論大數(shù)據(jù)對改善數(shù)字政府治理能力的作用及帶來的挑戰(zhàn)

王 璐

(內(nèi)蒙古大學(xué) 公共管理學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070)

大數(shù)據(jù)技術(shù)的快速發(fā)展引發(fā)了時(shí)代的變遷，也帶動(dòng)了政府治理模式的變革。黨的十九屆五中全會提出要加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)和社會治理的數(shù)字化、智能化水平。數(shù)字政府是綜合運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段開展數(shù)據(jù)治理，進(jìn)而提高政府治理能力和水平的一種新型政府形態(tài)[1]。當(dāng)下，數(shù)字政府治理作為政府治理的一種新形態(tài)，不僅體現(xiàn)在治理技術(shù)層面的創(chuàng)新，更重要的是政府治理體系和能力的系統(tǒng)性變革[2]。

1 數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵

1.1 數(shù)據(jù)治理概念的發(fā)展

治理(governance)最早源于拉丁文中的“掌舵”一詞，指政府控制、引導(dǎo)和操縱的行動(dòng)或方式，經(jīng)常與統(tǒng)治(government)一詞交叉使用在國家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)背景中[3]。隨著信息科技的快速發(fā)展，由此產(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)推動(dòng)了數(shù)據(jù)科技的變革，數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)運(yùn)而生，由此引發(fā)了各界對于數(shù)據(jù)資產(chǎn)的重視。企業(yè)管理者將信息技術(shù)(IT)和數(shù)據(jù)技術(shù)視為推動(dòng)企業(yè)發(fā)展的新動(dòng)能，并將IT治理和數(shù)據(jù)治理提升到企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略中。

1.2 數(shù)據(jù)治理內(nèi)涵的分析

當(dāng)前，理論界關(guān)于數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵還沒有形成一個(gè)共識。有的研究者認(rèn)為，數(shù)據(jù)治理是信息治理的重要組成部分和關(guān)鍵子集，盡管在概念上都包含了風(fēng)險(xiǎn)和價(jià)值管理等基本要素，但又各有差異，信息治理強(qiáng)調(diào)信息效益的最大化和成本、風(fēng)險(xiǎn)的最小化，而數(shù)據(jù)治理則聚焦在數(shù)據(jù)層面的數(shù)據(jù)資產(chǎn)開發(fā)與管理，力求借助適當(dāng)?shù)南到y(tǒng)和流程來確保數(shù)據(jù)質(zhì)量，降低數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)[4]。

總的來說，數(shù)據(jù)治理作為一種新模式，不同領(lǐng)域應(yīng)用數(shù)據(jù)治理模式的內(nèi)涵不盡相同。在公共治理領(lǐng)域，數(shù)據(jù)治理模式是大數(shù)據(jù)和公共治理的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，也是大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下公共治理變革的目標(biāo)愿景，體現(xiàn)了大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新興技術(shù)革命對公共治理的影響和介入。數(shù)據(jù)治理模式將數(shù)據(jù)多維度、多向度嵌入公共治理的靜態(tài)體系、動(dòng)態(tài)過程和價(jià)值判斷，通過數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代公共治理蘊(yùn)含的多元、效能、透明、扁平、開放、共享、預(yù)見、廉政、民主、倫理、安全等訴求[5]。而作為公共治理主體的政府，在運(yùn)用數(shù)據(jù)治理模式時(shí)也有其獨(dú)特的內(nèi)涵。所謂政府?dāng)?shù)據(jù)治理，就是以治理的思維方式改進(jìn)傳統(tǒng)政府信息管理，是綜合運(yùn)用數(shù)據(jù)管理法律制度、人員組織、技術(shù)方法以及流程標(biāo)準(zhǔn)等手段，對政府結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的可用性、完整性、安全性等進(jìn)行全面管理，以確保政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的保值增值，進(jìn)而推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)從公共資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會價(jià)值[6]。

2 大數(shù)據(jù)對改善政府治理能力的作用

當(dāng)前，政府在運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行治理的同時(shí)，大數(shù)據(jù)也對政府治理能力有一定程度的改善。政府?dāng)?shù)據(jù)治理在中央與地方之間，對應(yīng)著不同的政府能力建設(shè)。從中央政府的角度出發(fā)，是自上而下的垂直管理，具有很高的權(quán)力集中程度；從地方政府的角度出發(fā)，是在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下各自為政的管理，具有很強(qiáng)的權(quán)力分散程度?；谶@種情況，大數(shù)據(jù)在政府之間的廣泛應(yīng)用，有利于中央政府和地方政府以不同權(quán)力角度出發(fā)對應(yīng)的能力建設(shè)。

2.1 中央政府OTT能力

OTT(Over the Top)是“過頂傳球”之意，本指互聯(lián)網(wǎng)公司發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)和視頻服務(wù)業(yè)務(wù)時(shí)，運(yùn)營商在其中只是充當(dāng)渠道的角色[7]。經(jīng)過發(fā)展，當(dāng)下OTT指互聯(lián)網(wǎng)公司通過公共互聯(lián)網(wǎng)平臺提供大眾需求的付費(fèi)服務(wù)，而運(yùn)營商提供的公共互聯(lián)網(wǎng)平臺只能收取基本的網(wǎng)絡(luò)費(fèi)用。OTT最主要的特點(diǎn)就是其功能的實(shí)現(xiàn)與網(wǎng)絡(luò)形式的關(guān)聯(lián)性小，這就大大加強(qiáng)了以功能實(shí)現(xiàn)為主的互聯(lián)網(wǎng)公司的能力，而弱化了以提供基礎(chǔ)服務(wù)為主的運(yùn)營商。政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行治理，以頂層管理為主的中央政府就如同互聯(lián)網(wǎng)公司，而面向基層的地方政府就如同運(yùn)營商，中央政府制定的宏觀政策就如同面向大眾需求的互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容，而地方政府面向基層開展的管理就如同運(yùn)營商提供的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，大數(shù)據(jù)技術(shù)將是越過地方的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)而把頂層提供的內(nèi)容直接與公眾連接的一條網(wǎng)絡(luò)，從而使中央政府具備OTT能力。作為“連接網(wǎng)絡(luò)”的大數(shù)據(jù)技術(shù)，由于其信息采集的全面、精準(zhǔn)性，以及信息存儲成本的低廉，且公眾日常生活產(chǎn)生的大量數(shù)據(jù)與網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)系不斷增強(qiáng)，由此使OTT能力具有了一定的技術(shù)基礎(chǔ)。

在政府日常的治理過程中，中央政府更偏向于從頂層設(shè)計(jì)、政治議題等方面進(jìn)行管理，而OTT能力將使得中央政府在這方面的管理更加高效，指向性更加精準(zhǔn)。例如，中央政府在針對某方面的問題進(jìn)行戰(zhàn)略決策時(shí)，可以通過抽取與這一問題有關(guān)的大數(shù)據(jù)，從問題產(chǎn)生的不同維度進(jìn)行分析，進(jìn)而得到一個(gè)科學(xué)精確的原因，根據(jù)問題產(chǎn)生的原因制定相應(yīng)的對策措施。這種治理方式使得中央政府能夠直接與問題的根源進(jìn)行對接，而繞過中間不同層級的地方政府，避免以往層層上報(bào)數(shù)據(jù)，之后開會分析，最后做出決策的方式。這種扁平化的政府結(jié)構(gòu)，使得中央政府在治理時(shí)具有很多優(yōu)勢。例如，傳統(tǒng)的決策方式依托不同層級政府的層層遞進(jìn)，在上報(bào)過程中難免會發(fā)生數(shù)據(jù)丟失、數(shù)據(jù)失真甚至是數(shù)據(jù)造假等問題，而基于大數(shù)據(jù)的治理方式將使中央政府獲取信息的時(shí)間縮短、成本降低，獲得的數(shù)據(jù)更加精準(zhǔn)，也有效地避免了人為因素的干擾。

2.2 地方政府去中心化服務(wù)能力

地方政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行治理，更多將是以提供服務(wù)為主。以服務(wù)為主的治理理念要求開放的政府體系，這也意味著政府分權(quán)和社會參與將得到一定程度的加強(qiáng)，使地方政府逐漸形成去中心化的服務(wù)能力。去中心化是指在政府治理的過程中，不再依靠單一的權(quán)威主體來決定提供什么樣的政策或服務(wù)，而是依靠更多的個(gè)體來選擇相應(yīng)的服務(wù)。同樣，大數(shù)據(jù)技術(shù)將為地方政府去中心化的服務(wù)能力提供技術(shù)支持。一方面，地方政府可以使用大數(shù)據(jù)技術(shù)對個(gè)體的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，來判斷個(gè)體需要在哪個(gè)方面得到公共服務(wù)。另一方面，信息資源能夠自由流動(dòng)，使得更多主體可以參與社會治理。去中心化服務(wù)能力的優(yōu)點(diǎn)使得地方政府治理水平能夠得到一定提升。①以往公眾在通過特定的選擇方式選擇公共產(chǎn)品是將個(gè)人偏好轉(zhuǎn)化為社會偏好的一個(gè)過程，在這個(gè)過程中由于個(gè)人對于成本-收益的考慮，個(gè)人偏好會出現(xiàn)偏差，不能反映公眾的真實(shí)偏好。大數(shù)據(jù)技術(shù)可以通過對個(gè)人數(shù)據(jù)分析，得出個(gè)體在公共需求方面的真實(shí)情況，基于去中心化的服務(wù)方式，給公眾提供精準(zhǔn)的公共服務(wù)，使得不同的需求得到充分滿足。②個(gè)體通過大數(shù)據(jù)技術(shù)可以逐漸參與到治理協(xié)商的過程中。以往由于信息數(shù)據(jù)掌握在政府手中，政治決策和社會治理往往基于管理者的理性決策和政治精英達(dá)成的共識，而隨著公眾生活的“數(shù)字化”，參與治理的程度也將越高。在這樣一種情況下，信息充斥在人們的生活周圍，公眾對于信息的獲取以及采取的行動(dòng)，越來越影響著有關(guān)社會治理的各項(xiàng)政策。公眾也可以進(jìn)行數(shù)字參與和數(shù)字協(xié)商，個(gè)體通過數(shù)據(jù)分析提出自己的公共服務(wù)訴求，通過網(wǎng)絡(luò)化渠道進(jìn)行互動(dòng)，與具有共同偏好的個(gè)體達(dá)成共識，形成一種社會壓力，推動(dòng)政府進(jìn)行有效的服務(wù)。而這一過程將使得越來越多的個(gè)體參與進(jìn)來，使得政府權(quán)力逐漸向網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)移，政治協(xié)商呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化的特點(diǎn)，精英主體治理協(xié)商也更趨向于多主體民主協(xié)商的形態(tài)。

3 大數(shù)據(jù)對政府治理帶來的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用一方面使得中央政府具備OTT能力，另一方面使地方政府具備去中心化服務(wù)能力，兩種不同形式的能力必將給府際關(guān)系與部門協(xié)同帶來新的問題；同時(shí)，政府治理越來越依靠數(shù)據(jù)做決策，雖然能夠加強(qiáng)決策的科學(xué)性，但是會帶來循證決策與政策效果有關(guān)的問題。

3.1 大數(shù)據(jù)與府際關(guān)系

大數(shù)據(jù)在政府治理中發(fā)揮的作用給央地關(guān)系帶來的問題主要有縱向?qū)蛹夑P(guān)系和橫向部門關(guān)系兩個(gè)方面?？v向?qū)蛹夑P(guān)系方面，中央政府OTT能力會改變以往央地之間的層級關(guān)系，從之前的基層到地方政府再到中央政府這一路徑到現(xiàn)在中央直接到基層這樣一種路徑，這種改變使得中央政府治理能力得到加強(qiáng)，而地方政府的作用則有所削弱，使得中央和地方之間的權(quán)力重新進(jìn)行分配，如何達(dá)成權(quán)力分配的均衡值得我們進(jìn)行探討。橫向部門協(xié)同方面，政府在進(jìn)行數(shù)據(jù)治理時(shí)，部門分立的現(xiàn)象比較普遍，不同部門之間存在數(shù)據(jù)壁壘，造成各部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)比較困難。同時(shí)，不同的部門由于各自數(shù)據(jù)治理的情況不同，會進(jìn)一步加劇碎片化治理的問題，使得部門之間的聯(lián)系減弱，“數(shù)據(jù)孤島”的問題進(jìn)一步凸顯。

3.2 大數(shù)據(jù)與公共政策

政府在運(yùn)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行治理時(shí)，表現(xiàn)為基于循證的決策模式。雖然通過循證決策能夠提升決策的科學(xué)性，但是過度基于數(shù)據(jù)分析得出的結(jié)論進(jìn)行決策會造成理性過度的局面。因此，大數(shù)據(jù)分析得出的結(jié)論只能作為制定公共政策的一種判斷依據(jù)，而不能當(dāng)作公共政策的必然結(jié)果。政府如何充分、合理且有效地利用這些結(jié)論，才是決定政策質(zhì)量好壞的關(guān)鍵，而政策效果是檢驗(yàn)大數(shù)據(jù)分析得出的結(jié)論是否得當(dāng)?shù)囊粋€(gè)重要因素。如何避免大數(shù)據(jù)分析給決策帶來的不良后果，是我們在運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行治理所必須解決的問題。

4 大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理的發(fā)展方向

隨著政府治理過程中越來越多的使用大數(shù)據(jù)技術(shù)，在政府能力得到一定程度提升的基礎(chǔ)上，未來政府治理方向也相應(yīng)得到改變。中央政府OTT能力將使得中央政府不再需要通過傳統(tǒng)層級上報(bào)-開會分析-決策的過程進(jìn)行治理；地方政府去中心化服務(wù)能力將使地方政府精準(zhǔn)服務(wù)的能力得到加強(qiáng)。

大數(shù)據(jù)技術(shù)不僅能夠提升政府的治理能力，更需要政府關(guān)注治理過程中產(chǎn)生的問題，例如循證決策是否可以替代經(jīng)驗(yàn)決策以及如何根據(jù)循證做好決策等。如何解決好這些問題，從而使政府治理能力得到更好的提升，將是筆者未來的研究方向。