加快構(gòu)建包容審慎的金融科技治理機(jī)制

◎李揚(yáng)

金融業(yè)歷來(lái)是科技成果運(yùn)用的主要領(lǐng)域。運(yùn)用金融科技改造傳統(tǒng)金融是金融發(fā)展的基本途徑。這意味著，金融科技發(fā)展的狀況決定一國(guó)金融體系未來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)力。

關(guān)于金融科技，國(guó)際組織和各類機(jī)構(gòu)給出了很多定義，基本上大同小異。金融穩(wěn)定委員會(huì)（FSB）認(rèn)為：“金融科技是技術(shù)帶來(lái)的金融創(chuàng)新。它能產(chǎn)生新的商業(yè)模式、應(yīng)用、過(guò)程或產(chǎn)品，從而對(duì)金融市場(chǎng)、金融機(jī)構(gòu)或金融服務(wù)的提供方式產(chǎn)生重大影響”。這個(gè)定義簡(jiǎn)潔且全面，下文以它為基礎(chǔ)展開(kāi)討論。

中國(guó)金融科技的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

就發(fā)展水平而論，中國(guó)的金融科技目前處于全球第一方陣。

回顧歷史，中國(guó)的金融科技最初是由一些非金融、非國(guó)有的科技公司發(fā)動(dòng)，在傳統(tǒng)金融體系的邊緣上發(fā)展起來(lái)的。這些科技公司從一向不被重視的支付機(jī)制切入，逐漸向其他金融領(lǐng)域拓展，并在普惠金融和小微企業(yè)貸款等領(lǐng)域取得顯著成效。由此產(chǎn)生了“鯰魚(yú)效應(yīng)”。

在金融科技蓬勃發(fā)展的趨勢(shì)下，我國(guó)傳統(tǒng)金融業(yè)加快了全面改革及轉(zhuǎn)型步伐。金融機(jī)構(gòu)們或斥巨資對(duì)自身的業(yè)務(wù)條線進(jìn)行顛覆性改造，或?qū)で笈c科技公司展開(kāi)全面、深度合作，將傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)與金融科技嫁接。通過(guò)一系列努力，我國(guó)金融業(yè)的改革和發(fā)展在近年來(lái)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。主要包括以下四個(gè)方面：

第一，我國(guó)金融科技發(fā)展的最顯著成效表現(xiàn)在支付清算領(lǐng)域。根據(jù)央行行長(zhǎng)易綱在2021年9月14日召開(kāi)的中德“金融科技與全球支付領(lǐng)域全景”視頻會(huì)上披露的數(shù)據(jù)，2015年至2019年，以支付寶、微信支付為代表的非銀行移動(dòng)支付業(yè)務(wù)復(fù)合年增長(zhǎng)率達(dá)75%，移動(dòng)支付普及率達(dá)86%。更重要的是，在支付清算領(lǐng)域，我國(guó)跨越了傳統(tǒng)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體所經(jīng)歷過(guò)的支票、信用卡等階段，直接進(jìn)入網(wǎng)上移動(dòng)支付領(lǐng)域，并且展示了顯著的優(yōu)越性。

第二，服務(wù)長(zhǎng)尾人群和小微企業(yè)。毋庸置疑，對(duì)長(zhǎng)尾人群和小微企業(yè)提供金融服務(wù)，是傳統(tǒng)金融體制的短板。據(jù)估算，在金融科技大發(fā)展之前，我國(guó)大約80%的人群基本上沒(méi)有獲得過(guò)金融服務(wù)。但是，金融科技的發(fā)展改變了一切。由于大規(guī)模降低了運(yùn)營(yíng)成本、無(wú)償提供了接入便利、摒棄了抵押和擔(dān)保的桎梏，簡(jiǎn)言之，通過(guò)為解除“獲客難”和“風(fēng)控難”這兩大困境提供解決方案，大量不在傳統(tǒng)金融業(yè)視野中的“長(zhǎng)尾”人群有尊嚴(yán)地獲得了應(yīng)有的金融服務(wù)。其中，為小微企業(yè)提供金融服務(wù)的進(jìn)展尤其引人矚目，數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的小微企業(yè)由于得到金融科技的支持得以生存發(fā)展，對(duì)提升我國(guó)居民收入水平、保持相當(dāng)高的就業(yè)規(guī)模功不可沒(méi)。

第三，有力支持脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興事業(yè)。在金融科技的推動(dòng)下，資金流、物流和商品流得以深度融合，沿著價(jià)值鏈和產(chǎn)業(yè)鏈而生存和發(fā)展的企業(yè)融資可得性大大提高，融資成本也大幅降低。根據(jù)易綱行長(zhǎng)提供的數(shù)據(jù)，有關(guān)部門利用數(shù)字化手段完善農(nóng)村信用信息體系，有力擴(kuò)大了信貸覆蓋范圍，精準(zhǔn)引導(dǎo)金融資源流向經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，提升了對(duì)小微企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體的金融服務(wù)能力。截至2021年7月末，全國(guó)扶貧小額信貸累計(jì)發(fā)放超過(guò)7100億元，不良貸款率整體可控?？梢哉f(shuō)，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興取得了如此驕人的成績(jī)，金融科技的發(fā)展功不可沒(méi)。

第四，助力全民抗疫。新冠疫情發(fā)生以來(lái)，社會(huì)迫切需要提供“無(wú)接觸式”的金融服務(wù)，而金融科技的賦能，有效滿足了這一需求。在整個(gè)抗疫期間，我國(guó)廣大金融消費(fèi)者仍能得到穩(wěn)定的金融服務(wù)，對(duì)于降低疫情對(duì)小微企業(yè)、弱勢(shì)群體乃至全社會(huì)的不利影響發(fā)揮了重大作用。

當(dāng)然，由于金融科技是新生事物，其在發(fā)展過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)各種問(wèn)題。這既歸因于科技公司經(jīng)驗(yàn)不足、運(yùn)營(yíng)有待規(guī)范，也歸因于缺乏科學(xué)有效的監(jiān)管。諸如P2P、互聯(lián)網(wǎng)金融、影子銀行等問(wèn)題頻出，都是由多種綜合因素造成的。不僅如此，由于我國(guó)金融體系尚不健全，金融抑制依然存在，很多“搭便車”乃至非法的活動(dòng)，都有可能借助金融科技的平臺(tái)來(lái)進(jìn)行，以至于泥沙俱下、魚(yú)龍混雜，亟需有關(guān)部門對(duì)之進(jìn)行大力整頓。

金融科技平臺(tái)機(jī)構(gòu)的特殊性

在深入推進(jìn)金融科技治理機(jī)制完善的過(guò)程中，越來(lái)越多的研究者認(rèn)識(shí)到：要想不斷完善金融科技治理機(jī)制，首先須對(duì)紛繁復(fù)雜的金融科技公司進(jìn)行適當(dāng)分類，而其中的關(guān)鍵，則是把大型金融科技公司同中小型金融科技公司區(qū)分開(kāi)來(lái)。這是因?yàn)?，就?cái)產(chǎn)組織形式、運(yùn)行機(jī)制及其社會(huì)影響而言，一般中小型金融科技公司，其作為“公司”的屬性更強(qiáng)一些；而大型的金融科技公司，則應(yīng)當(dāng)歸為一類新的財(cái)產(chǎn)組織形式，即“平臺(tái)”型機(jī)構(gòu)。

平臺(tái)型機(jī)構(gòu)作為新生事物，是和企業(yè)、市場(chǎng)相并列的第三種資源配置方式和財(cái)產(chǎn)組織形式。這種平臺(tái)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和金融領(lǐng)域后，便在這些領(lǐng)域催生了大量新鮮事物，并使得基于其上的經(jīng)濟(jì)和金融活動(dòng)，產(chǎn)生了若干新的特點(diǎn)。主要包括四個(gè)方面：

一是依賴用戶的高度參與。在過(guò)去的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)中，供需雙方是彼此獨(dú)立的——企業(yè)是供應(yīng)方，消費(fèi)者則是需求方，兩方獨(dú)立運(yùn)行，只是通過(guò)市場(chǎng)交易進(jìn)行溝通。平臺(tái)則不一樣。它們可以同時(shí)既是供應(yīng)方又是需求方，既代表供給又代表需求，而且在平臺(tái)上，供給和需求的信息，供給者和需求者的信息，可以實(shí)現(xiàn)直接碰面、精準(zhǔn)匹配，自身形成了一個(gè)“有效市場(chǎng)”，從而可以不斷地達(dá)成動(dòng)態(tài)均衡。

二是網(wǎng)絡(luò)雙邊外部性。在平臺(tái)上，需求方、供應(yīng)方背后都有一個(gè)大網(wǎng)絡(luò)，并廣泛輻射到更大的范圍和領(lǐng)域中，可以說(shuō)，基于平臺(tái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的所有人群都被卷入市場(chǎng)交易的洪流之中，即幾乎所有的人群都通過(guò)平臺(tái)參與了現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)和金融活動(dòng)，他們的供給動(dòng)態(tài)和需求偏好也都能實(shí)時(shí)地被反映在平臺(tái)上。這就產(chǎn)生了在經(jīng)濟(jì)學(xué)中被稱作“全額”“實(shí)時(shí)”的交易場(chǎng)景，并通過(guò)反饋效應(yīng)，極大地影響著供求關(guān)系，進(jìn)而改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

三是大規(guī)模的跨界。由于在平臺(tái)型機(jī)構(gòu)模式下，基本上不存在傳統(tǒng)意義的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)邊界，或者說(shuō)通過(guò)現(xiàn)代科技沖破行業(yè)和產(chǎn)業(yè)邊界之藩籬比較容易，于是在平臺(tái)上跨界便成為常態(tài)。而金融科技生長(zhǎng)在平臺(tái)型機(jī)構(gòu)之上，自然承續(xù)了這種跨境的屬性。近年來(lái)治理金融科技的過(guò)程中揭示出的各類新現(xiàn)象，充分反映了平臺(tái)的這一特征。既然跨界不可避免，金融風(fēng)險(xiǎn)的跨市場(chǎng)傳染自然也難以避免。

四是交叉網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)會(huì)帶來(lái)極端的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。規(guī)模經(jīng)濟(jì)指的是這樣一種現(xiàn)象：在某一特定時(shí)期內(nèi)，企業(yè)產(chǎn)品絕對(duì)量增加時(shí)，其單位成本下降，即擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)?？梢越档推骄杀?，從而提高利潤(rùn)水平。如果說(shuō)規(guī)模經(jīng)濟(jì)普遍存在，那么在平臺(tái)上可能會(huì)達(dá)到某種極端狀況，即平臺(tái)有可能通過(guò)用戶的多宿性、數(shù)據(jù)的可移植性和相互操作性，以及帶來(lái)的交叉網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，產(chǎn)生馬太效應(yīng)、贏者通吃等現(xiàn)象，從而獲取極端的規(guī)模收益。

上述特點(diǎn)的存在，使得平臺(tái)機(jī)構(gòu)很容易形成壟斷。對(duì)于那些純粹“經(jīng)紀(jì)商”型的平臺(tái)，壟斷現(xiàn)象或許不甚嚴(yán)重，而在那些“垂直整合型”的平臺(tái)上，發(fā)生壟斷的情形則比較普遍。無(wú)論怎樣，對(duì)市場(chǎng)形成某種支配的狀況一旦出現(xiàn)，便可能被人濫用，從而導(dǎo)致?lián)p害消費(fèi)者利益的結(jié)果。因此，完善金融科技的治理機(jī)制，加強(qiáng)和完善對(duì)金融科技的監(jiān)管非常必要。

現(xiàn)行金融科技監(jiān)管機(jī)制的不適應(yīng)性

實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，我們熟悉的金融監(jiān)管理念和監(jiān)管方法，直接施用于金融科技機(jī)構(gòu)，似乎有頗多不適應(yīng)之處。關(guān)鍵在于，金融科技機(jī)構(gòu)是攜高新科技而生的，它們的行為與傳統(tǒng)金融迥然不同，因而其對(duì)經(jīng)濟(jì)金融可能產(chǎn)生的副作用，也很難套用觀察傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)的方法去進(jìn)行分析和治理。

不妨以反壟斷為例說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題的復(fù)雜性。如上所述，對(duì)于平臺(tái)特別是大型平臺(tái)機(jī)構(gòu)，人們對(duì)它們的主要指責(zé)就是壟斷。關(guān)于壟斷，傳統(tǒng)理論已經(jīng)有了比較確定的界定，監(jiān)管實(shí)踐中也已有了較為周全的應(yīng)對(duì)辦法。然而，當(dāng)我們將這一套應(yīng)用于金融科技時(shí)就發(fā)現(xiàn)，很多方面都不甚適用。首先，壟斷的范圍界定。我們知道，確定壟斷行為，需要先確定其影響所及的范圍——既要確定壟斷行為發(fā)生在何種領(lǐng)域，還要確定該行為是否造成壟斷。前已述及，金融科技的突出特征之一就是跨界，即對(duì)于多數(shù)金融科技公司和多數(shù)金融科技活動(dòng)而言，事實(shí)上很難分辨清楚它們的歸屬領(lǐng)域。行業(yè)歸屬不清，壟斷行為便難以坐實(shí)，監(jiān)管措施便不易施行。其次，通常使用市場(chǎng)份額占比、市場(chǎng)集中度等指標(biāo)來(lái)判別壟斷是否存在以及壟斷的程度。但是在金融科技領(lǐng)域，這些指標(biāo)往往不那么奏效?，F(xiàn)實(shí)中，很多科技公司可能有非常大的影響力，但就某一具體領(lǐng)域而言，其資產(chǎn)占比、業(yè)務(wù)量占比、利潤(rùn)占比等指標(biāo)卻并不總是那么優(yōu)秀。再次，傳統(tǒng)上反壟斷的基本邏輯，在于壟斷機(jī)構(gòu)的壟斷行為對(duì)消費(fèi)者的利益造成了損失。然而，在金融科技領(lǐng)域，損害消費(fèi)者利益的情形并不突出。

不僅如此，現(xiàn)有的監(jiān)管體制機(jī)制也存在著不適應(yīng)性。其一，現(xiàn)行的監(jiān)管框架是垂直化的，從中央到地方，機(jī)構(gòu)層層設(shè)立，然而金融科技的基本特色是網(wǎng)絡(luò)化、扁平化的，甚至是無(wú)中心的。于是，依托垂直層級(jí)制的監(jiān)管體系來(lái)對(duì)扁平化、網(wǎng)絡(luò)化和無(wú)中心的金融科技進(jìn)行監(jiān)管，顯然難以準(zhǔn)確捕捉到對(duì)象。其二，我國(guó)目前的金融監(jiān)管格局重在機(jī)構(gòu)監(jiān)管而非功能監(jiān)管，而大部分金融科技公司并不冠有“金融”字樣，這使得它們很難被明確地歸屬于既有分類的某一金融系統(tǒng)，有的甚至連其作為金融機(jī)構(gòu)的身份都較難被確認(rèn)，因此，金融監(jiān)管當(dāng)局很難依循傳統(tǒng)的監(jiān)管系統(tǒng)對(duì)金融科技機(jī)構(gòu)實(shí)施有效監(jiān)管。其三，就產(chǎn)品而言，現(xiàn)有的監(jiān)管機(jī)制對(duì)于傳統(tǒng)的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)比較熟悉，但對(duì)于以數(shù)字形式、基于互聯(lián)網(wǎng)所提供的數(shù)字化金融產(chǎn)品和金融服務(wù)卻難措手足，而金融科技平臺(tái)機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)恰恰體現(xiàn)在數(shù)字化上。其四，同時(shí)還存在數(shù)字主權(quán)的歸屬問(wèn)題。2020年公布的“十四五”規(guī)劃提出“數(shù)據(jù)是資源配置的一個(gè)要素”的判斷，前不久中央再次提出了數(shù)字主權(quán)問(wèn)題。所有這些對(duì)于監(jiān)管當(dāng)局來(lái)說(shuō)，都是全新的挑戰(zhàn)。最后，發(fā)展到今天，對(duì)于大型金融科技平臺(tái)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管已經(jīng)不再純粹是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，它已經(jīng)充分展現(xiàn)了其作為社會(huì)現(xiàn)象的屬性。在一定意義上，金融科技發(fā)展的最終方向就是社會(huì)各個(gè)成員都主動(dòng)參與金融活動(dòng)之中，是“萬(wàn)物互聯(lián)”“人人金融”。假若如此，諸如公共選擇問(wèn)題、社會(huì)治理問(wèn)題、公共安全問(wèn)題等等，就必須被納入視野，而這些因素在傳統(tǒng)金融監(jiān)管的框架里基本上都是不涉及的。

包容審慎的監(jiān)管機(jī)制是當(dāng)下之需

新形勢(shì)下要推進(jìn)金融科技監(jiān)管深化，必須要與時(shí)俱進(jìn)?！鞍輰徤鳌焙汀皠?chuàng)新友好”應(yīng)當(dāng)成為金融科技監(jiān)管改革的基本遵循。之所以強(qiáng)調(diào)“包容審慎”和“創(chuàng)新友好”，是因?yàn)榻鹑诳萍嫉陌l(fā)展，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)和金融的改革發(fā)展提供了新的方向和動(dòng)力，代表著金融的未來(lái)，針對(duì)金融科技的監(jiān)管創(chuàng)新，必須以有利于金融科技發(fā)展為基本原則，因而就必須是“包容”的和“創(chuàng)新友好”型的。換言之，我們要的是“好”的監(jiān)管和更有“適應(yīng)性”的監(jiān)管，而不單純是“嚴(yán)”的監(jiān)管和“強(qiáng)”的監(jiān)管。

不能忽視金融科技監(jiān)管的特殊性，其特殊在于，基于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的金融科技可能產(chǎn)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，或出現(xiàn)平臺(tái)壟斷問(wèn)題，進(jìn)一步還可能導(dǎo)致消費(fèi)者保護(hù)和數(shù)據(jù)安全等問(wèn)題，而這些問(wèn)題中的絕大多數(shù)都是過(guò)去未曾遇到過(guò)的。未來(lái)監(jiān)管架構(gòu)或可從以下六個(gè)方向加以探討：

第一，要健全壟斷監(jiān)管的科學(xué)框架。迄今為止，能夠確定的金融科技機(jī)構(gòu)無(wú)序發(fā)展的主要問(wèn)題都集中在壟斷上。然而，如前所述，傳統(tǒng)的壟斷定義產(chǎn)生在工業(yè)化的土壤里，其規(guī)范的對(duì)象是工業(yè)化時(shí)代的工商企業(yè)，用之評(píng)判平臺(tái)型金融科技機(jī)構(gòu)存在著極大的不適用性。所以，強(qiáng)化對(duì)金融科技的監(jiān)管，首先需要建立一個(gè)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和平臺(tái)化時(shí)代的反壟斷的判別標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管框架和長(zhǎng)效機(jī)制，其中，強(qiáng)化對(duì)數(shù)據(jù)壟斷的監(jiān)管和治理，居于核心地位。

第二，監(jiān)管要充分覆蓋，避免出現(xiàn)監(jiān)管空白和漏洞。加快從機(jī)構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管至關(guān)重要。如今大量科技公司并未冠以“金融”之名，但從事的卻又真真切切是金融活動(dòng)，這種情形更充分暴露出傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)監(jiān)管架構(gòu)的不適應(yīng)性，迅速轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管，已經(jīng)迫不及待。

第三，對(duì)于“系統(tǒng)重要性”金融機(jī)構(gòu)要重新界定。過(guò)去的所謂“系統(tǒng)重要性”，主要是依據(jù)資產(chǎn)規(guī)模、盈利規(guī)模等維度來(lái)確定，在金融科技大發(fā)展的局面下，這些標(biāo)準(zhǔn)已不甚適用。如今，一家名不見(jiàn)經(jīng)傳的科技公司或許就可能通過(guò)網(wǎng)絡(luò)或場(chǎng)景的外溢性，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)金融產(chǎn)生系統(tǒng)性影響，而這些影響很難用傳統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別出來(lái)。新的判別標(biāo)準(zhǔn)，必須有助于準(zhǔn)確識(shí)別此類情形。

第四，要注意新型金融基礎(chǔ)設(shè)施的平臺(tái)特征。值得注意的是，目前的一些“平臺(tái)”，其自身有可能就是基礎(chǔ)設(shè)施，而在本質(zhì)上，基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)由公共部門投資興建并由之進(jìn)行管理，社會(huì)使用這些基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)當(dāng)是無(wú)償或者低成本的。然而，由于歷史原因，現(xiàn)有的平臺(tái)絕大部分由私人公司投資建設(shè)，自然也由建設(shè)者在使用和掌控，這種狀況急需改變。在改變的過(guò)程中，仔細(xì)辨析新型金融機(jī)構(gòu)設(shè)施的公共性或私人性，是一項(xiàng)極具挑戰(zhàn)性的任務(wù)。

第五，從事金融業(yè)務(wù)要持牌經(jīng)營(yíng)并接受完整的金融監(jiān)管。這意味著，需要對(duì)科技公司的業(yè)務(wù)性質(zhì)進(jìn)行科學(xué)、清晰的界定，應(yīng)當(dāng)對(duì)那些從事金融業(yè)務(wù)的公司施行持牌經(jīng)營(yíng)監(jiān)管。

第六，高度重視保護(hù)消費(fèi)者問(wèn)題。需要建立健全數(shù)字服務(wù)和數(shù)字市場(chǎng)的消費(fèi)者權(quán)利界定的標(biāo)準(zhǔn)。在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體里，數(shù)字經(jīng)濟(jì)下的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，特別是圍繞消費(fèi)者的數(shù)字產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，被置于極其重要的位置。例如，歐盟最近頒布法令，嚴(yán)格禁止將消費(fèi)者的信息用于信用評(píng)級(jí)等領(lǐng)域，這極大地限制了金融科技的發(fā)展空間。應(yīng)當(dāng)看到，中國(guó)在移動(dòng)支付、大型金融科技平臺(tái)、區(qū)塊鏈、數(shù)字貨幣以及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域有長(zhǎng)足的發(fā)展，相當(dāng)程度上是充分利用了消費(fèi)者的數(shù)字資源，以后中國(guó)要同國(guó)際社會(huì)建立聯(lián)系，諸如無(wú)節(jié)制地使用消費(fèi)者數(shù)字資產(chǎn)的現(xiàn)象必須施以約束和規(guī)范。這將又是一項(xiàng)重大而艱難的挑戰(zhàn)。