突發(fā)公共事件視角下對核事故應(yīng)急管理問題的探討和建議

王 遜，黃 力，李小丁，田 宇，吳彥農(nóng)，白 剛

（生態(tài)環(huán)境部核與輻射安全中心,北京 100082）

2020年上半年，我國突發(fā)新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡稱新冠疫情）。此次疫情為典型的突發(fā)公共事件，疫情爆發(fā)后，黨中央、國務(wù)院及時成立疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全國各省（區(qū)、市）陸續(xù)啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)。雖然經(jīng)過政府和社會各界的不懈努力，我國在疫情防控領(lǐng)域取得重大成就，但疫情仍然對人民群眾的生命健康安全構(gòu)成嚴重威脅，也對社會經(jīng)濟造成巨大損失。

災(zāi)難不但是人類社會發(fā)展的阻礙，也是推動人類社會不斷前進的動力。辯證來看，突發(fā)公共事件可以暴露出社會對重大災(zāi)難應(yīng)急管理的不足，但也為提升總體安全水平提供了需求和契機，為人類沖破固有障礙創(chuàng)造了深刻的動力和指導(dǎo)方向。習(xí)近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上提出構(gòu)建國家總體安全體系，核事故應(yīng)急管理屬于核安全的重要內(nèi)容，與公共衛(wèi)生安全同是國家總體安全體系的重要組成部分。因此，本文透過此次新冠疫情應(yīng)急與防控過程中暴露的薄弱環(huán)節(jié)，借鑒疫情防控中的經(jīng)驗教訓(xùn)和成功舉措，基于我國核事故應(yīng)急管理實際情況，提出對核事故應(yīng)急管理的相關(guān)建議，希望對我國未來的核事故應(yīng)急管理工作提供參考。

1 突發(fā)公共事件與核事故應(yīng)急的相通性和不同特點

突發(fā)公共事件一般是指“突然發(fā)生，對全國或部分地區(qū)的國家安全和法律制度、社會安全和公共秩序、公民的生命和財產(chǎn)安全已經(jīng)或可能構(gòu)成重大威脅和損害，造成巨大的人員傷亡、財產(chǎn)損失和社會影響的，涉及公共安全的緊急公共事件”［1］。

突發(fā)公共事件與核事故具有很多相通性的特點：一是兩者都具有突發(fā)性和緊急性，即在突發(fā)公共事件和核事故發(fā)生后都導(dǎo)致環(huán)境變化達到了決策要求的臨界狀態(tài)，政府急需在高度壓力的情況下迅速做出響應(yīng)；二是高度的不確定性，即在突發(fā)公共事件和核事故的開端都無法用常規(guī)性手段對環(huán)境變化進行有效判斷，對決策造成不利影響；三是社會的巨大影響性，即突發(fā)公共事件和核事故的發(fā)生都會對社會系統(tǒng)的正常秩序和行為準則產(chǎn)生嚴重影響，甚至威脅到國家的穩(wěn)定與安全。

國家為防止突發(fā)公共事件的巨大沖擊力導(dǎo)致整個社會生活秩序的全面失控，必須依靠政府行政強制力、及時有效的應(yīng)急響應(yīng)措施和完善的法律法規(guī)體系來調(diào)整和規(guī)范突發(fā)公共事件發(fā)生后的各種關(guān)系。

核事故與新冠疫情均屬于突發(fā)公共事件，兩者既有相通性，又有所不同。核事故不但具備一般突發(fā)公共事件的共性，更具有自身的特點：一是擴散相對集中，放射性物質(zhì)主要聚集在核電廠所在地及周邊地區(qū)，不會出現(xiàn)新冠疫情蔓延全國乃至世界的情況，但預(yù)警時間更短，核事故早期有效預(yù)警時間往往僅有數(shù)小時，對預(yù)警要求更高［2］；二是核事故進程雖然很快，但具有持久性，放射性污染元素的半衰期很長，部分放射性元素半衰期甚至長達數(shù)萬年；三是衍生性，核事故對人體健康造成的輻射損害，不易在短時間內(nèi)確認，具有長期性和遺傳性，可能導(dǎo)致受害者器官癌變或子女遺傳性損傷，危害更隱蔽［3］。

2 我國的核事故應(yīng)急管理現(xiàn)狀概述

2017年10月，《中華人民共和國核安全法》正式發(fā)布，其中的第四章“核事故應(yīng)急”對我國核事故應(yīng)急組織、應(yīng)急預(yù)案管理、應(yīng)急演練、應(yīng)急準備金制度和應(yīng)急準備與響應(yīng)等內(nèi)容做出了規(guī)定［4］，這是我國核事故應(yīng)急法規(guī)體系的基礎(chǔ)。目前，我國由國務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門發(fā)布的核事故應(yīng)急法規(guī)包括行政法規(guī)1項，部門規(guī)章1項，地方性規(guī)章1項，核安全導(dǎo)則7項。具體法規(guī)體系現(xiàn)狀見表1。

表1 我國核事故應(yīng)急法規(guī)體系現(xiàn)狀Table 1 Current status of nuclear accident emergency regulations in China

另外，國務(wù)院核工業(yè)主管部門發(fā)布部門規(guī)章1項，地方政府發(fā)布核事故應(yīng)急規(guī)章1項，相關(guān)部門制定國家標準16項。

目前，我國建立了以國家核事故應(yīng)急協(xié)調(diào)委員會為協(xié)調(diào)機構(gòu)，以省級人民政府和核設(shè)施營運單位為組織實施機構(gòu)的三級管理體系，建立了由中央、省、地市級機構(gòu)組成的核與輻射應(yīng)急響應(yīng)隊伍，是我國核事故應(yīng)急的主導(dǎo)力量。核設(shè)施營運單位按照要求組建了應(yīng)急響應(yīng)隊伍，是核事故發(fā)生時的主要應(yīng)急力量。同時，核電集團也需要成立應(yīng)急支援隊伍，對核事故應(yīng)急進行支援協(xié)作，從而形成了政府層面、核電集團和核設(shè)施營運單位三級核事故應(yīng)急組織體系。另外，我國的核事故應(yīng)急預(yù)案也形成了包括國家核應(yīng)急協(xié)調(diào)委員會應(yīng)急預(yù)案、省級核應(yīng)急預(yù)案和核動力廠營運單位應(yīng)急預(yù)案在內(nèi)的三級體系。

3 新冠疫情防控工作中的經(jīng)驗教訓(xùn)

3.1 突發(fā)公共事件應(yīng)急法律體系為疫情防控提供法治保障

我國充分總結(jié)“非典”疫情防控經(jīng)驗，于2013年后開始構(gòu)建以重大疫情防控應(yīng)急法律體系、新聞發(fā)布制度、應(yīng)急人力和物資調(diào)配等為代表的突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理制度，并在實踐中不斷發(fā)展完善。此次新冠疫情防控實踐表明，以法律體系為基礎(chǔ)的突發(fā)公共事件應(yīng)急制度發(fā)揮了重要作用。目前，我國發(fā)布了《突發(fā)事件應(yīng)對法》及《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》等相關(guān)規(guī)定，新冠疫情防控期間，根據(jù)法律規(guī)定設(shè)立了“國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制”，地方各級政府成立了地方突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮機構(gòu)，基本實現(xiàn)了應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時有法可依、有規(guī)可循。完善的法律體系在此次疫情防控中發(fā)揮了重要作用，為有效防控疫情提供了制度支撐和法治保障。

3.2 突發(fā)公共事件應(yīng)急響應(yīng)指揮協(xié)調(diào)機制有待加強

國家衛(wèi)生健康委員會（簡稱“國家衛(wèi)健委”）是我國為貫徹落實黨中央關(guān)于衛(wèi)生健康工作的方針和決策部署設(shè)置的國務(wù)院組成部門，在發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，負責(zé)衛(wèi)生應(yīng)急工作，組織指導(dǎo)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防控制和各類突發(fā)公共事件的醫(yī)療衛(wèi)生救援［5］。但是，國家衛(wèi)健委在疫情初期的應(yīng)急響應(yīng)中未能充分發(fā)揮指揮協(xié)調(diào)作用，包括中央與地方政府機構(gòu)統(tǒng)一協(xié)作、交通運輸管制、應(yīng)急物資保障、信息公開與輿情應(yīng)對等領(lǐng)域的綜合性應(yīng)急響應(yīng)工作滯后。疫情初期暴露出的問題是：在重大突發(fā)公共事件面前，僅憑某個政府部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力是遠遠不夠的。隨著疫情發(fā)展，國家層面強勢介入疫情防控工作，才使疫情防控的各項工作進入有序高效階段。

3.3 突發(fā)公共事件應(yīng)急物資調(diào)配與應(yīng)急準備水平需要提高

疫情發(fā)生初期，面對新冠疫情的不斷蔓延，應(yīng)急物資短缺和應(yīng)急準備不足是影響疫情防控的重要因素之一，疫情應(yīng)急過程暴露出重點衛(wèi)生防疫物資（如防護服和口罩等）儲備量遠不能滿足疫情防控所需。作為疫情初期應(yīng)急物資調(diào)配責(zé)任單位的武漢紅十字會，在應(yīng)急物資的分配和物流方面沒有起到應(yīng)有的積極作用，不但導(dǎo)致物資分配混亂，而且使政府公信力受到損害。

另外，在疫情防控過程中，中央及地方政府有關(guān)部門對突發(fā)公共事件的應(yīng)急準備并不充分，對新冠疫情的預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)不夠迅速，專業(yè)應(yīng)急隊伍的裝備落后和經(jīng)驗不足，基層政府部門和衛(wèi)生系統(tǒng)由于沒有舉辦應(yīng)急演練，導(dǎo)致應(yīng)急能力薄弱，不少干部缺乏應(yīng)對突發(fā)公共事件的專業(yè)素養(yǎng)和組織能力，全社會的協(xié)調(diào)應(yīng)對機制有待健全。

4 核事故應(yīng)急管理啟示及相關(guān)建議

筆者通過對突發(fā)公共事件應(yīng)急響應(yīng)的探討，借鑒此次新冠疫情防控工作的經(jīng)驗教訓(xùn)，結(jié)合我國核事故應(yīng)急管理工作的實際情況，為進一步完善我國核事故應(yīng)急管理，提出如下相關(guān)建議。

4.1 不斷完善核事故應(yīng)急相關(guān)法律法規(guī)體系

新冠疫情防控經(jīng)驗表明，完善有效的法律法規(guī)體系是突發(fā)公共事件應(yīng)急的法治保障，因此在核事故應(yīng)急領(lǐng)域要全面加強相關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)體系建設(shè)，強化核事故應(yīng)急管理的法律基礎(chǔ)。因此，筆者建議對我國核事故應(yīng)急相關(guān)法規(guī)（《核安全法》與《放射性污染防治法》）中有關(guān)核事故應(yīng)急的相關(guān)內(nèi)容進行修訂，認真評估核事故應(yīng)急響應(yīng)的相關(guān)法規(guī)是否滿足當(dāng)前實際要求，要從保障國家安全，保護人民健康，維護國家長治久安的角度系統(tǒng)規(guī)劃我國核事故應(yīng)急法規(guī)體系建設(shè)。

4.2 強化健全核事故應(yīng)急管理體制

首先，要強化健全核事故應(yīng)急管理體制，就要統(tǒng)一核事故應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)指揮體系，做到使核事故應(yīng)急工作系統(tǒng)有序、執(zhí)行有力、精準有效。加強國家核事故應(yīng)急協(xié)調(diào)委員會的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，簡化核事故應(yīng)急決策流程，提高核電廠應(yīng)急預(yù)案的可操作性，以達到在核事故發(fā)生早期及時采取措施以緩解事故影響的目的。

其次，國家應(yīng)急管理部應(yīng)建立專門的核事故應(yīng)急管理機構(gòu)。核設(shè)施集中區(qū)域的應(yīng)急管理部門加強核事故應(yīng)急準備，以更有效地在核事故應(yīng)急響應(yīng)過程中協(xié)調(diào)各方面力量和資源，為核事故應(yīng)急的統(tǒng)一管理提供便利條件。

最后，國家核事故協(xié)調(diào)委員會應(yīng)借鑒疫情防控的有關(guān)經(jīng)驗，對“國家核應(yīng)急預(yù)案”與“地方政府核事故應(yīng)急預(yù)案”進行完善，提高核事故應(yīng)急預(yù)案的有效性，提高應(yīng)急準備水平。

4.3 加強核事故應(yīng)急物資保障體系與分配制度建設(shè)

新冠疫情初期，應(yīng)急物資缺乏與分配混亂對疫情防控工作造成很大影響。因此，加強核事故應(yīng)急物資保障體系與分配制度建設(shè)非常重要。我國的國家重大戰(zhàn)略物資儲備管理部門為國家發(fā)改委，突發(fā)公共事件緊急醫(yī)學(xué)救援與衛(wèi)生應(yīng)急管理部門為國家衛(wèi)健委，國家應(yīng)急管理部、公安部等相關(guān)部門也承擔(dān)突發(fā)公共事件應(yīng)急的部分重要職責(zé)［6］。為了在核事故應(yīng)急工作中避免因部門職能交叉造成應(yīng)急物資支援滯后和物資分配混亂的情況，建議在核事故應(yīng)急管理中落實“國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制”，由國家核事故協(xié)調(diào)委員會統(tǒng)籌管理應(yīng)急物資儲備和分配，并在核設(shè)施集中地區(qū)由地方應(yīng)急管理部門做好核事故應(yīng)急物資儲備工作。

4.4 建立核事故應(yīng)急物資快速物流配送體系

核事故發(fā)生后，應(yīng)急物資的快速支援離不開高效便捷的物流配送系統(tǒng)。借鑒此次疫情防控工作經(jīng)驗，原有政府物流系統(tǒng)在突發(fā)公共事件應(yīng)急過程中存在配送能力不足和人員車輛短缺等問題，而一些企業(yè)規(guī)模大、服務(wù)質(zhì)量好、系統(tǒng)設(shè)備充足的物流配送公司發(fā)揮了巨大作用。因此，為提高核事故應(yīng)急物資配送效率，建議地方應(yīng)急管理部門可以與一些大型物流配送公司簽訂“戰(zhàn)略協(xié)議”，作為地方政府應(yīng)對包括核事故在內(nèi)的突發(fā)公共事件的應(yīng)急物資配送支持單位，做到快速反應(yīng)，高效運行。

4.5 加強核事故應(yīng)急演練和專業(yè)培訓(xùn)

新冠疫情早期應(yīng)急響應(yīng)過程中，由于地方政府缺乏應(yīng)對重大突發(fā)公共事件的經(jīng)驗和準備，對疫情防控工作造成很大障礙。因此，為確保核事故應(yīng)急響應(yīng)實戰(zhàn)能力能夠保證核事故應(yīng)急工作需要，各級地方政府及有關(guān)部門，尤其是核設(shè)施集中區(qū)域的應(yīng)急管理部門，應(yīng)當(dāng)根據(jù)疫情防控的有關(guān)經(jīng)驗，開展有針對性的核事故應(yīng)急綜合演練，并對應(yīng)急救援隊伍定期組織專業(yè)性培訓(xùn)并進行考核，提高地方政府和有關(guān)部門核事故應(yīng)急響應(yīng)能力和技術(shù)水平：一是加強核事故應(yīng)急演練的真實性和有效性；二是加強核事故應(yīng)急預(yù)案的可行性和完善性；三是加強核事故應(yīng)急培訓(xùn)的科學(xué)性和專業(yè)性；四是加強核事故應(yīng)急隊伍的穩(wěn)定性和長期性。

5 結(jié)論

本文通過對突發(fā)公共事件和核事故兩者相通性與不同特點的梳理，以及對我國當(dāng)前核事故應(yīng)急法律法規(guī)體系和組織體系的探討，同時基于此次新冠疫情突發(fā)公共事件應(yīng)急防控中出現(xiàn)的教訓(xùn)和不足，借鑒成功舉措，并結(jié)合我國核事故應(yīng)急管理工作實際情況，提出了相關(guān)建議，希望有助于改進我國核事故應(yīng)急管理工作，有助于我國進一步提升核事故應(yīng)急能力，提高我國核安全監(jiān)管水平，保障我國核電產(chǎn)業(yè)安全穩(wěn)定發(fā)展。