論我國疫情防控的經驗、問題與法律體系之完善
——基于新冠肺炎疫情防控的分析

唐志勇

（廣東社會科學大學 廣東廣州 510053）

2020年初暴發(fā)的新冠肺炎疫情，迅速蔓延全球，嚴重威脅了全體人民的生命健康，成為了全球高度關注的公共衛(wèi)生事件。面對此次突發(fā)事件，我國在中國共產黨的集中統(tǒng)一領導下，全國上下萬眾一心，堅持一手抓疫情防控，一手抓復工復產，統(tǒng)籌新冠肺炎疫情防控和經濟社會發(fā)展取得重大戰(zhàn)略成果。我國雖然在此次疫情防控中取得了階段性勝利，但疫情仍在世界各國肆虐蔓延，各類變異毒株不斷演化，尤其是2021年新出現的德爾塔毒株，具有傳播能力強、傳播速度快、病毒載量增加等特點，我國局部地區(qū)也發(fā)生了境外關聯的本土疫情，給我國的“外防輸入、內防反彈”的疫情防控帶來持續(xù)性的壓力和挑戰(zhàn)。因此，我們有必要總結此次疫情阻擊戰(zhàn)中我國所積累的經驗，反思此次疫情暴露出的我國治理體系與治理能力的短板和不足，思考如何構建良好的疫情防控法律體系，為接下來的常態(tài)化疫情防控工作以及未來還可能出現的生物安全問題提供全面而先進的制度保障。

一、我國在此次疫情防控中展示的經驗所在

在新冠肺炎疫情暴發(fā)后，我國政府迅速反應，開展疫情防控工作，在短時間抑制住了疫情的蔓延擴散，取得重大戰(zhàn)略成果，迄今為止也只是在局部地區(qū)發(fā)生了零星的境外關聯的本土疫情，其防控效能在世界上首屈一指，黨的領導以及中國特色社會主義制度的優(yōu)勢在此次疫情防控工作中展現得淋漓盡致。世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞在與習近平主席進行會見時指出：“中方行動速度之快、規(guī)模之大，世所罕見，展現出中國速度、中國規(guī)模?！盵1]因此，我們有必要將此次展示出的優(yōu)勢進行總結，并融入疫情法律體系建設當中。我們認為，中央領導、統(tǒng)籌協(xié)調，發(fā)動群眾、社會參與，技術應用、數字抗疫是此次疫情防控取重大戰(zhàn)略成果的關鍵所在。

（一）中央領導、統(tǒng)籌協(xié)調

統(tǒng)籌協(xié)調不僅體現在黨的統(tǒng)一領導、集中決策，還體現在政府聯防聯控、統(tǒng)籌部署。隨著黨中央統(tǒng)一統(tǒng)領部署全國的疫情防控工作，防控局面迅速得到了穩(wěn)定，“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢再次凸顯。如2020年初武漢市大規(guī)模暴發(fā)疫情之后，中央迅速集中全國之力馳援武漢，在短時間內即控制疫情的進一步蔓延，并且緊急救治受感染的居民，挽救了眾多居民的生命。因此，集中性系統(tǒng)性的思維在國家治理體系現代化過程當中起到重要作用，尤其在緊急突發(fā)情況下，集中決策往往更加有效率更加能實現協(xié)調統(tǒng)一。反觀西方發(fā)達國家，如美國，擁有全球最為先進的公共衛(wèi)生治理體系，但抗疫表現卻令世界失望，截至2021年8月，美國因新冠肺炎疫情死亡人數已超過64萬人，新增趨勢仍然比較明顯。美國在此次疫情防控當中表現極差重要原因之一即是兩黨制下各自為政、黨派利益優(yōu)先的思維以及聯邦地方政府未能統(tǒng)一協(xié)調，致使美國雖然有著良好的衛(wèi)生治理體系，卻沒有良好地被使用執(zhí)行。因此，統(tǒng)一性的領導在疫情防控起到關鍵作用，應當被融入疫情防控法律體系建設當中。

（二）發(fā)動群眾、社會參與

社會整體參與也是此次疫情防控取得階段性勝利的重要支撐。在疫情暴發(fā)之后，全國人民上下一心抗擊疫情的溫暖故事在這片土地上頻頻上演，包括全國人民在政府號召下自覺配合防疫，各地人民不懼艱苦地投身抗疫活動中：醫(yī)務工作者日夜奮戰(zhàn)，公安干警、疾控工作人員、社區(qū)工作者堅守崗位，廣大志愿者真誠奉獻，創(chuàng)造了一個又一個“中國奇跡”。社群主義、集體主義思維在此次疫情展現出了不一樣的力量，尤其是在疫情較為嚴重的期間，全國各族人民形成了一個整體，在抗擊疫情時不光顧及自身利益，更多考慮社會公共利益。反觀英國、美國、意大利等西方國家在疫情防控當中都出現了民眾不配合的難題，不斷被爆出拒絕居家、拒絕戴口罩的新聞，這也成為了英美等國防疫的重大難題，而中國卻未出現以上問題，全體人民的配合使得疫情防控得以順利進行。

（三）技術應用、數字抗疫

信息化技術在此次防疫過程中也起到了重要作用。截至2020年6月，我國手機網民規(guī)模達9.32億，網民使用手機上網的比例達99.2%。[2]。智能手機的普及為數字抗疫提供了基礎，例如2020年防疫過程中的手機“健康碼”，通過手機移動應用實時監(jiān)測民眾移動軌跡，能夠快速識別判斷感染人群，方便政府機關進行疫情監(jiān)測分析、病毒溯源、防控救治，并且利用大數據統(tǒng)計人群移動軌跡，標識出周邊的危險區(qū)域，為民眾選擇安全的活動區(qū)域提供了指引，“健康碼”為疫情的防控提供了很大的便利。自2020年2月杭州市開始推出“健康碼”，各大城市紛紛緊隨潮流，推出各自城市的“健康碼”，而后國家政務服務平臺匯聚并支撐各地共享“健康碼”，建設統(tǒng)一的“健康防疫信息碼”在疫情常態(tài)化防控中繼續(xù)發(fā)揮著作用。數字服務也為疫情期間的民眾生活提供了保障，受疫情影響，人們生活行動受到限制，為減少接觸，許多的生活需求都依賴網絡得以滿足，云上購物、云上醫(yī)療、云上辦公、云上教育等等線上化生活服務使得民眾基本生活需求得到滿足。

二、我國疫情防控中問題所在

美國歷史學家麥克尼爾在《瘟疫與人》一書中提出一個著名論斷：傳染病是決定人類歷史進程的一個重要因素，14世紀歐洲“黑死病”造成巨大災難，但推動了人類對自身的反思，促進了歐洲文藝復興、宗教改革和啟蒙運動。[3]此次疫情的考驗使我國治理能力邁向了新的高度，我國在疫情面前的良好表現也贏得了國際的認可，但疫情也提醒著我國要加緊建設疫情防控法律體系，以保障突發(fā)風險事件下仍有法可依、科學治理。正如習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上所提到的：“要依法防控，要完善疫情防控相關立法，加強配套制度建設，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的疫情防控法律體系?！盵4]因此，有必要對此次疫情當中出現的不足之處進行反思，從法律層面給予完善的建議，為疫情的常態(tài)化防控、國家治理能力再升級提供制度方面的保障。

（一）疫情防控法律過于分散，體系化不足

上文提及，統(tǒng)籌協(xié)調是疫情防控當中的關鍵優(yōu)勢，對于法律來說，通過法律的統(tǒng)合集成形成疫情防控法律“一盤棋”，將會為我國在法治軌道上防控疫情提供強有力的推力?？傮w而言，我國在經歷“非典”、禽流感、中東呼吸綜合癥等各類傳染性疾病傳播風險考驗之后，經過不斷的反思和努力，我國在疫情防控方面法律框架已基本建成，但法律之間碎片化、條塊化、部門化特點明顯，體系化不足。疫情防控法律體系化構建是此次疫情發(fā)生之后學界普遍討論的問題[5][6][7]，原因就在于我國疫情防控的相關法律分散在諸如《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》《野生動物保護法》《動物防疫法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等法律法規(guī)當中，過于龐雜分散，并且法律與法律之間的協(xié)調度不夠，例如《傳染病防治法》第四十五條和《突發(fā)事件應對法》第十二條對征用主體、征用范圍規(guī)定存在不一致的問題。體系化不足的問題致使法律規(guī)制的不足、模糊、空白之處難以被發(fā)現，在疫情發(fā)生之前，由于缺乏對于疫情防控法律的集成化研究，沒有系統(tǒng)性的思考和評價疫情防控相關法律集合中的空白和不足，政府以及學界都難以發(fā)現一些此類問題在疫情當中暴露出來。例如在疫情發(fā)生之后的社會救助問題，就缺乏明文的法律規(guī)定予以保障，出現諸如受災人員不能依照法律獲得社會救濟、政府在社會救濟時由于缺乏法律規(guī)定可能會產生救濟實質不平等等問題。

基于此，政府已起草《中華人民共和國社會救助法（草案征求意見稿）》以保障疫情出現后的受災人員獲得社會救濟的權利[8]。由于缺少系統(tǒng)性的梳理，疫情防控法律的頂層架構不夠完善，疫情防控的目的、價值理念安排、總體性原則、各法律之間的關系等都缺少精細化的設計。體系化不足也使得對于疫情防控時的綱領性思想與價值安排沒有進行充分的討論，使得疫情防控法律之間的目的、理念、原則并不橫貫甚至有沖突，例如《傳染病防治法》強調保障人體健康和公共衛(wèi)生，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》強調預防、控制和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件危害，保障公眾身體健康與生命安全，但均未強調維護公共安全、公共利益。[9]地方政府在細化、本地化相關防控規(guī)則時也遇到難題，體系系統(tǒng)化不足會使得細化時不知如何協(xié)調上位法之間的沖突，也沒有相關的具體的程式幫助地方政府去梳理出科學的疫情防控管理環(huán)節(jié)，使得地方政府在疫情時出現臨時立法的現象。正如有學者所言：“規(guī)范傳染病防治的地方性法規(guī)則僅有江蘇省《實施〈中華人民共和國傳染病防治法〉辦法》一部。與之形成鮮明對照的是規(guī)范新型冠狀病毒肺炎感染疫情的地方性法規(guī)多達213部，其中2020年2月頒行的就達到了184部，幾乎都是在新型冠狀病毒肺炎感染疫情發(fā)生后才緊急制定的?！盵10]

（二）地方依法治理能力稍顯不足

就此次疫情的表現來看，中央政府層面在治理能力上是值得肯定的，但地方政府的治理能力則仍存在很大的提升空間。從整體上看，此次疫情防控取得較好的成就主要得益于中央層面的統(tǒng)籌協(xié)調，但深入到地方層面的防控治理，問題則比較多：地方政府缺乏責任擔當，從2020年初疫情暴發(fā)前期時地方政府為穩(wěn)定局面緩報、瞞報疫情情況，武漢市公安局甚至對曝光真相的“吹哨人”李文亮予以訓誡處罰，此事引起了全社會的不滿，在確定了疫情傳染性之后，武漢市政府為避免擔責，未及時采取封城等應急管控措施，致使后續(xù)疫情擴散的嚴重后果。地方政府法治意識仍有待提高，疫情期間，各地都出現了政府粗暴防疫、違法防控的問題，例如在通村路口私設關卡、一律禁止車輛人員出入，重慶市抗肺炎物資中途被大理違法征用等等新聞，都表明地方政府在應對疫情防控時缺乏法治思維，雖然此類行為可能是目的初衷是為了本地疫情防控，但是行為方式卻是違反法律規(guī)定的。

與地方治理過于僵化形成對比，我國法律制度層面一定程度上是賦予地方政府自治權的，例如《應急條例》中就有規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據全國突發(fā)事件應急預案，結合本地實際情況，制定本行政區(qū)域的突發(fā)事件應急預案?！钡胤秸畱鳖A案的制定情況卻難以令人滿意，應急預案的地方規(guī)范性文件數量非常少，關于傳染病防治的內容也較為粗疏[11]。地方政府在進行防控治理時過度依賴“上級命令”，缺乏自主能動性，在疫情突發(fā)的緊急情況下，則會延誤疫情防控的進度。值得注意的是，在經過此次疫情考驗之后，各地政府在疫情防控方面的治理能力有所上升，但在面對上級決定時仍然過于呆板，特別是基層組織，在后疫情時期仍然完全執(zhí)行疫情嚴重時下達的命令和指示。

三、我國疫情防控法律體系的完善建議

（一）以系統(tǒng)性思維推動疫情防控法律體系集成化，促進法律體系朝結構化完善

首先，明確建設疫情防控法律體系的總體目的，在目的的指引下安排和設計疫情防控過程中的價值理念，根據價值的排序明確體系下各法律之間的關系，增強法律間的協(xié)同度。我國疫情防控法律體系建設的總體目的，即保護人民的生命安全和身體健康。此次疫情防控，我國正是秉持著此種觀念，以審慎態(tài)度嚴格進行防控，減少病毒傳播的概率，即使在常態(tài)化疫情時期也依然如此，出現少數病例后立刻提高地區(qū)風險度，并及時對地區(qū)進行檢測、管控等措施，嚴防疫情進一步危害到更多人的生命健康。在救治時從不放棄任何一個人的生命與健康，無論男女老幼、富有與否，統(tǒng)一盡力救治。在價值安排方面，在緊急時期國家為了保障公共安全的需要，一定程度上可以做出限制公民個人自由的行為，此時秩序價值應優(yōu)先于自由價值進行考慮，但隨著疫情防控進入了常態(tài)化階段，價值的排序也應有所改變。在疫情防控取得階段性勝利之后，我國大部分地區(qū)總體來說是處于安全狀態(tài)的，此種情況下，疫情的防控就應當考量對個人自由和人權的保護，在疫情嚴重時期所實行的一些個人信息收集、健康碼檢查、物資征用等行為應嚴格依法合理地進行。

其次，在法律體系頂層設計確定的基礎上，需要考慮疫情防控法律體系結構。法律體系通常是一個國家全部現行法律規(guī)范分類組合為不同的法律部門而形成的有機聯系的統(tǒng)一整體。[12]一般而言，法律體系包括憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等法律部門組成，疫情防控法律體系也不例外。疫情防控法律體系的主干法律都應當包含哪些呢？筆者認為，疫情防控可以被拆分為“防”和“控”兩個部分，當然，兩者之間存在內在交叉聯系的部分。“防”是指預防、防治，集中體現防治的法律包括《傳染病防治法》《野生動物保護法》《生物安全法》《動物防疫法》；“控”則是指疫情的控制、管控，包括在緊急狀態(tài)下的控制、管控法律，如《突發(fā)事件應對法》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》。

最后，疫情防控法律體系還應當包含受災人員的社會保障法律，主要為《社會救助法》。疫情防控法律體系應當以以上法律為主干進行構建，這就要求：第一，以上法律都應當直接或間接體現出疫情防控的目的，例如《生物安全法》第一條就表明：“為了維護國家安全，防范和應對生物安全風險，保障人民生命健康…制定本法?！泵鞔_保障人民生命健康的立法目的。第二，相關法律立改廢過程中應當吸收此次疫情防控中的成功經驗成果，例如《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》第20條中，將聯防聯控作為傳染病防控的原則，再如全國人大常委會明確指出要“修改《科學技術進步法》, 注重加強新技術在公共衛(wèi)生領域的應用”[13]，推進規(guī)范使用數字技術防控疫情。第三，應當以《憲法》為統(tǒng)領、以主干法律為遵從進行防控法律立法工作，對于與主干法律不符的規(guī)定及時進行修訂，根據《憲法》及主干法律的規(guī)定對相關條文進行設計及解釋。

（二）基于疫情防控全過程，多維度科學完善地方疫情防控法律體系

首先，充分賦予地方自治權力。鑒于地方政府能更加容易、快速了解疫情情況，往往處于疫情防控的第一線，因此在設計上位法時就應當充分給予地方自治權力。如《傳染病防治法》第四條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府對本行政區(qū)域內常見、多發(fā)的其他地方性傳染病，可以根據情況決定按照乙類或者丙類傳染病管理并予以公布，報國務院衛(wèi)生行政部門備案?！辈焕诘胤綄τ谖ｋU性高的傳染性疾病進行及時管控。再如《傳染病防治法》第四十二條和第四十三條中規(guī)定的地區(qū)封鎖措施來看，缺少地方政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后直接采取防控決定的規(guī)定，以上規(guī)范都應當進行相應的修改以保障地方政府在突發(fā)情況下足夠的自治權。

其次，獎懲并行以提高地方政府機關責任擔當。此次疫情中地方政府機關出于粉飾政績、維穩(wěn)等原因謊報瞞報的問題，以及在處理疫情時的懶政不作為，引起了社會普遍的不滿，如何強化和落實地方政府在疫情防控中責任是構建疫情防控法律體系亟待考慮的問題。我國諸如《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》等疫情防控的有關法律都基本存在政府責任的規(guī)定，但大多過于都是“依法給予處分”的責任形式，有些法律中還存在“構成犯罪，依法追究刑事責任”，仍不夠具體。除了落實責任以外，還可以考慮通過獎勵表彰機制督促政府機關改進自身，例如通過評分確立防疫治理最佳政府、對防疫過程中優(yōu)秀的機關人員進行表彰等，既可以激勵地方政府（個人）產生防疫積極性，也可以總結優(yōu)秀的防疫經驗以供其他地區(qū)學習。

再次，確定規(guī)范的地方政府疫情防控框架，使得地方政府在細化相關規(guī)則時可以體系性、標準性地進行。前文已經提及，應當給予地方政府在面對疫情時充分的自治權，而在給予地方政府自治權之后還應當推動地方政府制定屬于自身的疫情防控規(guī)范框架，以保障地方政府有法可依。

（三）秉持人類命運共同體理念，完善疫情防控的國際法體系

在全球化的今天，人員和貨物等流動已然不可避免，此種情況下疫情面前沒有一個國家能獨善其身。正如習近平總書記所說的：“各國互聯互通，命運休戚與共。要超越國家、民族、文化、意識形態(tài)界限，站在全人類高度，推動構建人類命運共同體，共同建設好我們賴以生存的地球家園。”[14]我國在國內疫情趨于穩(wěn)定之后，秉持著人類命運共同體思維，仍不忘援助其他國家，為全球的疫情防控貢獻自身力量，此舉也贏得了國際社會的稱贊。疫情發(fā)生之后，“中國向150多個國家和9個國際組織提供抗疫援助，為有需要的34個國家派出36支醫(yī)療專家組，為全球疫情防控提供源源不斷的動力。”[15]

因此，疫情防控法律體系應當包含國際性疫情防控的相關內容，體現和融入人類命運共同體的思想。一方面，從國際層面來看，《國際衛(wèi)生條例（2005）》及相關國際法基本原則（如國際合作原則、人權保護原則等）是目前上主要針對疫情防控國際法，我國應當切實履行條約項下的義務，積極維護和響應世界衛(wèi)生組織對于疫情的防治的指示與號召，并將其內容進行轉化，融入疫情防控法律體系之內。與此同時，為有效推動疫情防控的國際合作以及防止境外疫情防控失范，應當積極推動完善國際疫情防控機制。另一方面，在國內層面，發(fā)揮《國境衛(wèi)生檢疫法》及其實施細則的作用，為防止傳染病輸出輸入提供保障。另外，還應當考慮推動各國共同建立后疫情時代保障人員流通、國際物流、產業(yè)鏈等方面的多邊條約，為后疫情時期的世界交互往來提供保障。例如可以考慮針對境外輸入的感染者提供醫(yī)療救治的多邊條約，既可以體現我國對于境外輸入者的人文關懷，又可以保障在他國的中國公民能得到及時的救治。