和應急突擊隊1207個，這些隊伍統(tǒng)一納入社區(qū)管理，在社區(qū)大黨委的領(lǐng)導下開展具體服務居民工作，真正實現(xiàn)黨領(lǐng)導下的社會治理與居民自治的良性互動。

其次，完善了市域社會治理的“神經(jīng)末梢”。宜昌市制定《關(guān)于加強社區(qū)工作者隊伍建設(shè)的意見》，將社區(qū)“兩委”成員和網(wǎng)格員的身份進一步明確，統(tǒng)一由居民委員會組織開展工作，通過優(yōu)化網(wǎng)格，進一步深化居民委員會的工作觸角。全市社區(qū)調(diào)整網(wǎng)格化設(shè)置，按照“總數(shù)不變、規(guī)模適宜、統(tǒng)一標準、方便管理”的原則，優(yōu)化老舊雜居小區(qū)、商住聚集區(qū)、成熟物業(yè)型小區(qū)三類社區(qū)網(wǎng)格劃分標準，已對社區(qū)1448個網(wǎng)格進行動態(tài)調(diào)整。印發(fā)《宜昌市機關(guān)企事業(yè)單位和干部職工下沉社區(qū)參與治理的長效機制》，全部人員在“宜昌智慧黨建云平臺”上掃碼報到社區(qū)，下沉社區(qū)的黨員干部達到60643名，實現(xiàn)黨員干部“下沉社區(qū)、回到小區(qū)、編入網(wǎng)格、進入樓棟”參與社會治理，建立社區(qū)“1+1+N”(1名醫(yī)生、1名警察、N名黨員干部、網(wǎng)格員、志愿者)服務管理新模式，把市域社會治理的基本對象全部納入網(wǎng)格管理，鞏固拓展網(wǎng)格化服務管理。

最后，優(yōu)化了市域社會治理的“智慧網(wǎng)絡”。宜昌市制定《全市強化科技支撐創(chuàng)新基層社會治理方案》，統(tǒng)一組織領(lǐng)導和規(guī)劃建設(shè)，將網(wǎng)格信息平臺升級為宜昌市社會治理綜合信息平臺，社區(qū)網(wǎng)格采取的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與公安機關(guān)“一標三實”(標準地址、實有人口、實有房屋、實有單位)、戶籍數(shù)據(jù)、政務數(shù)據(jù)、業(yè)務數(shù)據(jù)等部門數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，平均每天交換數(shù)據(jù)120萬條，目前，已匯聚數(shù)據(jù)達61億條，通過建立“網(wǎng)格發(fā)現(xiàn)問題、社區(qū)及時呼叫、分級迅速響應、協(xié)同分類處置”機制，居民委員會將網(wǎng)格員采集信息的服務居民、居民矛盾等方面及時錄入系統(tǒng)，及時分析處理、調(diào)度處置各類事項，形成“一圖一庫一平臺”信息平臺。

在此基礎(chǔ)上，為適應居民常用微信的通訊習慣，現(xiàn)正創(chuàng)新推廣運用“宜格服務”平臺，引入人工智能，開發(fā)機器人“小助理”24小時在線，每個樓棟建立一個居民微信群，以社區(qū)網(wǎng)格員(樓棟長、小組長)為管理員，居民委員會書記、下沉黨員干部、民警、律師、醫(yī)生、物業(yè)公司、業(yè)委會成員、社區(qū)服務組織、志愿者等加入樓棟微信群，組建社區(qū)服務團隊，即時發(fā)布權(quán)威消息，回應人民訴求；通過微信群@小助理，輸入數(shù)字或關(guān)鍵字，平臺自動推送相應服務頁面，社區(qū)服務團隊在線響應，協(xié)同處置，及時掌握社情民意，將常用政務、治安、物業(yè)、衛(wèi)生等服務實現(xiàn)“掌上辦、網(wǎng)格辦、就近辦”，為居民提供線上線下服務；重構(gòu)社區(qū)治理流程，變社區(qū)“廣播式”向下單項傳播方式，為“大家一起說、一起聽、一起議”，通過社區(qū)議事廳、完善評議、意見征集等功能，居民通過“網(wǎng)絡會客廳”的方式便于參與社區(qū)治理、小區(qū)建設(shè)、改善鄰里關(guān)系、形成居民公約等，完善基層組織協(xié)商。

二、居民委員會在市域社會治理中主體功能的局限

由于市域社會治理工作尚處于探索階段，又由于受到觀念意識、制度設(shè)計等諸多因素的共同制約，居民委員會在參與市域社會治理工作中，出現(xiàn)了居民委員會缺乏全面的民事能力、居民委員會的自治功能屬性不清、居民委員會存在民事行政屬性的混同等方面問題。

(一)居民委員會缺乏全面的民事能力

截止 2021年 6月 29日，依據(jù)“裁判文書網(wǎng)”檢索統(tǒng)計，居民委員會作為訴訟主體進入訴訟程序的有效裁判226388 篇。[2]《民法典》中規(guī)定居民委員會作為基層社會組織，為履行工作職能，可以從事所需要的民事活動，但是履行職能界限不清?！毒用裎瘑T會組織法》中規(guī)定其主要職責是加強憲法、法律、法規(guī)和國家政策的宣傳與貫徹，組織基層居民加強精神文明建設(shè)，打造和諧美好的生活環(huán)境，為社區(qū)建設(shè)做好公共服務事務和公益事業(yè)，調(diào)解基層居民糾紛，向?qū)俚卣蛩呐沙鰴C構(gòu)反映居民的意見、要求和提出建議。這些職能中未直接明確居民委員會的訴訟主體資格。

《民法典》規(guī)定，村民委員會在未設(shè)立村集體經(jīng)濟組織的情況下，可以依據(jù)法律規(guī)定代為行使村集體經(jīng)濟組織的相關(guān)法定職能。但是，居民委員會沒有被授予此項職能，無法直接參與集體經(jīng)濟活動，更不能因為參加經(jīng)濟活動而直接參與司法訴訟活動。《憲法》第三章“國家機構(gòu)”部分將居民委員會明確為基層居民性自治組織，主要是組織居民進行自我管理、自我教育、自我服務等相關(guān)工作，從中衍生出相應的公共服務事務和公益事業(yè)。但是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織相關(guān)職能在《憲法》第一章“總綱”部分進行明確，規(guī)定其為村集體經(jīng)濟所有制重要內(nèi)容。因此，從憲法的體系結(jié)構(gòu)設(shè)置上看，村民委員會和居民委員會兩者的功能與屬性明顯不同。根據(jù)《城市居民委員會組織法》第7條、第8條、第10條等條文的規(guī)定，居民委員會是由主任、副主任及委員組成，居民委員會必須向居民會議負責并報告工作。從我國人大機構(gòu)設(shè)置來對比，人大常委會必須對人大負責并向人大報告日常工作，人大常委會在人大機構(gòu)中是常設(shè)，也相當于內(nèi)部執(zhí)行部門，一般不作為民事主體對外從事相關(guān)職能工作，更不作為訴訟主體參加司法訴訟活動。按照法人一般規(guī)定，根據(jù)法律或者法人章程的規(guī)定設(shè)置，法定代表人是以法人的代表身份從事民事活動的負責人?！睹穹ǖ洹分袥]有規(guī)定誰是居民委員會的法定代表人，《城市居民委員會組織法》也沒有相關(guān)規(guī)定，因此居民委員會相關(guān)民事能力無法全部參照法人，在社會治理中，導致居民委員會不能與居民形成平等主體，不利于構(gòu)建共建的格局，導致基層社會治理存在自治不足。

(二)居民委員會的自治功能屬性不清

社區(qū)是城市居民的自治組織，其治理的結(jié)果影響到市域社會治理的效果。但是從實地調(diào)研情況來看，自治功能發(fā)揮不夠明顯，主要是法律規(guī)定不健全?！睹穹ǖ洹芬?guī)定法人、非法人組織必須依照法律或者章程規(guī)定，按照既定的議事方式和表決程序作出的決議具有法律效力。居民委員會組織法規(guī)定了居民委員會的選舉、組成人員以及少數(shù)服從多數(shù)的議事原則，但并未詳細規(guī)定居民委員會在從事相關(guān)職能工作時的職權(quán)事項、決議程序出席人數(shù)、決議通過要求及決議效力，沒有統(tǒng)一的決議，在進行自治的過程中就難以形成共識，容易形成居民委員會的單方行為，不能充分吸取居民的建議或意見，嚴重削弱居民委員會的自治功能。

《民法典》規(guī)定，村民委員或者其負責人作出侵害集體成員合法權(quán)益的決定，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷，但是居民不能請求法院撤銷居民委員會作出侵害集體成員決定。民法的基本價值就是私法自治，這一價值理念是國家治理體系中不可或缺的內(nèi)容。意思自治是指“私法主體依法享有在法定范圍內(nèi)的廣泛的行為自由。[3]一方面說明法律賦予居民委員會充分的自治，但無法確保居民委員會不作出侵害集體成員利益的決定，有損集體成員參加社區(qū)自治的積極性。

(三)居民委員會存在民事行政屬性的混同

社會治理與社會管理是有重大區(qū)別，社會治理不是由政府包攬全部社會事務，而是充分發(fā)揮社會主體的治理作用。但是，特別是當前居民委員會的人事、經(jīng)費甚至辦公場所都是依賴于政府提供，政府通過這些事項，間接影響居民委員會的自治空間，居民委員會主要以執(zhí)行上級命令為主，街道辦事處及相關(guān)部門都對居民委員會進行考核，比如將維穩(wěn)、拆違、安全、交通等各方面的行政管理事務轉(zhuǎn)交給居民委員會，社區(qū)在開展這些工作中就會自然略顯濃厚的行政色彩，雖然居民委員會組織法中規(guī)定居民委員會要協(xié)助政府履行相關(guān)職能，但是在履行這些行政性質(zhì)的事務中就會嚴重擠壓居民委員會的自治空間。

當前，承擔社區(qū)領(lǐng)導核心作用的社區(qū)大黨委、發(fā)揮居民自治功能的居民委員會及承接政府住房、養(yǎng)老等行政事務的社區(qū)工作都在居民委員會中，雖然工作都是融為一體，但是沒有理清各項職能，具體工作主要在負責行政事務，居民習慣了管理的模式。當前，政府積極推進社會治理各項事務，今年市域社會治理試點工作中,宜昌已實現(xiàn)90%以上的村(社區(qū))可直接辦理或代辦政務服務事項，居民委員會再具體執(zhí)行落實。居民在居民委員會的推動下參與國家和社會的治理，但現(xiàn)實中的大多數(shù)居民公約或村規(guī)民約都是在居民委員的主持下制定形成，雖然征求居民的意見，但是廣泛性不夠，實際上居民就不能有效參與到民約的制定過程，也沒有參與的主動性，在日常生活和工作中很少關(guān)注自治事務，缺乏參與社會治理的積極性。

三、依法加強居民委員會參與市域社會治理的對策

陳柏峰教授在《中國法治社會的結(jié)構(gòu)及其運行機制》一文中對社會治理法治化作出了這樣的界定：“法治化的社會是公共權(quán)力運行之外的社會生活的法治化，指社會成員之間相互具有法治觀念，在法治的框架下，積極主動參與到社會治理中，依法行使社會權(quán)力。”[4]堅持以習近平法治思想為引領(lǐng)，以自治為基礎(chǔ)，激發(fā)市域社會治理的強大內(nèi)生動力，居民委員會職責可以采用負面清單管理模式，通過完善法律，居民委員會積極履行自治權(quán)，推動民事民議、民事民辦、民事民管，創(chuàng)新基層社會治理。

(一)完善負面清單管理模式

私法自治原則是市域社會治理現(xiàn)代化體系中重要原則，只有這樣才能更充分保護居民權(quán)利，調(diào)動居民參與的積極性，及時表達訴求和問題，構(gòu)建良好基層社會治理新格局。在當前經(jīng)濟體制條件下，最大化地賦予當事人的行為自由范圍是市場經(jīng)濟要求和意思自治原則的共同目標。[5]隨著經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，負面清單管理模式可以借鑒“法無禁止即自由”這一私法自治的基本原則。[6]法律本質(zhì)要求市民社會能形成良好自治環(huán)境，通過私法領(lǐng)域相關(guān)規(guī)定來保障和尊重個人的全面發(fā)展的權(quán)利，充分發(fā)揮居民委員會及個人在市域社會治理中的價值和作用。哈特在《法律的概念》中提及“在任何法律體系中，肯定存在某些案件未受法律規(guī)范，法律無法對這些案件進行特定的決定，也因此導致法律乃是部分地不確定(indeterminate)或不完整的(incomplete)?！盵7]可以通過完善《民法典》司法解釋，明確居民委員會禁止從事職責清單外的非履行職能的民事活動，這樣能給予居民委員會充分的權(quán)利，發(fā)揮能動性，最終實現(xiàn)對人民居民的生命財產(chǎn)全面保護。特別是居民委員會能進入訴訟程序，居民委員會在社會治理中就能全面保障集體利益，也能從內(nèi)心激發(fā)集體合力，增強社會治理的活力，讓居民積極參加社區(qū)治理，推動居民真正融入城鎮(zhèn)社會，共同營造安全、健康的生活環(huán)境。雖然私法自治也存在一定程度的缺點，堅持黨建引領(lǐng)基層社會治理，通過紀律要求、國家政策調(diào)控，可不斷避免居民委員會自治的盲目性。

(二)確立居民委員會的普通法人資格

城市居民委員會組織法已經(jīng)明確了居民委員會的法律地位，解決了其設(shè)立的法律依據(jù)，但并未明確其民事主體資格?！熬用裎瘑T會組織法”作為居民委員會最為直接的法律淵源，需要明確居民委員會民事主體資格，統(tǒng)一居民委員會對外具有法人效力，可明確居民委員會主任為基層組織法人的法定代表人，有利于居民委員會在日常民事活動中能充分發(fā)揮公益職能，不僅能從事為履行職能所需的民事活動，還能更全面承擔責任，特別是對于民事活動中的法律責任，比如采購社區(qū)公益文體設(shè)施，與相關(guān)供應商簽訂合同。其中約定設(shè)施質(zhì)量，如設(shè)施出現(xiàn)故障或者造成人員傷害，居民委員會作為設(shè)施設(shè)備的管理者能以法人資格起訴供應商，對確屬于設(shè)施質(zhì)量問題的責任更好明確，充分保障人民生命財產(chǎn)安全。同時，明確法人資格，也是倒逼居民委員會依法行使職權(quán)，否則會承擔相關(guān)民事法律責任。

(三)發(fā)掘居民委員會的互動價值

隨著我國社會主要矛盾的變化，社會需求的多樣性和利益的復雜性，創(chuàng)新發(fā)展“黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”總體格局下的中國特色社會主義社會治理體制，實際上就是在黨的全面領(lǐng)導下實現(xiàn)協(xié)同高效、互動式治理。在強力推進“放管服”改革的大背景下，只有依靠城鄉(xiāng)社區(qū)自治，才能更好地實現(xiàn)人民利益，自治基于民主，民主更有利于自治。基層社會治理中，要強化社會與國家的良性互動。居民委員會作為基層自治組織，必須依托人民自治，居民委員會組織法規(guī)定了其搜集居民意見和建議并向政府反映的職能，其在這個互動環(huán)節(jié)具有無法替代的作用。通過中間組織來發(fā)揮治理功能，不僅可以做好社會治理，也能降低治理成本，促使居民形成利益共享的共識，暢通利益共享機制，減少互動成本使社會高效運轉(zhuǎn)，形成“國家主導全局——社會主導局部”型的治理模式，從而提升中國的社會治理現(xiàn)代化水平。

總之，從立法上明確居民委員會的普通法人資格，與《民法典》形成有機銜接；通過負面清單明晰職責權(quán)限，讓居民委員會回歸群眾自治組織，避免居民委員會的行政化現(xiàn)象；堅持在黨建引領(lǐng)下，以公共秩序為基，充分發(fā)揮居民委員會協(xié)調(diào)各方、匯聚民意、自我服務等自治與互動功能，能提高基層治理效能，為市域社會治理在基層實踐提供支撐。