機(jī)構(gòu)改革視野下的海洋傾廢監(jiān)管與執(zhí)法研究

程功舜 林赟

（廣東海洋大學(xué) 廣東湛江 524025）

一、問題的提出

海洋是地球上最廣闊的水體，如果海洋受到污染后果極其嚴(yán)重。引起海洋污染的原因眾多，但人類利用海洋環(huán)境容量有意識(shí)、有目的地向海洋傾瀉廢棄物的海洋傾廢行為是造成海洋環(huán)境污染的重要原因。我國對(duì)海洋傾廢管理工作高度重視，不但在《海洋環(huán)境保護(hù)法》中設(shè)立“防治傾倒廢棄物對(duì)海洋環(huán)境的污染損害”專章，而且制定了行政法規(guī)《中華人民共和國海洋傾廢管理?xiàng)l例》（以下簡稱《傾廢條例》）。原國家海洋局還頒布了有關(guān)辦法或規(guī)定，如《海洋傾廢管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》《傾倒區(qū)管理暫行規(guī)定》和《海洋傾廢記錄儀管理規(guī)定》。這些法律法規(guī)對(duì)海洋傾倒廢棄物分類、海洋傾倒區(qū)選劃與監(jiān)測(cè)、海洋傾倒許可證審批與管理、海洋傾廢監(jiān)測(cè)制度、海洋傾廢執(zhí)法等作出了明確具體的規(guī)定。2018年的機(jī)構(gòu)改革前，我國海洋傾倒廢棄物的主管部門是國家海洋局及其派出機(jī)構(gòu)。然而，在2018年的機(jī)構(gòu)改革中國家海洋局的職責(zé)被吸收進(jìn)了不同機(jī)構(gòu)，其領(lǐng)導(dǎo)管理的海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)中國海警局轉(zhuǎn)隸武警部隊(duì)。因此，在機(jī)構(gòu)改革和海警法生效的大背景下，研究海洋傾廢行政許可權(quán)和海洋傾廢行政執(zhí)法權(quán)相分離后的監(jiān)管與執(zhí)法銜接，中國海警機(jī)構(gòu)與地方海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間在海洋傾廢執(zhí)法權(quán)限上的劃分及聯(lián)合執(zhí)法、信息共享等執(zhí)法協(xié)作機(jī)制等問題，對(duì)修改我國海洋傾廢相關(guān)法律，提高我國海洋傾廢海上執(zhí)法效能，增強(qiáng)海上綜合監(jiān)管合力，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境在理論和實(shí)踐上具有重要的意義。

二、我國海洋傾廢監(jiān)管與執(zhí)法的歷史變遷

我國海洋傾廢雖然歷史較長，但國家對(duì)其進(jìn)行行政管理和行政執(zhí)法的歷史卻較短。

（一）海洋傾廢監(jiān)管與執(zhí)法起步階段（1949-2013）

新中國成立后，疏浚物的傾倒量逐年增加，疏浚物傾倒量從50年代300多萬m3增加到60年代的800萬m3，70年代上升到將近2000萬m3，80年代則達(dá)到5000萬m3。大量的疏浚物傾倒入海，給海水養(yǎng)殖業(yè)造成了很大的危害，也給海洋環(huán)境保護(hù)提出了新的課題。[1]因此，我國在1982年制定的《海洋環(huán)境保護(hù)法》中設(shè)立了“防治傾倒廢棄物對(duì)海洋環(huán)境的污染損害”專章，該專章共3條，清晰地規(guī)定：“任何單位未經(jīng)國家海洋管理部門批準(zhǔn)，不得向中華人民共和國管轄海域傾倒任何廢棄物。需要傾倒廢棄物的單位，必須向國家海洋管理部門提出申請(qǐng)，經(jīng)國家海洋管理部門審批，發(fā)給許可證后，方可傾倒。獲準(zhǔn)傾倒廢棄物的單位，應(yīng)當(dāng)按許可證注明的期限及條件，到指定的區(qū)域進(jìn)行傾倒。廢棄物裝載之后，批準(zhǔn)部門應(yīng)予核實(shí)。利用船舶傾倒廢棄物的，由駛出港的港務(wù)監(jiān)督（現(xiàn)稱海事局）核實(shí)。獲準(zhǔn)傾倒廢棄物的單位，應(yīng)當(dāng)詳細(xì)記錄傾倒的情況，并在傾倒后向批準(zhǔn)部門作出書面報(bào)告。傾倒廢棄物的船舶須向駛出港的港務(wù)監(jiān)督作出書面報(bào)告?！?985年，國務(wù)院又頒布了《中華人民共和國海洋傾廢管理?xiàng)l例》，全國人大常委會(huì)也于同年批準(zhǔn)我國加入《倫敦公約》。之后，原國家海洋局于1990年和2004年分別制定了《中華人民共和國海洋傾廢管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》和《傾倒區(qū)管理暫行規(guī)定》等辦法或規(guī)定，對(duì)我國海洋傾廢的監(jiān)管與執(zhí)法規(guī)則進(jìn)行了明確規(guī)定。依據(jù)這些法律法規(guī)，原國家海洋局于1982年成立了中國海洋環(huán)境監(jiān)視監(jiān)測(cè)船隊(duì)，1998年正式設(shè)置“中國海監(jiān)總隊(duì)”。關(guān)于“防治傾廢物對(duì)海洋環(huán)境的污染損害”規(guī)定，我國在1999年修訂海洋環(huán)境保護(hù)法時(shí)，將其由3條增加到7條，增加了海洋傾倒廢棄物評(píng)價(jià)、海洋傾倒區(qū)選劃、傾倒區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)及禁止境外廢棄物在我國管轄海域傾倒等制度。至此，我國不但形成了由法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章構(gòu)成的海洋傾廢法律體系，而且形成了以原國家海洋局為主管部門，國家海事、海關(guān)、漁政和公安邊防等行政主管部門相配合的“五龍治?！北O(jiān)管與執(zhí)法體制。

（二）海洋傾廢監(jiān)管與執(zhí)法深化階段（2013-2018）

由于“五龍治?！钡暮Ｑ髢A廢監(jiān)管與執(zhí)法體制在力量分散、重復(fù)監(jiān)管、重復(fù)檢查、重復(fù)處罰、效率不高等問題，特別是海洋執(zhí)法力量分散一直制約著我國海洋權(quán)益的維護(hù)以及海洋事業(yè)的發(fā)展。[2]為此，根據(jù)《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，我國于2013年7月，整合了原農(nóng)業(yè)部的中國漁政、海關(guān)總署的緝私警察隊(duì)伍、原國家海洋局的中國海監(jiān)、公安部的邊防海警及其職責(zé)，成立中華人民共和國海警局。并重新組建國家海洋局，由原國土資源部進(jìn)行管理，海上維權(quán)執(zhí)法由國家海洋局以中國海警局的名義展開進(jìn)行，同時(shí)他們的業(yè)務(wù)由公安部來指導(dǎo)。為適應(yīng)這一機(jī)構(gòu)改革，2017年3月，國務(wù)院對(duì)《傾廢條例》進(jìn)行修改，刪除了第十二條第三款“利用船舶傾倒廢棄物的，還應(yīng)通知駛出港或就近的港務(wù)監(jiān)督核實(shí)。港務(wù)監(jiān)督如發(fā)現(xiàn)實(shí)際裝載與許可證所注明內(nèi)容不符，則不予辦理簽證放行，并及時(shí)通知主管部門”的規(guī)定。自此，我國統(tǒng)一的海上傾廢監(jiān)管與執(zhí)法力量誕生，改變了過去多部門多頭監(jiān)管的弊端。然而在此期間，雖然我國海洋環(huán)境保護(hù)法進(jìn)行了三次修訂，但是修訂內(nèi)容均未涉及防治傾倒廢棄物對(duì)海洋環(huán)境的污染損害方面的內(nèi)容。

（三）海洋傾廢監(jiān)管與執(zhí)法創(chuàng)新階段（2018至今）

2018年，按照《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，原國家海洋局不再保留，其職責(zé)分別劃歸生態(tài)環(huán)境部、自然資源部，其領(lǐng)導(dǎo)管理的海警隊(duì)伍轉(zhuǎn)隸武警部隊(duì)，組建中國人民武裝警察部隊(duì)海警總隊(duì)，以中國海警局的名義開展統(tǒng)一的海上維權(quán)執(zhí)法。就海洋傾廢監(jiān)管與執(zhí)法而言，此次機(jī)構(gòu)改革實(shí)現(xiàn)了海洋傾廢行政許可權(quán)和海洋傾廢行政執(zhí)法權(quán)的分離，即海洋傾倒區(qū)的選劃及海洋傾廢許可證的審批職能由生態(tài)環(huán)境部海洋生態(tài)環(huán)境司負(fù)責(zé)，海洋傾廢行政檢查、行政處罰和行政強(qiáng)制等海洋傾廢執(zhí)法權(quán)由中國海警局統(tǒng)一行使。為與國家層面的海洋維權(quán)統(tǒng)一執(zhí)法相協(xié)調(diào)，廣東、大連等省市相繼成立地方的海洋綜合執(zhí)法隊(duì)伍，集中行使地方權(quán)限范圍內(nèi)的涉海執(zhí)法職責(zé)。至此，中國海洋執(zhí)法將開啟新模式。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境部新設(shè)海河流域北海海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局、太湖流域東海海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局和珠江流域南海海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局等三個(gè)流域海域監(jiān)管機(jī)構(gòu)，履行事后監(jiān)管職責(zé)，負(fù)責(zé)各自分管海域范圍內(nèi)的海洋傾廢生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。

三、我國海洋傾廢監(jiān)管與執(zhí)法存在的主要問題

（一）海洋傾廢立法滯后

我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》出臺(tái)至今共有四次修改，除1999年的第一次修改對(duì)海洋傾廢專章增加了部分條文外，2013年、2016年和2017年的修訂均未對(duì)海洋傾廢專章做任何修改?！秲A廢條例》從1985年制定至今仍然停留在條例的層次上，該條例雖在2017年進(jìn)行了修訂，但僅是刪除了第十二條第三款關(guān)于港務(wù)監(jiān)督核實(shí)相關(guān)內(nèi)容。原國家海洋局出臺(tái)的《海洋傾廢管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》《傾倒區(qū)管理暫行規(guī)定》《海洋傾廢記錄儀管理規(guī)定》等辦法或規(guī)定自出臺(tái)后也未修改。這些法律法規(guī)及辦法和規(guī)定中均將原國家海洋局確定為海洋傾廢監(jiān)管與執(zhí)法的法定機(jī)構(gòu)，未對(duì)海洋傾廢的監(jiān)管與執(zhí)法權(quán)加以分類。然而，在2018年國家機(jī)構(gòu)改革中原國家海洋局的監(jiān)管與執(zhí)法職責(zé)被多部門吸收，實(shí)現(xiàn)了海洋傾廢監(jiān)管與執(zhí)法權(quán)的分離。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置改革先于法律修訂的安排，造成立法嚴(yán)重滯后。同時(shí)，在國際海洋傾廢立法不斷完善、我國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)海洋傾廢立法的新需求不斷產(chǎn)生的背景下，我國海洋傾廢立法修訂日益迫切。因此，我國現(xiàn)有海洋傾廢立法必須盡快加以完善，特別是急需對(duì)《傾廢條例》法律化，即將《傾廢條例》由行政法規(guī)升格為法律。

（二）海洋傾廢中央執(zhí)法權(quán)和地方執(zhí)法權(quán)劃分不明

在2018年機(jī)構(gòu)改革后，海洋環(huán)境執(zhí)法由原國家海洋局及中國海監(jiān)總隊(duì)整合至中國海警局。根據(jù)《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》中國海警局的職責(zé)是履行海上維權(quán)執(zhí)法，也包含海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的執(zhí)法。已于2021年2月1日生效的《中華人民共和國海警法》第二條也明確規(guī)定“人民武裝警察部隊(duì)海警部隊(duì)即海警機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)。海警機(jī)構(gòu)包括中國海警局及其海區(qū)分局和直屬局、省級(jí)海警局、市級(jí)海警局、海警工作站。”。因此，從中央層面來講，海洋傾廢執(zhí)法職責(zé)統(tǒng)一由海警機(jī)構(gòu)執(zhí)行不存在任何爭議和障礙。但是，從地方層面來看，中國海警局的海區(qū)分局和直屬局、省級(jí)海警局、市級(jí)海警局、海警工作站與省級(jí)海洋綜合執(zhí)法總隊(duì)及其所屬地市級(jí)和縣區(qū)級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍之間的關(guān)系不明確，它們之間在海洋傾廢執(zhí)法上是縱向業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，還是橫向業(yè)務(wù)協(xié)作關(guān)系？它們之間的海洋傾廢執(zhí)法管轄區(qū)域劃分是采用傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)執(zhí)法習(xí)慣線劃分還是按近遠(yuǎn)海劃分？是否需要考慮海洋傾廢執(zhí)法的特殊性，對(duì)應(yīng)海洋傾廢監(jiān)管統(tǒng)一收歸中央，也將海洋傾廢執(zhí)法統(tǒng)一收歸中國海警局及其地方機(jī)構(gòu)？正如有學(xué)者所言：對(duì)原有的管轄區(qū)分并未作進(jìn)一步細(xì)化，導(dǎo)致統(tǒng)一行使的海上綜合執(zhí)法職能的中國海警在履職方面與省級(jí)地方海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法職責(zé)方面無法做到權(quán)責(zé)明確，一定程度上影響了執(zhí)法效能的提升，制約了協(xié)同配合機(jī)制的建立，無法形成常態(tài)有效的海上綜合執(zhí)法管理機(jī)制。[3]

（三）海洋傾廢執(zhí)法取證困難

我國目前對(duì)海洋傾廢進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)管的方式主要有兩種：第一種是派出執(zhí)法人員跟隨船只在海上監(jiān)督海洋傾廢活動(dòng)；第二種是派出船只在海上進(jìn)行巡查監(jiān)視活動(dòng)。然而，由于受監(jiān)管力量不足的限制，上述兩種監(jiān)管方式對(duì)于海洋傾廢違法行為的監(jiān)管力度達(dá)不到全方位監(jiān)管的需求。我國海洋傾廢違法行為的現(xiàn)狀有以下幾個(gè)方面：一是海上傾廢行為快速且隱蔽，廢棄物傾倒過程轉(zhuǎn)瞬即逝，違法標(biāo)的物隨即消失。二是行政處罰力度不夠，導(dǎo)致疏浚人員鉆漏洞，在執(zhí)法船只靠近時(shí)掉頭行駛，或僅在執(zhí)法人員跟船時(shí)依照規(guī)定傾倒廢棄物。三是施工船舶選擇深夜光線不太好時(shí)開工，避免執(zhí)法人員監(jiān)察，這給執(zhí)法人員調(diào)取證據(jù)增加更大困難。[4]此外，我國海洋傾倒廢棄物名單是參照1972年《倫敦公約》的制定，《傾廢條例》分別通過附件一、附件二規(guī)定了禁止傾倒的物質(zhì)以及需要獲得特別許可證才能傾倒的物質(zhì)。我國目前允許傾倒廢棄物的種類共有七類，包括疏浚物、城市陰溝淤泥、漁業(yè)加工廢料、惰性無機(jī)地質(zhì)材料、天然有機(jī)物、島上建筑物、船舶平臺(tái)等七類。規(guī)定傾廢物清單的最終目的是為了頒發(fā)海洋傾廢許可證服務(wù)。隨著社會(huì)的發(fā)展，海洋傾廢物質(zhì)的種類和范圍也發(fā)生了變化，如何劃分海洋傾倒廢物和海洋垃圾提取證據(jù)成了一個(gè)重要問題。[5]

（四）海洋傾廢監(jiān)督（事后監(jiān)管）不到位

行政許可權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)相分離是完善現(xiàn)代行政管理體制的重要手段，然而從不少領(lǐng)域的此類改革來看，均或多或少出現(xiàn)行政許可審批部門只重視事前審批忽視事后監(jiān)管，容易產(chǎn)生“孩子出生有人管（指許可），孩子成長則沒有人管（指事后監(jiān)管），孩子違法又有人管（指行政處罰）”的“重許可輕監(jiān)管”現(xiàn)象。就海洋傾廢監(jiān)督而言，主要是對(duì)有證傾倒的船舶進(jìn)行有效監(jiān)管，包括對(duì)海洋傾廢的裝、運(yùn)、卸載全過程進(jìn)行監(jiān)督管理。然而現(xiàn)實(shí)中往往不盡如人意，一些傾廢船舶在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，為了節(jié)省運(yùn)輸成本、沒有到達(dá)指定的海洋傾廢區(qū)域就開始進(jìn)行傾廢活動(dòng)，或者在運(yùn)輸過程中偷排。但由于海洋傾廢范圍廣闊，海洋傾廢行政許可機(jī)構(gòu)生態(tài)環(huán)境部海洋生態(tài)環(huán)境司又缺乏足夠的監(jiān)管船只和裝備，很難做到全過程監(jiān)管，更容易出現(xiàn)重審批輕監(jiān)管的現(xiàn)象。此外，由于機(jī)構(gòu)改革職權(quán)落實(shí)有個(gè)過程，造成臨時(shí)性傾倒區(qū)的管理存在疏漏，存在超過臨時(shí)性海洋傾倒區(qū)許可時(shí)限使用以及傾倒區(qū)封閉未按相關(guān)規(guī)定履行備案、公告等問題。再者，我國《傾廢條例》對(duì)海洋傾廢法律責(zé)任的規(guī)定過于簡單，對(duì)造成海洋污染后如何修復(fù)海洋環(huán)境、修復(fù)的期限是多少、修復(fù)的主體是誰等一系列問題都沒有規(guī)定，對(duì)后期整治清理環(huán)境造成很大的困難。

四、完善我國海洋傾廢監(jiān)管與執(zhí)法的對(duì)策

（一）盡快修訂涉及海洋傾廢的相關(guān)法律

首先，制定統(tǒng)一的《海洋傾廢管理法》。國務(wù)院制定的《海洋傾廢管理?xiàng)l例》自1985實(shí)施至今，已經(jīng)有超過35年的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)盡快總結(jié)相關(guān)實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)該條例進(jìn)行修改，上升為法律并提交全國人大審議通過，即出臺(tái)《海洋傾廢管理法》，解決我國涉及海洋傾廢法律法規(guī)之間交叉沖突和法律空白的問題，使其在整個(gè)海洋傾廢法律體系中起著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。

其次，對(duì)《海洋傾廢管理法》的上位法《海洋環(huán)境保護(hù)法》中海洋傾廢專章進(jìn)行修改，以適應(yīng)海洋傾廢管理法出臺(tái)后海洋環(huán)境治理陸海統(tǒng)籌的需要。

最后，對(duì)由原國家海洋局制定的《海洋傾廢管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》《傾倒區(qū)管理暫行規(guī)定》《海洋傾廢記錄儀管理規(guī)定》等辦法或規(guī)定進(jìn)行廢止或修改，以適應(yīng)新的機(jī)構(gòu)改革“兩權(quán)分離”（即海洋傾廢許可權(quán)和海洋傾廢執(zhí)法權(quán)相分離）和“統(tǒng)一執(zhí)法”（即中央層面由中國海警局統(tǒng)一執(zhí)法、地方層面由地方海洋綜合機(jī)構(gòu)統(tǒng)一執(zhí)法）的需要。

（二）明確中央與地方海洋傾廢執(zhí)法權(quán)限

建議通過立法，明確中央和地方在海洋傾廢執(zhí)法采用12海里領(lǐng)海分界線確立權(quán)限劃分的依據(jù)。即海洋傾廢執(zhí)法權(quán)限界限的劃分以目前中國12海里領(lǐng)海分界線作為分配標(biāo)準(zhǔn)，12海里領(lǐng)海分界線以外區(qū)域的海洋傾廢執(zhí)法由中國海警局統(tǒng)一行使，12海里領(lǐng)海分界線以內(nèi)的海域則在中國海警局統(tǒng)一指導(dǎo)下，由中國海警局的海區(qū)分局和直屬局、省級(jí)海警局、市級(jí)海警局、海警工作站與沿海各省設(shè)立的省級(jí)海洋綜合執(zhí)法總隊(duì)及其所屬地市級(jí)和縣區(qū)級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍依據(jù)歷史事實(shí)，按執(zhí)法力量強(qiáng)弱重新劃分確定。

（三）強(qiáng)化海洋傾廢執(zhí)法手段與機(jī)制

1.嚴(yán)格執(zhí)行《海洋傾廢記錄儀管理規(guī)定》中關(guān)于海洋傾廢記錄儀安裝的強(qiáng)制規(guī)定

雖然由原國家海洋局制定的《海洋傾廢記錄儀管理規(guī)定》缺少上位法依據(jù)且難以適應(yīng)當(dāng)今信息技術(shù)的快速發(fā)展，但因?yàn)楹Ｑ髢A廢行為是發(fā)生在茫茫大海上難以靠傳統(tǒng)手段監(jiān)管的特殊性，故其第五條“凡在我國管轄海域從事海洋傾倒作業(yè)的船舶，均需安裝海洋傾廢記錄儀”的規(guī)定還應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行。因此，海洋傾廢監(jiān)管部門必須要求各海域內(nèi)在海洋傾倒區(qū)進(jìn)行海洋傾廢活動(dòng)的船舶必須安裝海洋傾廢記錄儀，并在傾廢船舶及傾廢載具執(zhí)行傾廢任務(wù)前，對(duì)其進(jìn)行相關(guān)的檢查，包括檢查相關(guān)證件及是否安裝海洋傾廢記錄儀，在船舶回港時(shí)，檢查傾廢船舶及載具的海洋傾廢記錄儀記錄，查詢相關(guān)數(shù)據(jù)，尤其是航行途中，船舶重量變化數(shù)據(jù)等情況。同時(shí)運(yùn)用視頻監(jiān)控、圖像資料、船舶軌跡等科技手段的“非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法”模式，固定違法事實(shí)證據(jù)，保障多元化取證。將“現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法”與“非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法”相結(jié)合，擴(kuò)寬監(jiān)管范圍，提高執(zhí)法效率，保證證據(jù)的有效性。

2.建立海洋傾廢綜合執(zhí)法體制

隨著機(jī)構(gòu)改革深入推進(jìn)，創(chuàng)新沿海地區(qū)海域使用的監(jiān)督管理機(jī)制，建立海洋綜合執(zhí)法體制，將涉海部門職能分工進(jìn)一步清晰。同時(shí)，針對(duì)監(jiān)督管理困難、調(diào)查取證難、損害鑒定難等一系列法律難題，需要涉海行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)多方聯(lián)動(dòng)、共同應(yīng)對(duì)處理。有力發(fā)揮行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)上的職能作用，豐富海洋環(huán)境保護(hù)的法治意識(shí)，對(duì)強(qiáng)化公眾的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)具有重要的積極作用。

3.構(gòu)建海洋傾廢信息公開、歸集和共享機(jī)制

海洋傾廢活動(dòng)公共信息是生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、中國海警局及沿海省份的海洋環(huán)境主管部門在履行海洋傾廢審批、執(zhí)法、管理職責(zé)或提供服務(wù)過程中產(chǎn)生或者獲取的信息。在2018年機(jī)構(gòu)改革后，按照誰審批誰公開的原則，可使用傾倒區(qū)數(shù)量、發(fā)放許可證數(shù)量、疏浚物批準(zhǔn)傾倒量、海洋傾廢收費(fèi)等信息均應(yīng)由相關(guān)審批機(jī)關(guān)進(jìn)行網(wǎng)上公開，確保各個(gè)部門在執(zhí)法時(shí)的信息流通，實(shí)現(xiàn)信息共享。

4.開展海洋傾倒廢棄物名錄的制定研究工作

盡管《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定國家海洋行政主管部門可以擬定海洋傾倒廢棄物名錄，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。不過我國目前關(guān)于海洋傾倒廢棄物名錄的法律規(guī)定僅見于我國《傾廢條例》，且實(shí)務(wù)中海洋傾倒廢棄物名錄實(shí)際已按《倫敦公約1996年議定書》的規(guī)定執(zhí)行。同時(shí)，隨著社會(huì)環(huán)境的變化和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，相關(guān)國際機(jī)構(gòu)已呼吁《倫敦公約1996年議定書》的締約方大會(huì)對(duì)議定書進(jìn)行修改，其中就包括呼吁對(duì)海洋傾倒廢棄物名錄進(jìn)行修改以適應(yīng)形勢(shì)的變化。對(duì)此，我國應(yīng)組織相關(guān)機(jī)構(gòu)開展海洋傾倒廢棄物名錄的研究，以利用在未來的修改議定書的締約方大會(huì)上取得主動(dòng)權(quán)，也為我國制定統(tǒng)一的海洋傾倒廢棄物名錄奠定基礎(chǔ)。

（四）加強(qiáng)海洋傾廢全過程實(shí)時(shí)監(jiān)管

1.嚴(yán)格執(zhí)行首船核實(shí)制度

根據(jù)我國《傾廢條例》第十二條的規(guī)定“獲準(zhǔn)向海洋傾倒廢棄物的單位在廢棄物裝載時(shí)，應(yīng)通知主管部門予以核實(shí)。核實(shí)工作按許可證所載的事項(xiàng)進(jìn)行。主管部門如發(fā)現(xiàn)實(shí)際裝載與許可證所注明內(nèi)容不符，應(yīng)責(zé)令停止裝運(yùn)；情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)中止或吊銷許可證?！?因而，海洋傾廢監(jiān)管部門應(yīng)從海洋傾廢作業(yè)的“源頭”—傾廢船裝載廢棄物環(huán)節(jié)就進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)廢棄物載運(yùn)工具是否持有合法有效的《海洋廢棄物傾廢許可證》、裝載的廢棄物是否與許可證一致且屬于禁止傾倒物，并提取載運(yùn)工具的船名、呼號(hào)、船東信息等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以方便后續(xù)進(jìn)一步監(jiān)管。同時(shí)，通過廢棄物核實(shí)這一工作，進(jìn)一步推進(jìn)了海洋傾廢執(zhí)法的精細(xì)化，也加強(qiáng)了施工單位和建設(shè)單位對(duì)法律法規(guī)的了解，提高他們的法治觀念，做到“服務(wù)”與“執(zhí)法”相結(jié)合。[6]

2.嚴(yán)格管理臨時(shí)性傾倒區(qū)

對(duì)凡是使用時(shí)限超過三年，且目前仍處于施工期間的臨時(shí)性海洋傾倒區(qū)應(yīng)及時(shí)履行臨時(shí)傾倒區(qū)的延期或重新論證報(bào)批工作。對(duì)所有使用結(jié)束或到期后的臨時(shí)性海洋傾倒區(qū)，應(yīng)及時(shí)封閉并履行備案和公告程序。

3.健全對(duì)海洋傾廢監(jiān)管與執(zhí)法權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制

生態(tài)環(huán)境部、中國海警局及其所屬地方機(jī)構(gòu)、沿海省份設(shè)立的地方海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格依照海洋傾廢相關(guān)法律和法規(guī)開展海洋傾廢活動(dòng)的全過程監(jiān)督管理，將傾倒區(qū)的選劃、傾倒許可證的審查和簽發(fā)，傾倒作業(yè)的監(jiān)督以及傾倒區(qū)的管理和監(jiān)測(cè)等傾廢管理的全部環(huán)節(jié)納入監(jiān)管范圍，形成閉環(huán)管理，建立起對(duì)傾廢活動(dòng)的環(huán)環(huán)相扣的監(jiān)管體系。同時(shí)，所有海洋傾廢監(jiān)管與執(zhí)法部門均應(yīng)向社會(huì)發(fā)布海洋傾廢執(zhí)法權(quán)力清單、職責(zé)清單和負(fù)面清單，并且接受社會(huì)公眾與新聞界的廣泛監(jiān)督。

4.創(chuàng)新海洋傾廢的法律責(zé)任制度

《傾廢條例》除了規(guī)定違法行為的罰款標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還應(yīng)該明確規(guī)定責(zé)任主體，修復(fù)的合理期限。保護(hù)海洋環(huán)境是我們每一個(gè)人的責(zé)任，法律責(zé)任制度應(yīng)該明確規(guī)定實(shí)施海洋傾廢行為的義務(wù)以及違反該義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

五、 結(jié)語

在國家海洋管理與執(zhí)法機(jī)構(gòu)的改革大背景下，必須加快修訂海洋傾廢相關(guān)立法，以適應(yīng)海洋傾廢行政許可權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)分離的現(xiàn)實(shí)需求，尋求建立在中國海警局統(tǒng)一指導(dǎo)下的中央和地方海洋傾廢執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)各個(gè)部門之間的聯(lián)動(dòng)，設(shè)立信息共享平臺(tái)，延展工作格局，助力推動(dòng)轄區(qū)海洋生態(tài)資源保護(hù)機(jī)制建設(shè)，共同維護(hù)我國海洋的“碧海藍(lán)天”，全力實(shí)現(xiàn)好海洋強(qiáng)國的宏偉藍(lán)圖。