開放村莊：在城鄉(xiāng)融合中推進鄉(xiāng)村振興

羅必良

2021年中央一號文件強調(diào)，民族要復興，鄉(xiāng)村必振興。全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，實現(xiàn)中華民族偉大復興，最艱巨最繁重的任務(wù)依然在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎(chǔ)依然在農(nóng)村。解決好發(fā)展不平衡不充分問題，重點難點在“三農(nóng)”，迫切需要補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板弱項，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；構(gòu)建新發(fā)展格局，潛力后勁在“三農(nóng)”，迫切需要擴大農(nóng)村需求，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)；應(yīng)對國內(nèi)外各種風險挑戰(zhàn)，基礎(chǔ)支撐在“三農(nóng)”，迫切需要穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤，守好“三農(nóng)”基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》2021年6月1日正式實施，標志著依法全面推進鄉(xiāng)村振興時代的到來。

2019年，全國跨省流動農(nóng)民工7508萬人，比上年下降1.1%，省內(nèi)就業(yè)的農(nóng)民工為9917萬人，比上年增長2.5%。2020年，外出農(nóng)民工降幅高達2.7%，而本地農(nóng)民工降幅僅為0.4%。可見，農(nóng)民工流動半徑逐步縮小，就近就業(yè)已成為新的趨勢。農(nóng)業(yè)勞動力非農(nóng)轉(zhuǎn)移的新特征，為以縣城為載體的農(nóng)村城鎮(zhèn)化，為構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系及其融合發(fā)展，為開放村莊激活潛能全面推進鄉(xiāng)村振興，提供了新契機。

但是眾所周知，由于農(nóng)村集體成員身份權(quán)的封閉性與土地產(chǎn)權(quán)的排他性所構(gòu)成的內(nèi)生性制度約束，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制與城市偏好的外生性制度障礙，一方面構(gòu)成了現(xiàn)代要素與生產(chǎn)力進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的制度壁壘，另一方面也構(gòu)成了村莊資源存量難以盤活與潛在動能難以激活的制度阻隔。因此，如何突破封閉的桎梏，以打開村門、開放村莊為突破口，引導城市反哺農(nóng)村，挖掘并發(fā)揮鄉(xiāng)村的潛在優(yōu)勢，在重構(gòu)新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系中推進鄉(xiāng)村振興，成為亟待解決的重大理論與現(xiàn)實難題。

基于上述背景，《南方經(jīng)濟》2021年第5期發(fā)表了張露、羅必良的文章《構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系：從打開城門到開放村莊》。該文回顧了農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)擴張與打開城門促進經(jīng)濟增長的歷史背景，揭示了城市擴張偏好與以大城市為中心的經(jīng)濟增長模式所引發(fā)的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系扭曲，從而提出了打開村門、開放村莊的政策主張。文章強調(diào)，打破以城市為中心的發(fā)展格局、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的策略在于：打開村門，以農(nóng)村土地制度變革為突破口；反哺鄉(xiāng)村，以城鄉(xiāng)融合推進農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展；緩解約束，以開放村莊引導主體與要素進村；構(gòu)建載體，以縣域經(jīng)濟發(fā)展融入城市價值鏈。

打開村門、開放村莊，核心要義在于激活農(nóng)村潛在動能，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局，從而全面推進鄉(xiāng)村振興。為此，《南方經(jīng)濟》特設(shè)“開放村莊與城鄉(xiāng)融合發(fā)展”專欄，約請幾位著名專家就此展開討論，希望有助于相關(guān)問題研究的進一步深化。

孔祥智教授等人的《村莊何以開放？——基于城鄉(xiāng)融合視角》一文強調(diào)，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)離不開要素在城鄉(xiāng)間雙向互動。該文在系統(tǒng)梳理建國以來我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展之間從形成分割、打破分割、開始融合的演進邏輯基礎(chǔ)上，采取鄉(xiāng)村向城市要素開放的切入點，準確識別開放鄉(xiāng)村的發(fā)展必然與現(xiàn)實困境，并從通過理論分析和實踐案例相結(jié)合的角度，研究村莊如何向城市要素開放。研究表明，開放村莊是優(yōu)化城鄉(xiāng)要素配置、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以及發(fā)揮鄉(xiāng)村多元價值的必由之路，但是同時又面臨著要素難以集聚、服務(wù)質(zhì)量低下及集體產(chǎn)權(quán)開放性不夠的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。為此，應(yīng)深化農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，提升產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開放性，順應(yīng)城鄉(xiāng)人口互動發(fā)展趨勢，搭建人才下鄉(xiāng)機制，引進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)相關(guān)緊缺人才成為新村民，推動鄉(xiāng)村開放水平的提升。

錢文榮教授等人的《構(gòu)建城鄉(xiāng)人口雙向流動與融合的制度保障體系——從權(quán)利開放理論到村莊開放實踐的分析線索》一文認為，現(xiàn)有文獻多關(guān)注以城市為主導的人口雙向流動與融合，而研究以鄉(xiāng)村發(fā)展為目標的雙向流動與融合卻付之闕如。改革開放以來，農(nóng)村居民向城市的流動與融入經(jīng)歷了從小范圍、小規(guī)模的就地、就近為主向大范圍、大規(guī)模的跨省、跨區(qū)域為主的歷史轉(zhuǎn)變，農(nóng)村居民的遷徙權(quán)和居住權(quán)也呈現(xiàn)出從權(quán)利限制向權(quán)利開放的轉(zhuǎn)變趨勢。不過，當前城鄉(xiāng)之間的人口流動依然是農(nóng)村居民從鄉(xiāng)村到城市的單向流動與融入為主，城市居民流向鄉(xiāng)村并融入鄉(xiāng)村的相對較少，且主要表現(xiàn)為人才下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng)和市民下鄉(xiāng)。為了深入推進以鄉(xiāng)村發(fā)展為目標的城鄉(xiāng)人口的雙向流動與融合，未來有必要促進鄉(xiāng)村從打開進城渠道向全面開放村莊轉(zhuǎn)變，深化農(nóng)村戶籍制度改革、農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革和鄉(xiāng)村建設(shè)制度改革，推動進城農(nóng)民市民化、下鄉(xiāng)市民村民化、農(nóng)業(yè)經(jīng)營職業(yè)化和鄉(xiāng)村經(jīng)營市場化，讓鄉(xiāng)村出得去、進得來、留得住，并成為農(nóng)村各類主體創(chuàng)業(yè)的大舞臺。

吳重慶教授等人的《以縣域為中心的鄉(xiāng)村振興：城鄉(xiāng)關(guān)系演變與縣域經(jīng)濟發(fā)展》一文指出，鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素通過流動實現(xiàn)集聚是提升生產(chǎn)分工規(guī)模和生產(chǎn)效率的重要途徑，但要素過度流失不利于鄉(xiāng)村自身的發(fā)展。新中國成立以前，“鄉(xiāng)-城”生產(chǎn)要素流動規(guī)模較??；新中國成立后改革開放前，在重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略下鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素被約束流動；改革開放以來，“鄉(xiāng)-城”生產(chǎn)要素單向流動趨于加速；黨的十九大開啟了鄉(xiāng)村振興新篇章，致力于改變鄉(xiāng)村要素單向外流的局面。近代以來，立足于鄉(xiāng)村且突破村莊社區(qū)規(guī)模的分工生產(chǎn)和集聚性生產(chǎn)沒有大范圍發(fā)展起來，鄉(xiāng)村對生產(chǎn)要素的吸引力不強。新中國的綜合發(fā)展成就為發(fā)展現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村集聚經(jīng)濟創(chuàng)造了有利條件，探索在縣域?qū)用嬲腺Y源和集聚要素是振興鄉(xiāng)村和構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的重要方向。

三篇文章分別討論了村莊開放的切入點，城鄉(xiāng)人口的雙向流動與融合的制度保障，以及以縣城為支點重構(gòu)城鄉(xiāng)關(guān)系并推進鄉(xiāng)村振興。從而表達了開放激活村莊、發(fā)展縣域經(jīng)濟、加快城鄉(xiāng)融合、推進鄉(xiāng)村振興的邏輯線索。必須跳出鄉(xiāng)村來謀劃鄉(xiāng)村振興。推進要素流動與農(nóng)村城鎮(zhèn)化，形成縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的聯(lián)動，必須在賦權(quán)強能的基礎(chǔ)上打開村門，激活村莊，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局中促進鄉(xiāng)村振興。重點在于：

第一，抓住一個關(guān)鍵：盤活地權(quán)?！多l(xiāng)村振興促進法》強調(diào)，要提高土地使用效率，激活農(nóng)村土地資源。改善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的開放性，盤活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，放活宅基地使用權(quán)，推進農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市，才能激發(fā)農(nóng)村土地潛能，釋放土地制度紅利。以農(nóng)村“三塊地”的制度變革為突破口，走“產(chǎn)權(quán)開放、主體多元、要素盤活、功能擴展”的發(fā)展路徑，是推進鄉(xiāng)村振興的基本策略。(1)產(chǎn)權(quán)開放。在堅持集體土地所有和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上，激活土地要素的市場交易，推動土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與集中，盤活鄉(xiāng)村閑置集體建設(shè)用地，適度放活農(nóng)民宅基地使用權(quán)；(2)主體多元。在編制鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)投資指導目錄和負面清單的基礎(chǔ)上，鼓勵社會資本和多樣化經(jīng)營主體遵循指導目錄進入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，形成競爭性有活力的共建共營格局；(3)要素盤活。引入先進生產(chǎn)要素，并基于互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，強化農(nóng)業(yè)農(nóng)村的迂回投資與迂回服務(wù)，促進農(nóng)業(yè)的分工分業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，激活新動能；(4)功能擴展。在保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和要素供給功能的前提下，積極拓展農(nóng)業(yè)的生態(tài)、康養(yǎng)和文化功能，培育新產(chǎn)業(yè)、發(fā)展新業(yè)態(tài)，促進農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效、農(nóng)民就業(yè)增收、居民內(nèi)需擴展。

第二，強化兩條主線：區(qū)域聚集與產(chǎn)業(yè)集群。一是“城-鎮(zhèn)-村”的振興架構(gòu)。沒有縣城增長極與擴散效應(yīng)的生成，沒有縣域經(jīng)濟的振興，難以全面推進鄉(xiāng)村振興。必須做強縣城增長極，改善區(qū)域輻射力與溢出效應(yīng)，培育專業(yè)鎮(zhèn)與中心村，優(yōu)化城、鎮(zhèn)、村一體化的功能布局與產(chǎn)業(yè)分工，構(gòu)建具有比較優(yōu)勢的縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制。健全縣城、中心鎮(zhèn)與中心村的生產(chǎn)性服務(wù)與基本公共服務(wù)體系，促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鎮(zhèn)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足。

二是“產(chǎn)-園-人”的聯(lián)動機制。鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)振興。必須突出主導產(chǎn)業(yè)，布局產(chǎn)業(yè)園區(qū)，打造產(chǎn)業(yè)集群，才能形成多主體參與、多要素聚集、多業(yè)態(tài)拓展、高質(zhì)量發(fā)展的格局。以盤活“三塊地”為支點，構(gòu)建多樣化的社會投資撬動機制、放大機制和可持續(xù)機制，拓寬資金籌集渠道加大投資力度，才能使鄉(xiāng)村煥發(fā)旺盛的發(fā)展活力。為此，需要通過“以產(chǎn)業(yè)入園區(qū)，以園區(qū)擴鎮(zhèn)容，以城鎮(zhèn)帶人動，以人動帶地轉(zhuǎn)”，推進土地集約化、產(chǎn)業(yè)園區(qū)化、人口集聚化，形成“產(chǎn)業(yè)聚集、園鎮(zhèn)一體、城鄉(xiāng)融合”發(fā)展格局。

第三，構(gòu)建三大機制：“極—園—鏈”。一是增長極驅(qū)動：人與城?？h城是農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的重要目標地?？h城與田野鄉(xiāng)村緊密相連，是良好的城鄉(xiāng)對接點。開展新型城鎮(zhèn)化綜合試點，提升中心城鎮(zhèn)的人口集聚功能，以城帶人，使城鎮(zhèn)成為人口聚集的中心、要素流動的樞紐、產(chǎn)業(yè)鏈接的高地和農(nóng)業(yè)園區(qū)的平臺；充分發(fā)揮縣城與中心鎮(zhèn)連接城鄉(xiāng)的節(jié)點和紐帶作用，以農(nóng)業(yè)功能拓展營造優(yōu)質(zhì)后花園，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條；通過商旅提升，建設(shè)宜居、宜閑、宜商、宜業(yè)的“四宜城鎮(zhèn)”，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護與與城鎮(zhèn)化發(fā)展的有機融合。

二是園區(qū)化驅(qū)動：地與園。以城帶人動，以人帶地動，推進土地集約化經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)園區(qū)化發(fā)展。誘導農(nóng)業(yè)的分散經(jīng)營轉(zhuǎn)向適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展多樣化的農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模經(jīng)營；誘導龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展由單家獨戶轉(zhuǎn)向園區(qū)聚集，通過農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)帶動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級；通過土地綜合整理，盤活建設(shè)用地并向園區(qū)集中，發(fā)展多樣化的共享經(jīng)濟，打造鄉(xiāng)村振興新業(yè)態(tài)；優(yōu)化用地空間布局，通過城、鎮(zhèn)、村聯(lián)動構(gòu)建不同類型產(chǎn)業(yè)功能組團，形成特色鮮明、功能成團、產(chǎn)業(yè)成塊、基地成片、輻射成圈的發(fā)展格局。

三是產(chǎn)業(yè)鏈驅(qū)動：產(chǎn)與鏈。貫通產(chǎn)加銷、融合農(nóng)文旅，拓展鄉(xiāng)村多種功能，拓展產(chǎn)業(yè)增值增效空間，打造一批創(chuàng)新能力強、產(chǎn)業(yè)鏈條全、綠色底色足、安全可控制、聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)緊的農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，讓農(nóng)民分享產(chǎn)業(yè)鏈的增值收益。一是通過農(nóng)戶的連片種植與規(guī)模種養(yǎng)，深化農(nóng)業(yè)分工，促進各類生產(chǎn)性服務(wù)市場的發(fā)育和繁榮；二是推進農(nóng)業(yè)與加工流通業(yè)融合，加快農(nóng)村電子商務(wù)公共服務(wù)中心和快遞物流園區(qū)發(fā)展；三是推進農(nóng)業(yè)與文化、旅游、教育、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)融合，發(fā)展創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、功能農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)土產(chǎn)業(yè)；四是推進縣域經(jīng)濟嵌入城市群產(chǎn)業(yè)鏈，對接全球價值鏈，在暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)的基礎(chǔ)上融入國內(nèi)國際雙循環(huán)的新發(fā)展格局。

習近平總書記強調(diào)，從中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局看，民族要復興，鄉(xiāng)村必振興(2)習近平出席中央農(nóng)村工作會議并發(fā)表重要講話[EB/OL],新華社，2020-12-29.http://www.gov.cn/xinwen/2020-12/29/content-5574955.htm。。在“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點，在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程中，農(nóng)村將始終扮演不可替代的重要地位與功能性作用。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局中推進鄉(xiāng)村振興，需要以底線思維穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤，以開放思維激活村莊發(fā)展?jié)撃?，以全局思維發(fā)展高質(zhì)量縣域經(jīng)濟，不斷增強廣大農(nóng)民群眾的獲得感、幸福感、安全感。