地方黨委領(lǐng)導(dǎo)力提升的路徑選擇
——基于廣東地方治理創(chuàng)新實(shí)踐的考察

魏濤

（中共中央黨校 北京 100091）

一、問題的提出

創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步的不竭動力，飽含著豐富創(chuàng)新意蘊(yùn)的改革開放正式打開了地方治理創(chuàng)新的大門，促使形成了在世界近代發(fā)展史上地方治理創(chuàng)新探索實(shí)踐蔚為壯觀的中國獨(dú)特景象。地方治理創(chuàng)新對于中國國家發(fā)展至少發(fā)揮了三重重要功能：一是地方治理創(chuàng)新促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展進(jìn)步，進(jìn)而從整體上促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)社會的快速崛起與繁榮；二是地方治理創(chuàng)新實(shí)踐所形成的創(chuàng)新成果與治理經(jīng)驗(yàn)在推進(jìn)地方治理走向現(xiàn)代化的同時(shí)，也為中國國家治理開啟現(xiàn)代化征程奠定了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)和制度基石；三是地方治理創(chuàng)新闡釋了不同于西方治理理論和實(shí)踐的中國特有的本土化邏輯，蘊(yùn)含了豐富的地方治理的中國經(jīng)驗(yàn)。但是，縱觀地方治理創(chuàng)新實(shí)踐，地方治理創(chuàng)新的區(qū)域間差異是一個(gè)不爭的事實(shí)，這主要體現(xiàn)在創(chuàng)新活力、創(chuàng)新類型、創(chuàng)新水平等諸多方面。

地方治理創(chuàng)新的區(qū)域間差異何以發(fā)生？既有文獻(xiàn)主要聚焦于地方治理創(chuàng)新的初始動力，從動因上著眼于分析地方治理創(chuàng)新的發(fā)生機(jī)理，實(shí)際上等于間接闡釋了地方治理創(chuàng)新的區(qū)域間差異性，這些研究成果主要沿著以下兩條路徑展開：一是“外力驅(qū)動”路徑，二是“政治能動”路徑。

“外力驅(qū)動”路徑是地方治理創(chuàng)新動力研究的主要路徑，分析范式分布較廣。首先，制度供給被確立為地方治理創(chuàng)新的外生變量。制度無疑是地方治理創(chuàng)新的一個(gè)重要變量，它不僅因其具有內(nèi)在的賞罰性規(guī)定而產(chǎn)生導(dǎo)向作用，而且也可以用最小的成本規(guī)避傳統(tǒng)思維慣性對于地方治理創(chuàng)新的制約。在所有的制度安排中，憲法秩序的變化是最為根本的，憲法從根本法的角度明確了非公有制經(jīng)濟(jì)是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，構(gòu)成了地方治理創(chuàng)新實(shí)踐的制度基礎(chǔ)，為地方治理創(chuàng)新實(shí)踐供給了寬松的環(huán)境。其次，區(qū)域文化被普遍認(rèn)為是地方治理創(chuàng)新得以發(fā)生的重要影響因素。在地方治理創(chuàng)新先發(fā)區(qū)域，區(qū)域文化對于地方治理創(chuàng)新的推動作用是不可忽視的。有著營商傳統(tǒng)的區(qū)域文化在市場經(jīng)濟(jì)體系的發(fā)育過程中產(chǎn)生了巨大的作用，這種作用主要表現(xiàn)為促使了區(qū)域市場體系的率先發(fā)育，而市場體系的發(fā)育及其所帶來的巨大收益又推動了地方治理創(chuàng)新實(shí)踐的不斷深入。再次，行政學(xué)的分析范式主要集中在“倒逼”機(jī)制的形成上。這種“倒逼”機(jī)制可以細(xì)分為二：其一，以分稅制改革為分水嶺，分稅制改革使得地方政府成為擁有相對獨(dú)立利益的主體，從而激發(fā)了地方政府實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入最大化的內(nèi)在沖動，因而推動了地方治理創(chuàng)新實(shí)踐的形成；其二，地方官員的升遷是基于地方治理績效的，為了贏得進(jìn)一步升遷的資本，在政績考核體系的引導(dǎo)下，以最大限度地提升發(fā)展成績?yōu)槟繕?biāo)的地方治理創(chuàng)新成為地方治理的重要內(nèi)容?！暗贡啤睓C(jī)制深刻表明，在地方治理創(chuàng)新的多元主體中，地方政府成為一個(gè)核心主體。地方政府因其具有相對獨(dú)立的利益取向、擁有地方治理的資源調(diào)配權(quán)，相對于其他微觀主體有著更強(qiáng)大的創(chuàng)新“暴力優(yōu)勢”，因此充當(dāng)了地方治理創(chuàng)新的主要角色。在深化改革的進(jìn)程中，行政性放權(quán)改革舉措再次成為地方政府實(shí)現(xiàn)地方利益最大化的有效手段，強(qiáng)化了地方政府扮演著主動謀取潛在創(chuàng)新收益的“第一行動集團(tuán)”角色。“第一行動集團(tuán)”角色意味著在地方治理創(chuàng)新過程中，地方政府直接充當(dāng)起創(chuàng)新第一人，擔(dān)負(fù)起創(chuàng)新的直接責(zé)任。另外，就微觀主體而言，只要微觀主體的創(chuàng)新行為能夠促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，地方政府就會充當(dāng)創(chuàng)新的保護(hù)者，即發(fā)揮了地方治理創(chuàng)新的“第二行動集團(tuán)”角色。外力驅(qū)動路徑對于理解地方治理創(chuàng)新實(shí)踐的發(fā)生具有重要意義，為觀察地方治理創(chuàng)新的區(qū)域間差異提供了一個(gè)很好的視角。

“政治能動”路徑把地方政治精英看作地方治理創(chuàng)新的關(guān)鍵性力量。學(xué)者們認(rèn)為地方治理創(chuàng)新源于地方政治精英，并把政治精英的發(fā)動視為地方治理創(chuàng)新的最直接和基本的要素。因此，政治能動性成為分析政治精英實(shí)施地方治理創(chuàng)新的一個(gè)基本框架。政治能動性分析框架主要圍繞著政治精英的認(rèn)知、追求、能力、組織制度等要素展開。坦白地講，地方治理創(chuàng)新離不開地方政治精英，這是毋庸置疑的。從既有研究成果看，政治能動路徑是一種最為接近揭示地方治理創(chuàng)新區(qū)域間差異根源的闡釋路徑，所以，它所散發(fā)出來的思想火花、所運(yùn)用的研究方法等對于考察地方治理創(chuàng)新的區(qū)域間差異有著極大的幫助作用。

綜上所述，外力驅(qū)動路徑將地方治理創(chuàng)新的主體重點(diǎn)落腳在了地方政府身上，不可否認(rèn)，地方政府在地方治理創(chuàng)新探索實(shí)踐中發(fā)揮了難以忽視的主導(dǎo)作用，抑或是主體作用。誠然，地方政府在地方治理創(chuàng)新中的利益訴求以及外部制度環(huán)境變化對于地方政府實(shí)施治理創(chuàng)新的激勵作用，是不可否認(rèn)的。但是，外力驅(qū)動路徑很難就地方治理創(chuàng)新的區(qū)域間差異給出令人滿意的答案，一是因?yàn)椴煌姓^(qū)域所面臨的制度環(huán)境、約束性條件、激勵結(jié)構(gòu)和目標(biāo)函數(shù)等因素是大致趨同的，二是“倒逼”因素也大致相同，因?yàn)橹赂粦?yīng)當(dāng)是常態(tài)下人們的普遍性追求，當(dāng)然，也并不排除特殊個(gè)體的惰性，但惰性很難說是一種區(qū)域性普遍現(xiàn)象。還有一個(gè)最為關(guān)鍵的原因，那就是它忽視了地方治理創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)主體作用，即地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用。研究地方治理創(chuàng)新，顯然離不開對地方政府的討論，任何創(chuàng)新主體的創(chuàng)新行動都不太可能脫離地方政府的作用范圍，更何況地方政府本身就是一個(gè)很重要的創(chuàng)新主體。但是，離開“地方黨委領(lǐng)導(dǎo)”這個(gè)基本的創(chuàng)新場域，剝離“地方黨委領(lǐng)導(dǎo)”在地方治理創(chuàng)新中的領(lǐng)導(dǎo)作用，將地方治理創(chuàng)新簡單地歸因于地方政府，毫無疑問，也是無法直面中國的話語語境的。政治能動分析路徑，總體上看并沒有擺脫行政學(xué)的慣性思維方式。再者，地方政治精英的推動作用并不等同于地方治理創(chuàng)新的成功。同時(shí)，它還過于強(qiáng)化了政治精英個(gè)體在地方治理創(chuàng)新中的作用，這與黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度存在價(jià)值上的沖突。

二、地方黨委領(lǐng)導(dǎo)力：一個(gè)新的解釋路徑

黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，黨領(lǐng)導(dǎo)一切意味著地方黨委是地方治理創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)者，決定了地方治理創(chuàng)新的實(shí)際成效。不管基于何種視角，地方黨委之于地方治理創(chuàng)新的意義都是不容置疑的?；陬I(lǐng)導(dǎo)學(xué)意義，領(lǐng)導(dǎo)力是決定領(lǐng)導(dǎo)績效的關(guān)鍵函數(shù)，領(lǐng)導(dǎo)者之間的區(qū)別實(shí)質(zhì)上是領(lǐng)導(dǎo)力間的區(qū)別。同理，在地方治理創(chuàng)新實(shí)踐中，影響地方治理創(chuàng)新成效的是作為領(lǐng)導(dǎo)者的地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)力。就一個(gè)具體的行政區(qū)域而言，創(chuàng)新行為可以發(fā)生，也可以不發(fā)生，可以以這樣的策略呈現(xiàn)，也完全可以以另一種策略呈現(xiàn)，這些都鮮明地體現(xiàn)了黨委領(lǐng)導(dǎo)力的重要作用。甚至從某種程度上講，地方黨委領(lǐng)導(dǎo)力對于地方治理創(chuàng)新具有決定性作用。諾斯曾經(jīng)提出過一個(gè)著名的學(xué)術(shù)論斷，即諾斯悖論，諾斯悖論等同于論證了地方黨委領(lǐng)導(dǎo)力的攸關(guān)意義，強(qiáng)大的黨委領(lǐng)導(dǎo)力能夠產(chǎn)生“創(chuàng)新增進(jìn)”作用，提升地方治理創(chuàng)新的活力、水平與成效，相反，就有可能抑制創(chuàng)新活力、降低創(chuàng)新水平與成效。由此，我們就可以得出一個(gè)結(jié)論，那就是地方治理創(chuàng)新的區(qū)域差異，本質(zhì)上是地方黨委領(lǐng)導(dǎo)力的區(qū)域間差異。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，地方黨委領(lǐng)導(dǎo)力的大小、強(qiáng)弱是相對而言的。一般地來說，地方各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)力都是比較優(yōu)越的，但彼此間還是不可避免地出現(xiàn)一些或多或少的差距。

地方黨委領(lǐng)導(dǎo)力是由地方黨委常務(wù)委員會組成人員的個(gè)體領(lǐng)導(dǎo)力的共同集合而成的系統(tǒng)性組織領(lǐng)導(dǎo)力，盡管它不是個(gè)體領(lǐng)導(dǎo)力的簡單疊加，但它是個(gè)體領(lǐng)導(dǎo)力經(jīng)由組織的集中反映。換言之，地方黨委常務(wù)委員會組成人員的個(gè)體領(lǐng)導(dǎo)力構(gòu)成了地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)力。就某一領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)體而言，領(lǐng)導(dǎo)力是可以修煉和提升的。領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)理論告訴我們，一個(gè)普通個(gè)體要想成為領(lǐng)導(dǎo)者，必須具備一定的領(lǐng)導(dǎo)者特質(zhì)，這一理論容易造成理解上的偏差，仿佛領(lǐng)導(dǎo)者是天生，也就是必須具備一定的條件后方可成為領(lǐng)導(dǎo)者。無論從何意義上講，領(lǐng)導(dǎo)者既是天生的，也是后天形成的。成為領(lǐng)導(dǎo)者，理論上需要具備一定的前提條件，但這僅僅是勝任領(lǐng)導(dǎo)的基本條件。受制于領(lǐng)導(dǎo)情境、被領(lǐng)導(dǎo)者，領(lǐng)導(dǎo)者必須通過后天的學(xué)習(xí)與實(shí)踐鍛煉，不斷地豐富崗位需求的領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)，促使自身領(lǐng)導(dǎo)力的不斷提升。理論和實(shí)踐也已經(jīng)充分證明，領(lǐng)導(dǎo)力在后天是可以提升的。正是由于領(lǐng)導(dǎo)力具有后天的可塑性，才造成了不同行政區(qū)域間地方黨委領(lǐng)導(dǎo)力的差異。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)力的后天可塑性，也為地方黨委領(lǐng)導(dǎo)力的整體性提升提供了理論上的支撐。

作為領(lǐng)導(dǎo)力的展現(xiàn)載體，領(lǐng)導(dǎo)活動是一項(xiàng)改造世界、造福人類的實(shí)踐性特強(qiáng)的有組織的活動。領(lǐng)導(dǎo)活動的實(shí)踐性決定了領(lǐng)導(dǎo)力的修煉與提升主要依賴于領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐。領(lǐng)導(dǎo)力“二八定律”認(rèn)為，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)力提升，80%依靠實(shí)踐鍛煉，20%依靠領(lǐng)導(dǎo)者學(xué)習(xí)，“二八定律”進(jìn)一步論證了領(lǐng)導(dǎo)力提升的主要渠道。既然實(shí)踐鍛煉為領(lǐng)導(dǎo)力提供了上升通道，那么，在黨委領(lǐng)導(dǎo)力決定著地方治理創(chuàng)新的情況下，地方治理創(chuàng)新也為黨委領(lǐng)導(dǎo)力的修煉與提升提供了重要實(shí)踐場域。從地方治理實(shí)踐看，地方治理創(chuàng)新成為20世紀(jì)90年代以來地方治理的重要內(nèi)容。地方治理創(chuàng)新作為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展的重要手段，在地方治理中合乎邏輯地占據(jù)了一席之地。地方治理創(chuàng)新的重要地位，剛好為地方黨委領(lǐng)導(dǎo)力的提升拓寬了實(shí)踐空間。

對于地方黨委而言，“把方向、謀大局、定政策、促改革”是其領(lǐng)導(dǎo)作用的重要體現(xiàn)?！鞍逊较颉本褪前盐諈^(qū)域發(fā)展的正確方向，它深刻體現(xiàn)了“領(lǐng)導(dǎo)”的基本內(nèi)涵?！邦I(lǐng)”是領(lǐng)導(dǎo)者的基本職責(zé)，“領(lǐng)”就是“領(lǐng)方向”，即未來前進(jìn)的方位?！爸\大局”就是謀劃區(qū)域發(fā)展大局，意指區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略性決策的謀劃?！岸ㄕ摺薄按俑母铩奔缺砻髁说胤近h委實(shí)施區(qū)域治理的主要手段，也暗含了領(lǐng)導(dǎo)者確保領(lǐng)導(dǎo)績效的外部環(huán)境營造的重要性。從上述地方黨委領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮途徑來看，決策以及決策執(zhí)行構(gòu)成了地方黨委領(lǐng)導(dǎo)力的基本維度。已有理論表明，影響決策執(zhí)行力的因素主要有三個(gè)方面，分別是執(zhí)行者的執(zhí)行意愿、執(zhí)行環(huán)境和執(zhí)行能力。所以，要想提高執(zhí)行者的執(zhí)行力就必須強(qiáng)化組織動員，將組織成員的思想認(rèn)識統(tǒng)一到?jīng)Q策者的決策部署上來，不斷優(yōu)化有利于決策執(zhí)行的外部環(huán)境，同時(shí)，構(gòu)建起強(qiáng)大的執(zhí)行團(tuán)隊(duì)。這樣，地方黨委領(lǐng)導(dǎo)力又可以進(jìn)一步解構(gòu)為決策決斷力、社會動員力、制度創(chuàng)新力和組織保障力等四者的有機(jī)統(tǒng)一。

三、在地方治理創(chuàng)新中提升地方黨委領(lǐng)導(dǎo)力：基于廣東實(shí)踐的考察

廣東是改革開放以來地方治理創(chuàng)新最為活躍的地區(qū)之一，廣東的地方治理創(chuàng)新成果是有目共睹的。值得一提的，廣東地方治理創(chuàng)新的成功實(shí)踐，也極大地促進(jìn)了廣東各級地方黨委領(lǐng)導(dǎo)力的提升，同時(shí)也為地方黨委領(lǐng)導(dǎo)力的提升探索出了一條有效的路徑。在與地方治理創(chuàng)新的良性互動中提升地方黨委領(lǐng)導(dǎo)力，是廣東地方治理創(chuàng)新的一條基本經(jīng)驗(yàn)，突出體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）在地方治理創(chuàng)新的探索實(shí)踐中，地方黨委的決策決斷力得以大幅度提升

眾所周知，改革開放之初，廣東珠三角地區(qū)民間涌現(xiàn)出的大量體制外經(jīng)濟(jì)萌芽并沒有在第一時(shí)間被澆滅，相反，有的地方黨委如佛山等地采取了“無為而治”的行動策略，為民營經(jīng)濟(jì)在廣東的繁榮打下了一根堅(jiān)實(shí)的樁基。有的地方黨委等地則采取了明確的支持態(tài)度，實(shí)施的是“有為而治”的策略。需要提出的是，在當(dāng)時(shí)的大背景下，任何“無視”或者“支持”民營經(jīng)濟(jì)的決策，都需要巨大的政治勇氣。從在處理民營經(jīng)濟(jì)萌發(fā)的決策上看，當(dāng)時(shí)的地方黨委就已經(jīng)體現(xiàn)出了強(qiáng)大的決策力。面對民間的生存疾苦以及民營經(jīng)濟(jì)亟待破殼新生的期待，以佛山等為代表的地方黨委順勢而為、突破意識形態(tài)的約束，作出了促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)質(zhì)性決策。突破意識形態(tài)約束，首要的是需要具備巨大勇氣、決心和果敢，這恰恰是領(lǐng)導(dǎo)者決策所應(yīng)基本具備的“勇德”。因?yàn)?，猶豫不決是無法做出一項(xiàng)科學(xué)決策的。順勢而為，是領(lǐng)導(dǎo)者決策的關(guān)鍵性特質(zhì)，構(gòu)成了決策力的基礎(chǔ)性要件。珠三角地區(qū)地方黨委在貫徹落實(shí)中央政策和民眾的自發(fā)創(chuàng)業(yè)熱情中，準(zhǔn)確把握了形勢的潛在發(fā)展變化，從全局中看到了現(xiàn)存的經(jīng)濟(jì)社會新狀況，從長遠(yuǎn)中把握了未來中國發(fā)展的新趨勢。改革開放初期促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的創(chuàng)新性決策表明，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開寬松的發(fā)展環(huán)境，廣東經(jīng)濟(jì)之所以能夠?qū)崿F(xiàn)快速的發(fā)展就是因?yàn)閺V東營造出了有利于民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先發(fā)優(yōu)勢。新世紀(jì)以來，廣東大地上興起的創(chuàng)新熱潮以及形成的諸如“騰籠換鳥”“三打兩建工作”等創(chuàng)新成果，充分說明了廣東各級地方黨委擁有重大現(xiàn)實(shí)問題的把控能力以及將其確立為政策并促進(jìn)付諸實(shí)施的能力。

廣東的經(jīng)驗(yàn)表明，在地方治理創(chuàng)新實(shí)踐的互動過程中，地方黨委往往會審視過去發(fā)展中的創(chuàng)新性決策對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所產(chǎn)生的作用，通常選擇繼續(xù)堅(jiān)持能夠產(chǎn)生有效推動作用的策略，并把這種有效策略延續(xù)到地方治理的各種重大決策中去，從而作出順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的新的決策部署，推動著地方治理創(chuàng)新與黨的決策力的良性互動進(jìn)入到下一個(gè)循環(huán)。

（二）地方黨委的社會動員力成為地方治理創(chuàng)新在廣東成功實(shí)踐的重要推力

一般來說，人們對于新生事物的認(rèn)識有一個(gè)漸進(jìn)的過程，從最初的排斥、接納到最終的為我所用都是建立在思想認(rèn)識基礎(chǔ)之上的。所以，當(dāng)市場主體在珠三角早期萌發(fā)時(shí)，亦遭遇到了人們的排斥，包括珠三角本地一些干部對其認(rèn)識也不夠充分。如廣州市地方黨委通過實(shí)地調(diào)研和全市干部大會等形式，多次就民間集市出現(xiàn)的諸如“雅馬哈魚檔”等“新經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象”予以肯定和鼓勵，從思想認(rèn)識上解開了束縛個(gè)體工商業(yè)和民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展“死結(jié)”。在民營經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)逐漸顯露以后，佛山、中山和東莞各級地方黨委開始把發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)、走向市場化作為主政思路并加以思想動員。民營經(jīng)濟(jì)在珠三角地區(qū)的發(fā)育，不僅解決了人民群眾的吃飯問題，也充裕了捉襟見肘的地方財(cái)政。民營經(jīng)濟(jì)的積極作用反過來促使了珠三角地區(qū)地方委更加注重發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)。從這個(gè)意義上講，民營經(jīng)濟(jì)與地方黨政是互惠互利的。在日趨成熟的順德模式向全省推廣過程中，基本上沒有遇到阻力，相反，全省、全國各地前往順德考察學(xué)習(xí)反映了對民營經(jīng)濟(jì)的嶄新認(rèn)識和普遍接受。就廣東而言，民營經(jīng)濟(jì)在廣東的發(fā)展過程中，受到了省委的積極鼓勵和引導(dǎo)。無論是小范圍鼓勵，還是大張旗鼓地宣傳，社會動員在民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中發(fā)揮了重要的建設(shè)性作用，從中閃爍著微觀經(jīng)濟(jì)主體自主創(chuàng)新與地方黨委積極動員相互聯(lián)動的光輝。

（三）地方黨委的制度創(chuàng)新力在與地方治理創(chuàng)新的互動實(shí)踐中有了進(jìn)一步的提升

在深化改革的過程中，我們經(jīng)常運(yùn)用“摸著石頭過河”來描述面對不確定未來時(shí)的行動策略?！懊^過河”也展現(xiàn)了在市場化改革過程中，我們走過了一條艱難探索的曲折道路。廣東，作為市場化改革的先發(fā)地區(qū)，在市場化道路上經(jīng)歷的波折是可想而知的。如果給市場化浪潮中披荊斬棘、奮力前行的廣東做一個(gè)評價(jià)的話，可以說，廣東是中國市場化改革的一個(gè)典型樣板，不僅率先發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，開創(chuàng)出一條促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的新路子，取得了輝煌的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成就，原創(chuàng)性地探索出一批地方治理的成功案例，更重要的是在此基礎(chǔ)上形成的地方治理的制度體系。對于中國來說，制度既陌生，也不陌生。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的中國國家治理主要依賴于政治、行政手段，憑借自上而下的強(qiáng)力管控與約束實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)社會的全面控制與支配，在這個(gè)意義上講，制度對于中國而言是陌生的。但是，經(jīng)過社會主義改造，我們建立了社會主義制度這一根本制度，以及逐漸建立起來的人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度等政治制度，所以，制度對于中國而言也不陌生。毋庸諱言，制度對于中國的市場化改革的確是陌生的。在推進(jìn)市場化改革過程中，制度的匱乏與不足成為市場化改革的一大堵點(diǎn)。作為市場化改革的先行地，廣東要想突破制度匱乏的制約，就必須在地方治理實(shí)踐中先行探索有利于市場發(fā)育發(fā)展的制度體系。

制度對于市場化改革的重大意義就是厘清政府與市場，政府與社會之間的邊界，將政府的“掠奪之手”限定在一定的范圍內(nèi)，以便給市場和社會劃出一片相對獨(dú)立的空間，充分發(fā)揮市場的資源配置作用和社會的自治作用。坦白地講，脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的行政傳統(tǒng)以及政府先天性的管控沖動，導(dǎo)致了政府邊界厘定的困難。再者說，政府作為改革的主導(dǎo)者和對象，對其行為進(jìn)行約束可想而知是何其艱難。就民營經(jīng)濟(jì)而言，民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一定程度上沖擊了公有制經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)的壟斷地位，打破了原有的利益格局，對這些利益主體的沖擊顯然會加劇制度創(chuàng)新的難度。盡管在這樣的大背景下，廣東還是探索出了一套行之有效的地方治理制度體系，構(gòu)建起了具有現(xiàn)代化特征的多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)制度、政府作用有效發(fā)揮的治理制度以及相對完善的民主法治制度等。因此，在地方治理創(chuàng)新過程中，廣東地方黨委在領(lǐng)導(dǎo)推動區(qū)域治理制度建立健全上，鍛造出了較為強(qiáng)大的制度創(chuàng)新力。

（四）實(shí)現(xiàn)地方治理創(chuàng)新與地方黨委組織保障力的良性互動

當(dāng)?shù)胤街卫韯?chuàng)新策略確立以后，領(lǐng)導(dǎo)者必須解決一個(gè)能夠賦予創(chuàng)新策略以生命的關(guān)鍵性問題，即建立起一個(gè)能夠?qū)?chuàng)新策略貫徹執(zhí)行的團(tuán)隊(duì)組織?？陀^地講，黨和國家機(jī)構(gòu)在地方各個(gè)行政層級的組織體系是十分健全和完善的，這是各種決策部署賴以執(zhí)行的組織基礎(chǔ)。但問題是，每一層級的地方黨委都有著自己的合乎邏輯的發(fā)展戰(zhàn)略及其思路，能夠在多大程度上將上一級黨委的戰(zhàn)略意圖融入到自己的發(fā)展戰(zhàn)略是一個(gè)未知數(shù)。從實(shí)踐來看，地方黨委對于上級重大決策部署在執(zhí)行力度上存在著偏差，是一個(gè)不爭的事實(shí)。況且，對于上級的戰(zhàn)略決策，不同的人有不同的認(rèn)知，哪怕通過強(qiáng)化思想動員可以將組織成員的思想更大限度地統(tǒng)一到?jīng)Q策部署上，但也未必必然地帶來執(zhí)行力的相應(yīng)提高。更進(jìn)一步說，即使地方各級黨委能夠充分認(rèn)識到上級決策部署的重大戰(zhàn)略意義，在態(tài)度上是積極的、思想上是統(tǒng)一的、行動上是一致的，但由于執(zhí)行能力不足同樣導(dǎo)致執(zhí)行效果不佳的后果。執(zhí)行能力不足并不意味著地方黨政組織體系在能力上的欠缺，而是戰(zhàn)略決策的創(chuàng)新進(jìn)一步提高了對執(zhí)行者能力的要求。

識別戰(zhàn)略同盟，將合適的人員放在合適的位置是變革領(lǐng)導(dǎo)者實(shí)施變革策略的慣用方法。在中國的黨政組織體系運(yùn)行實(shí)踐中，也能常?？吹竭@種操作模式，就是通過地方主要官員的調(diào)整任命來促進(jìn)決策部署的貫徹落實(shí)。就廣東而言，在市場化改革初期，地方黨委所采取的態(tài)度與策略就說明了駕馭市場經(jīng)濟(jì)的本領(lǐng)對于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大意義。從市場體系的萌芽、發(fā)育到成熟，廣東各級黨委的應(yīng)對策略經(jīng)歷了與之相應(yīng)的變化，這種變化鮮明地體現(xiàn)在了區(qū)域治理制度體系的構(gòu)建與完善中。區(qū)域治理制度體系在大力扶持市場主體茁壯成長的同時(shí)，有效約束了黨委政府尤其政府的行政權(quán)力對于微觀經(jīng)濟(jì)過程的不適當(dāng)干預(yù)?？梢哉f，約束行政權(quán)力的任意干預(yù)、為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造寬松環(huán)境成為廣東各級黨委的一個(gè)普遍行為取向。圍繞著發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，廣東地方黨委的用馬克思主義指導(dǎo)新實(shí)踐本領(lǐng)、市場經(jīng)濟(jì)本領(lǐng)、民主政治本領(lǐng)、社會建設(shè)本領(lǐng)等方面的執(zhí)政能力都獲得了快速提升。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與黨委組織保障力提升之間的有效互動所帶來的經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的巨大受益，促使不斷強(qiáng)化黨組織建設(shè)逐漸成為廣東地方治理創(chuàng)新的路徑依賴。

綜上所述，廣東地方治理創(chuàng)新的生動實(shí)踐表明，地方黨委領(lǐng)導(dǎo)力的提升必須置于地方治理實(shí)踐的大場景之中，依托地方治理創(chuàng)新實(shí)踐，在與地方治理創(chuàng)新實(shí)踐的良性互動過程中，實(shí)現(xiàn)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)力的向上修煉與進(jìn)一步提升。