5G時代政府數(shù)據(jù)治理體系構(gòu)建研究

鄒 鑫

(淮陰師范學(xué)院 圖書館，江蘇 淮安 223001)

政府數(shù)據(jù)與國計民生緊密相連，關(guān)系到國家機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)、社會經(jīng)濟發(fā)展、百姓日常生活等。政府數(shù)據(jù)利用程度是影響數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵因素，從數(shù)據(jù)資產(chǎn)性質(zhì)而言，政府數(shù)據(jù)還是數(shù)字經(jīng)濟的生產(chǎn)要素。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，各行各業(yè)使用大數(shù)據(jù)，各國政府開始重視大數(shù)據(jù)整理，如英國通過政府數(shù)據(jù)治理完善民眾與政府的關(guān)系，建立數(shù)字技能型公務(wù)員隊伍，美國借助政府數(shù)據(jù)治理構(gòu)建數(shù)字政府，中國于2013年提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標，2019年在《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》[1]中提出，要重視建設(shè)全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺，優(yōu)化數(shù)字政府。2019年6月6日，工信部向四家運營商發(fā)放5G商用牌照，預(yù)示著我國正式進入5G商用時代。如果說過去的移動通信主要是面向個人、解決點對點的通信問題，那么5G已在帶寬、網(wǎng)速、時延等方面發(fā)生了飛躍，并面向所有產(chǎn)業(yè)解決互聯(lián)互通、連為一體的問題。作為一項基礎(chǔ)性技術(shù)，5G正在使人類社會加速進入萬物互聯(lián)時代，將對政府數(shù)據(jù)的組織、管理、使用、政府服務(wù)方式等產(chǎn)生重大影響，迫使政府機構(gòu)不得不依據(jù)數(shù)據(jù)互聯(lián)、不同數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)類型、大數(shù)據(jù)等調(diào)整或重構(gòu)已有數(shù)據(jù)治理體系。

1 政府數(shù)據(jù)治理存在的問題

1.1 整體規(guī)劃欠缺

由于國家沒有基于全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展狀況和國內(nèi)民眾實際需求進行頂層設(shè)計，造成不同部門在開展聯(lián)合服務(wù)過程中，存在模糊分工、資源重復(fù)建設(shè)、職權(quán)重疊等問題；受公民個人信息安全、隱私保護等影響，不同機構(gòu)、部門之間數(shù)據(jù)共享還存一些障礙，不能實現(xiàn)完全信息共享；整體規(guī)劃的缺乏，造成公務(wù)員認識偏差，存在不良認知，如簡單地把政府數(shù)字治理當作數(shù)字信息技術(shù)驅(qū)動下的政府工作職能和流程從線下轉(zhuǎn)到線上，忽視重構(gòu)政府業(yè)務(wù)流程、創(chuàng)新部門職能、革新服務(wù)方式等。

政府數(shù)據(jù)治理的資源管理規(guī)則和服務(wù)規(guī)則沒有從國家層面進行統(tǒng)籌規(guī)劃，目前大數(shù)據(jù)的共享、開放、利用、安全等機制互不關(guān)聯(lián)，此問題亟須解決。惠民信息服務(wù)方面，需要利用數(shù)據(jù)全生命周期理論，建立互相連接、靈活共享、彼此信任的融合機制。政府機構(gòu)的連續(xù)性數(shù)字資源管理意識薄弱、全程性管理不到位，風(fēng)險管理缺乏，跨部門、跨地域、跨行業(yè)的協(xié)調(diào)管理與創(chuàng)新服務(wù)尚未形成，進而造成可持續(xù)再利用的政府大數(shù)據(jù)資源保障體系沒有建立。

1.2 數(shù)據(jù)量少、不均衡、標準不統(tǒng)一

國家盡管規(guī)定一些主題領(lǐng)域數(shù)據(jù)需要開放共享，但是由于一些原因，一些部門僅把部分數(shù)據(jù)開放，沒有將全部數(shù)據(jù)上傳到政府平臺上。經(jīng)調(diào)查，山東省政府開放數(shù)據(jù)平臺上有35 163個數(shù)據(jù)集、8.19億條數(shù)據(jù)，而海南省僅有72個數(shù)據(jù)集、15萬條數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)主題覆蓋方面，北京市政府平臺提供教育科技、財稅金融、醫(yī)療衛(wèi)生、社保就業(yè)等12大類數(shù)據(jù)，而陜西省僅提供公共安全、生活服務(wù)、社保就業(yè)等6大類數(shù)據(jù)[2]。

政府服務(wù)平臺上的元數(shù)據(jù)格式不一致，提供檢索字段較少，影響了用戶的操作和使用。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府平臺有的提供XML、CSV、XLS數(shù)據(jù)格式，還有的提供JSON、RDF；提供元數(shù)據(jù)字段不一致，有的政府平臺僅提供題名、摘要、行業(yè)領(lǐng)域、主題訪問量等字段，缺乏開放屬性、所屬領(lǐng)域、數(shù)據(jù)格式等字段，給不同平臺間的數(shù)據(jù)整合帶來麻煩。

1.3 平臺功能需優(yōu)化

政府數(shù)據(jù)治理主要目的是提高政府工作效率和用戶滿意度，而其平臺功能是實現(xiàn)目的的關(guān)鍵。目前，各平臺主要提供數(shù)據(jù)統(tǒng)計、互動訪問與可視化工具三大功能。數(shù)據(jù)統(tǒng)計是給數(shù)據(jù)使用者提供方便，各個平臺對數(shù)據(jù)量、數(shù)據(jù)類型、API接口數(shù)量、訪者數(shù)量等的統(tǒng)計；互動交流是平臺通過與使用者互動，獲得反饋意見、調(diào)查用戶、數(shù)據(jù)申請、咨詢等信息；可視化工具是給使用者提供更加直觀的數(shù)據(jù)服務(wù)，如知識地圖、數(shù)據(jù)開發(fā)分析工具、搜索服務(wù)等。但是部分平臺提供的功能很少，如海南省政府開放數(shù)據(jù)平臺僅提供互動社區(qū)，不提供數(shù)據(jù)統(tǒng)計和可視化功能。

1.4 數(shù)字人才欠缺

政府機構(gòu)依然把政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型作為工作重點，而漠視培養(yǎng)公務(wù)員的數(shù)字技能，這樣造成政府機構(gòu)內(nèi)部數(shù)據(jù)治理相對不強。數(shù)據(jù)治理嚴重依賴外包，導(dǎo)致政府機構(gòu)不能有效掌握使用者的需求和反饋信息，相對高昂的外包費用又增加政府數(shù)據(jù)治理的成本。顯然，政府數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)障礙不是傳統(tǒng)認知上的技術(shù)或市場，而是缺少具有數(shù)字技能的公務(wù)員，特別是缺少優(yōu)秀的數(shù)字化領(lǐng)導(dǎo)[3]。因此，今后政府機構(gòu)如何引進、留住、利用高級數(shù)字人才成為了政府治理體系建設(shè)的關(guān)鍵因素之一。

2 政府數(shù)據(jù)治理的特征

政府數(shù)據(jù)治理與企業(yè)數(shù)據(jù)治理、社會數(shù)據(jù)治理有共同之處，但是由于政府活動具有公益性和公共性，采用等級科層制結(jié)構(gòu)，以及復(fù)雜的權(quán)屬關(guān)系，使政府數(shù)據(jù)治理又具有自己的特點。

2.1 多樣化

大數(shù)據(jù)環(huán)境下，政府門戶網(wǎng)站、移動終端、各類社交媒體、傳統(tǒng)數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控數(shù)據(jù)等都是政府數(shù)據(jù)的來源，使政府數(shù)據(jù)的種類不僅有非結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，還有半結(jié)構(gòu)和結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，其異構(gòu)性非常強[4]。隨著社會復(fù)雜程度增加，政府職能開始從管理向治理轉(zhuǎn)化，并與其他主體聯(lián)合共同治理。治理內(nèi)容主要包含政府機構(gòu)的自我管理、公共社會事務(wù)的引導(dǎo)和疏通、經(jīng)濟活動與市場活動的整治和管理。移動互聯(lián)網(wǎng)的崛起，為社會百姓參與政府治理提供了有效支撐，社會中每個個體均可以成為政府數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者，也可以是政府數(shù)據(jù)的治理者，他們的需求為政府數(shù)據(jù)治理指明了方向。大數(shù)據(jù)環(huán)境下，政府和百姓之間需要合作，共同建立和維護數(shù)據(jù)治理體系，如公園座椅損壞，公民使用手機拍照上傳到城市公共平臺，此平臺再傳給市政公共設(shè)施維修部門進行維修。

2.2 復(fù)雜動態(tài)性

基于互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，呈現(xiàn)價值密度低、碎片化、海量化等特點，需要政府機構(gòu)對數(shù)據(jù)進行清洗、過濾、組織，盡力挖掘數(shù)據(jù)的潛在價值。另外，由于和群眾緊密相連的數(shù)據(jù)缺乏驅(qū)動力，使部分政府數(shù)據(jù)不能發(fā)揮其價值，可能是因為無用數(shù)據(jù)增加過快，而有用的數(shù)據(jù)相對不足，造成政府數(shù)據(jù)治理效率比較低下，需要解決政府數(shù)據(jù)量與質(zhì)之間的矛盾。政府數(shù)據(jù)來源于互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)和物理空間數(shù)據(jù)，而大數(shù)據(jù)技術(shù)為其數(shù)據(jù)動態(tài)化搜集、存儲、分析、組織、挖掘、利用提供了支撐，數(shù)字治理的動態(tài)化驅(qū)使政府工作效率提升，服務(wù)智能精準，依據(jù)群眾需求提供個性化服務(wù)，為組織、企業(yè)的決策提供可參考的建議。

2.3 開放性

政府數(shù)據(jù)治理是企業(yè)、民眾和社會大數(shù)據(jù)向政府大數(shù)據(jù)倉庫輸入數(shù)據(jù)的過程，也是政府在整合加工關(guān)聯(lián)大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上輸出可供民眾、企業(yè)和社會參考的大數(shù)據(jù)過程，同時也是借鑒國外政府數(shù)據(jù)開放經(jīng)驗的過程[5]。可見，數(shù)字治理是政府與外界交流數(shù)據(jù)的過程，具有開放性。一般情況下，政府通過網(wǎng)絡(luò)、傳感器、交流平臺等渠道獲取數(shù)據(jù)，同時也鼓勵企業(yè)、組織和群眾參與數(shù)據(jù)治理，把他們的結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)共享到政府數(shù)據(jù)庫中；政府借助挖掘技術(shù)、云計算、聯(lián)機分析、知識地圖等技術(shù)實現(xiàn)信息組織向知識組織的轉(zhuǎn)變，為企業(yè)、組織、個人提供知識，滿足他們的需求[6]。

3 政府數(shù)據(jù)治理體系的實施路徑

目前，政府數(shù)據(jù)治理體系構(gòu)建主要存在3種模式：①權(quán)威導(dǎo)向型，在政府部門數(shù)據(jù)普查和數(shù)據(jù)共享需求的基礎(chǔ)上，建立數(shù)據(jù)責(zé)任清單，并借助高層領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，強制要求相關(guān)政府部門采集、提供、共享和開放數(shù)據(jù)；②業(yè)務(wù)導(dǎo)向型，通過對網(wǎng)上電子政務(wù)的入口和出口等環(huán)節(jié)進行標準化和集中管理，不斷壓縮各政府部門對數(shù)據(jù)的自由處置空間，逐步實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)的集中治理[7]；③利益導(dǎo)向型，通過建立政府大數(shù)據(jù)聯(lián)盟的形式，將那些具有數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同內(nèi)生動力的政府部門聯(lián)結(jié)起來，形成大數(shù)據(jù)利益共同體。這些模式的實現(xiàn)均需要從管理機制、技術(shù)支撐、規(guī)范標準、資源保障等方面進行保障。

3.1 高效嚴密的管理機制

良好的數(shù)據(jù)管理機制是促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，也是國家掌控數(shù)據(jù)安全的保障。建立完善的多層級的管理體制和高效的管理機制，規(guī)范行業(yè)管理，能有效提升政府數(shù)據(jù)質(zhì)量。保障數(shù)據(jù)安全和維護政府數(shù)據(jù)開放是政府數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)的基礎(chǔ)[8]。目前，急切需要完善數(shù)據(jù)安全、個人信息隱私保護、數(shù)據(jù)共享、合理使用數(shù)據(jù)等方面的法律制度。政府數(shù)據(jù)的安全使用不僅有利于群眾積極參與公共事務(wù)、激發(fā)群眾民主意識，還利于建立智慧型政府、樹立政府光輝形象；一定程度上，數(shù)據(jù)免費開放可以阻止公務(wù)員貪污行為的發(fā)生，讓公務(wù)員按照制度辦事。數(shù)據(jù)開放并不能無限制的開發(fā)，需要經(jīng)過評估有條件的共享、開放政府內(nèi)部數(shù)據(jù)和社會化數(shù)據(jù)，明晰政府數(shù)據(jù)開放的標準與界限，科學(xué)合理地區(qū)分數(shù)據(jù)資源的擁有與歸屬，為日后追溯責(zé)任做鋪墊。

3.2 先進融合的技術(shù)

大數(shù)據(jù)治理體系需要大數(shù)據(jù)管理、存儲、共享、開放、安全、隱私保護、云計算、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)支撐，目前相應(yīng)的技術(shù)研究比較分散，缺乏技術(shù)間的關(guān)聯(lián)性和系統(tǒng)性研究，因此，需要從頂層設(shè)計上將相關(guān)技術(shù)關(guān)聯(lián)起來。技術(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)人與人之間的便捷溝通，提供多種渠道，形成信任關(guān)系并降低交易成本。技術(shù)工具是政府數(shù)據(jù)治理體系的關(guān)鍵構(gòu)成要素，離開它就難以實現(xiàn)[9]。

政府數(shù)據(jù)治理體系完善需要堅持“以人為本”的思想，運用數(shù)據(jù)信息技術(shù)為群眾提供智慧服務(wù)，實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)治理目標與治理方案相互匹配[10]。為此，中國政府需要鼓勵技術(shù)創(chuàng)新，利用云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)優(yōu)化政府服務(wù)質(zhì)量，利用知識地圖、數(shù)據(jù)挖掘、智能推送等技術(shù)強化知識、信息之間的關(guān)聯(lián)，形成新知識[11]，實現(xiàn)政府管理與公共服務(wù)的無縫對接；利用微信、QQ、博客、微博等社會化媒體宣傳政府數(shù)據(jù)治理功能與作用，提高群眾的數(shù)據(jù)意識，強化政府數(shù)據(jù)治理的公信力，進而為構(gòu)建政府數(shù)據(jù)治理體系創(chuàng)造合適的社會氛圍。同時，政府要弱化唯技術(shù)論思想，加強公務(wù)員自身數(shù)據(jù)技術(shù)和數(shù)據(jù)理念的培養(yǎng)。

3.3 有章可循的規(guī)章標準

法律法規(guī)能夠指引政府數(shù)字治理健康發(fā)展，確保治理數(shù)據(jù)的權(quán)威性與合法性。盡管我國頒布了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》《國務(wù)院關(guān)于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》，有效推動了網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)在政府領(lǐng)域中的應(yīng)用。但是，與西方一些國家相比，我國相關(guān)法律法規(guī)還比較欠缺，應(yīng)該積極吸收西方國家的成功經(jīng)驗，讓政府數(shù)據(jù)治理快速發(fā)展。如借鑒澳大利亞由法律法規(guī)、政策導(dǎo)引、統(tǒng)一標準、問責(zé)審查4個方面組成的政府數(shù)據(jù)治理體系架構(gòu)[12]。在制定數(shù)據(jù)治理方面的法律法規(guī)時，要充分考慮執(zhí)行的可操作性，內(nèi)容涵蓋數(shù)據(jù)搜集、獲取、組織、存貯、數(shù)據(jù)隱私保護與安全等；從數(shù)字開發(fā)、安全、隱私保護、電子政務(wù)等方面制定政府數(shù)據(jù)治理政策，致力于公民便捷獲取和使用政府信息，享受智慧服務(wù)；按照不同主體、不同層次，政府機構(gòu)和社會組織分別和共同制定政府數(shù)據(jù)治理標準，并按照相關(guān)國際標準進行完善；構(gòu)建內(nèi)部審查和外部審計互相結(jié)合的監(jiān)督機制，保障政府數(shù)據(jù)治理的有效實施。

3.4 “縱橫互聯(lián)”的數(shù)據(jù)資源

數(shù)據(jù)資源是政府數(shù)據(jù)治理的“生產(chǎn)資料”，是實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)智慧服務(wù)的基石。政府數(shù)據(jù)治理體系構(gòu)建不僅要強化“政務(wù)+大數(shù)據(jù)”復(fù)合型人才培養(yǎng)、提升政府工作人員的大數(shù)據(jù)意識、優(yōu)化基層部門網(wǎng)絡(luò)和硬件設(shè)施設(shè)備，還需要建立“縱橫互聯(lián)”的數(shù)據(jù)資源體系，助推政府服務(wù)功能縱深發(fā)展，服務(wù)對象向組織、企業(yè)、群眾橫向擴展。

“縱橫互聯(lián)”資源體系的目標是為群眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，要實現(xiàn)這一目標需要政府網(wǎng)站整合省、市、縣三級政府機構(gòu)的資源，提供各級政府、各個部門、社會組織、優(yōu)秀企業(yè)等網(wǎng)站的鏈接，主頁類目按照政府、新聞、媒體、服務(wù)等類型劃分，提供個性化服務(wù)——“我的政府”[13]，提供反饋渠道，實現(xiàn)雙向信息互動交流，便于政府及時掌握群眾需求，提供數(shù)據(jù)工具便于群眾組織和利用數(shù)據(jù)；建立商業(yè)政府網(wǎng)站，給群眾提供創(chuàng)意創(chuàng)業(yè)指南，給企業(yè)提供稅收、政策、援助計劃、政府撥款等服務(wù)，助推經(jīng)濟發(fā)展。鼓勵群眾在政府數(shù)據(jù)平臺上分享發(fā)布數(shù)據(jù)、參與建設(shè)、反饋問題，協(xié)助群眾創(chuàng)建數(shù)據(jù)集；建立事先審查機制，把不良、虛假信息控制在萌芽狀態(tài)，進而實現(xiàn)從政府到組織、企業(yè)、個人的橫向擴展。