長三角區(qū)域稅收一體化制度的構(gòu)建與完善

丁國峰 王蘭蘭

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

一、問題的提出

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和長三角一體化戰(zhàn)略的持續(xù)深入推進(jìn)，企業(yè)的經(jīng)營形式呈現(xiàn)出多元化特征的同時，跨區(qū)域經(jīng)營也成為一種常態(tài)。這也就意味著在空間上受制于行政區(qū)劃的稅收模式已不再適應(yīng)高質(zhì)量的發(fā)展需求。2019年5月13日，中共中央政治局會議審議并通過了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，①央廣網(wǎng)：《長江三角洲：做好一體化發(fā)展大文章——寫在〈長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要〉發(fā)布之際》，訪問網(wǎng)站：https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1651876841672845539&wfr=spider&for=pc，訪問時間：2021年8月23日。該文件作為長三角一體化戰(zhàn)略推進(jìn)過程中各種政策和規(guī)劃制定的重要依據(jù)，為長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展指明了方向。該文件中提到要堅持一體化意識、推進(jìn)稅收一體化的內(nèi)容規(guī)定。2019年11月27日，國家稅務(wù)總局針對該綱要的指示推出了16項(xiàng)稅收征管服務(wù)措施。這16項(xiàng)舉措在長三角區(qū)域平穩(wěn)落地和貫徹實(shí)施獲得了國家稅務(wù)總局的支持與協(xié)助，江浙滬皖各稅務(wù)部門形成了由聯(lián)席會議、合作辦公室、專項(xiàng)工作組共同組成的多層次合作架構(gòu)，①張曉鳴：《16項(xiàng)稅收新措施加速“落地”長三角》，《上海文匯報》2019年12月27日，第2版。致力于稅收合作機(jī)制的構(gòu)建和相關(guān)制度保障措施的強(qiáng)化。上海市稅務(wù)局在國家稅務(wù)總局的部署下?lián)?fù)起支持和服務(wù)長三角區(qū)域稅收一體化的牽頭落實(shí)責(zé)任，②本報編輯部：《16項(xiàng)措施落地實(shí)施推動稅收征管服務(wù)長三角一體化》，《連云港日報》2019年12月28日，第A01版。于2019年12月26日，聯(lián)合長三角區(qū)域范圍內(nèi)其他稅務(wù)部門召開稅收支持和服務(wù)長三角區(qū)域一體化第一次聯(lián)席會議，此次會議審議并通過了工作制度和工作方案，標(biāo)志著長三角區(qū)域稅收一體化的構(gòu)想邁出實(shí)質(zhì)性一步。③劉威威、袁品涵：《高質(zhì)量打造稅收支持和服務(wù)長三角一體化共同體——訪國家稅務(wù)總局上海市稅務(wù)局黨委書記、局長馬正文》，載《中國稅務(wù)》2010年第11期，第21—24頁。2020年7月，國家稅務(wù)總局又在16項(xiàng)稅收措施的基礎(chǔ)上推出10項(xiàng)稅收征管服務(wù)措施，形成了“16+10”稅收支持體系。④本刊編輯部：《“16+10”稅收支持體系清單》，載《中國稅務(wù)》2020年第11期，第37—38頁?！?6+10”稅收支持體系的搭建在一定程度上打破了行政區(qū)劃對稅收一體化的限制，有助于提升稅收綜合治理效能。⑤劉志彪、江靜：《長三角一體化發(fā)展的體制機(jī)制研究》，中國人民大學(xué)出版社，2021，第413頁。但是長三角區(qū)域稅收一體化涉及到利益多元性和區(qū)域發(fā)展不平衡等客觀因素的存在決定了其實(shí)現(xiàn)過程的復(fù)雜性和漸進(jìn)性。而且，目前國內(nèi)法學(xué)界針對于區(qū)域稅收一體化的研究多集中于粵港澳地區(qū)，對長三角區(qū)域稅收一體化的研究較為稀少。由于長三角區(qū)域的實(shí)際情況明顯不同于粵港澳地區(qū)，所以針對粵港澳區(qū)域提出的關(guān)于推進(jìn)稅收一體化的對策也不能生硬地運(yùn)用于長三角區(qū)域。

簡言之，長三角區(qū)域稅收一體化對于提升長三角區(qū)域的稅收效能，推動區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展以及實(shí)現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化具有重要意義，⑥王天明：《社會各方齊發(fā)聲：涉稅專業(yè)服務(wù)亟須健全法治保障》，《注冊稅務(wù)師》2016年第6期，第8—12頁。但由于行政區(qū)域的分割化和稅收趨同的復(fù)雜性使得長三角區(qū)域稅收一體化的實(shí)踐還處于初步摸索階段。同時，我國當(dāng)前關(guān)于推進(jìn)長三角區(qū)域稅收一體化的研究也剛剛處于起步階段，尚未形成統(tǒng)一化、系統(tǒng)化的體系。

二、推進(jìn)長三角區(qū)域稅收一體化的重要性和必要性

稅收一體化是順應(yīng)世界范圍內(nèi)稅制趨同的必然要求。伴隨經(jīng)濟(jì)全球化的時代潮流，資本、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素的加速流動使得各國稅收政策不斷向其他國家領(lǐng)域蔓延，即稅收政策的外溢性增強(qiáng)，國家稅收主權(quán)的作用空間也隨之發(fā)生了根本性變化。但是，在各國日益頻繁的國際交往中，各國堅決捍衛(wèi)本國利益的宗旨卻從未發(fā)生改變。因此，每個國家都堅決捍衛(wèi)本國稅收利益的行動舉措形成了稅收主權(quán)作用力，這些稅收主權(quán)作用力在國際交往中不斷碰撞或者交疊，對生產(chǎn)要素的跨國流動形成了重大的阻礙。為了維系健康有序的國際交往關(guān)系和促進(jìn)生產(chǎn)要素的自由流動，有的國家便開始摸索各國稅收協(xié)調(diào)的路徑。經(jīng)濟(jì)全球化使得各主權(quán)國家在制定稅收政策時不再是片面地考慮本國的發(fā)展利益，也將各國稅收政策可能發(fā)生的交互影響作為重要考量因素，稅收主權(quán)作用力相對弱化，揭開了世界范圍內(nèi)稅制逐步趨同的新篇章。推進(jìn)長三角區(qū)域稅收一體化的制度建設(shè)既是深化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、改善我國改革空間布局的重大舉措，也是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化下世界范圍內(nèi)稅制趨同的必然要求。

長三角區(qū)域稅收一體化是我國稅權(quán)高度統(tǒng)一的必然要求。稅法作為我國法律體系中的重要組成部分，其基本制度的內(nèi)容設(shè)計、具體規(guī)定與我國國民經(jīng)濟(jì)的健康有序運(yùn)行密切相關(guān)。因此，稅收基本制度部分必須由全國人大及其常委會制定法律。①桂田田、黃小希、陳菲：《稅收基本制度只能由法律規(guī)定》，《北京青年報》2014年12月23日，第A05版。只有在法律缺失的情況下，國務(wù)院才可制定相關(guān)的行政法規(guī)，且需經(jīng)過全國人大或全國人大常委會的明確授權(quán)后才可行使稅收相關(guān)的立法權(quán)力。②丁偉：《〈中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例〉立法透析》，《政法論壇》2015年第1期，第132—142頁。由此可見，我國現(xiàn)階段的稅權(quán)是高度集中于中央的。稅收立法的高度統(tǒng)一性必然要求稅收執(zhí)法的步調(diào)一致，各地方稅務(wù)執(zhí)法部門不僅要堅持依法行政，還要不斷推進(jìn)稅收一體化，縮小長三角區(qū)域內(nèi)不同地方稅收執(zhí)法的巨大差異。長三角地區(qū)作為我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的典范區(qū)域，在中共中央的正確規(guī)劃部署和國家稅務(wù)總局的大力支持和全面服務(wù)下，其在稅收信息共享和推進(jìn)稅收執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化等方面取得了顯著的成就。但是，由于長三角區(qū)域范圍內(nèi)擁有眾多的執(zhí)法主體、執(zhí)法層級，各個執(zhí)法主體的利益取向不一致，使得執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)差異大、稅收政策不對等等問題依舊普遍存在，嚴(yán)重制約稅收職能的正常發(fā)揮和稅收政策的實(shí)效取得。因此，長三角區(qū)域必須要堅持探索稅收一體化的實(shí)現(xiàn)路徑，努力縮減區(qū)域分割化、利益不一致下所引發(fā)的稅收執(zhí)法差異，逐步邁向稅收一體化，這與我國稅收立法的高度統(tǒng)一性相契合。

長三角區(qū)域稅收一體化是提升長三角區(qū)域稅收效率的必然要求。稅收效率作為稅收管理現(xiàn)代化所關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容之一，其包括兩個層面的內(nèi)容：第一，行政效率。它就是指征稅過程本身所體現(xiàn)的效率，它所追求的是稅收征納過程中消耗成本的最小化。第二，經(jīng)濟(jì)效率。它指的是通過征稅作用于經(jīng)濟(jì)效率的提升，或者至少是將征稅對經(jīng)濟(jì)效率帶來的負(fù)面影響弱化至最小。無論是追求征稅成本的最小化還是將征稅對經(jīng)濟(jì)效率的負(fù)面作用降至最低點(diǎn)，都是建立在對資源稀缺特性充分認(rèn)識的基礎(chǔ)之上的。通過對有限的管理資源進(jìn)行最大化的有效整合和合理安排，在實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置的同時追求稅收效率的提升。當(dāng)前，長三角區(qū)域一體化已經(jīng)邁入全面深化的階段，企業(yè)和人員跨區(qū)域流動現(xiàn)象的常態(tài)化也加劇了稅收征管工作量的日益龐大和工作內(nèi)容的復(fù)雜化局面。由于征管區(qū)域的分割性、所屬部門工作模式的封閉性使得現(xiàn)行稅收征管效率與稅收管理現(xiàn)代化的追求目標(biāo)還存在著很大的差距。因此，必須要善于借助現(xiàn)代化的信息技術(shù)手段，以數(shù)據(jù)共享構(gòu)建長三角區(qū)域稅收一體化的虛擬紐帶，在縮小稅收征管成本的同時提升稅收征管效率。③余鵬峰：《全球稅收治理是什么？——基于法理屬性的闡釋》，《國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊》2020年第4期，第78頁。

三、長三角區(qū)域稅收一體化制度構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)困境

（一）長三角區(qū)域惡性稅收競爭較為激烈

稅收利益不僅是各地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給的重要資金來源，也是地方政府在稅收方面享有的自由裁量權(quán)作用范圍的彰顯內(nèi)容。因此，地方政府無論是在制定稅收政策或是在執(zhí)行稅收政策的過程中，毋庸置疑會將本地區(qū)發(fā)展利益最大化作為主要考量因素，而往往忽略區(qū)域稅收利益的平衡與協(xié)調(diào)。伴隨著產(chǎn)業(yè)、資金及技術(shù)等生產(chǎn)要素的跨區(qū)域自由流動，稅收利益的獲取增添了更多不確定性。為獲取更多稅收利益，各地區(qū)地方政府往往會通過各種稅收優(yōu)惠政策的形式在用地用房或者金融服務(wù)等方面展開激烈的稅源角逐。以位于江浙滬交界處的長三角一體化示范區(qū)為例，基于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和財力狀況的不同，三地政府為招商引資在財政方面給予企業(yè)的扶持力度存在較大差異。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，江蘇蘇州吳江區(qū)給予企業(yè)的財政扶持約為該地區(qū)稅收收入的40%—70%；上海青浦區(qū)給予企業(yè)地最高財政支持約為該地區(qū)稅收收入的40%—70%；而浙江嘉善縣則主要是以上市獎勵、高新技術(shù)培育、工業(yè)發(fā)展基金等多元化形式對企業(yè)進(jìn)行扶持。這些差異化的稅收扶持政策的存在，不僅會成為區(qū)域惡性稅收競爭的催化劑，也容易導(dǎo)致各地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局的同質(zhì)化，阻礙資源的優(yōu)化和合理配置。①呂明：《長三角一體化發(fā)展中的財稅分享機(jī)制研究》，《納稅》2021年第2期，第2頁。

區(qū)域惡性稅收競爭激烈的根本原因在于分稅制改革下地方財權(quán)與事權(quán)的不對等。②趙理想：《中國轉(zhuǎn)型期宏觀稅負(fù)特征及與經(jīng)濟(jì)增長的耦合效率分析》，《對外經(jīng)貿(mào)》2015年第7期，第119—121頁。自1994年推行分稅制改革以來，地方稅收收入雖然在整體上呈現(xiàn)上升趨勢，但是其在全國稅收收入中所占據(jù)的比例卻是不樂觀的，③崔志坤、王振宇、常彬斌：《“營改增”背景下完善地方稅體系的思考》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2014年第1期，第87—91頁。通過與其他實(shí)施分稅制改革的國家的數(shù)據(jù)對比可以發(fā)現(xiàn)，我國地方稅收收入還處于較低水平。④李成強(qiáng)：《分稅制改革對地方稅收的重要影響研究》，《專題策劃》2010年第31期，第5頁。不僅如此，分稅制改革下財權(quán)向中央日益集中的同時，事權(quán)卻呈現(xiàn)出向地方偏移的發(fā)展態(tài)勢，使得稅收收入薄弱的地方政府在事權(quán)行使方面嚴(yán)重受阻。為確保本地區(qū)發(fā)展資金的充裕性，地方政府基于“開源節(jié)流”的發(fā)展理念，一方面會積極探索擴(kuò)充資金量的新舉措，另一方面則會加強(qiáng)對本地區(qū)稅收收入的保護(hù)。在長三角一體化的高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中，生產(chǎn)要素的跨區(qū)域流動也帶來了稅收收入的轉(zhuǎn)移問題，與地區(qū)發(fā)展利益緊密相連。因此，長三角區(qū)域各地方政府出于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益的考慮，往往會通過采取積極的稅收手段或設(shè)置行政壁壘的方式堅定捍衛(wèi)自己的稅收利益不被其他區(qū)域“侵占”或者通過生產(chǎn)要素的流動獲取原本屬于其他地區(qū)的稅收收入，稅收競爭愈演愈烈。

區(qū)域稅收競爭愈演愈烈的另一重要原因則在于稅收利益共享機(jī)制的缺失。長三角區(qū)域一體化戰(zhàn)略的深入發(fā)展在推進(jìn)企業(yè)跨區(qū)域流動現(xiàn)象常態(tài)化的同時，不可避免地牽涉到稅收利益的轉(zhuǎn)移和分配問題。對于要素輸出方而言，原本歸屬于自身的稅源會伴隨產(chǎn)業(yè)、資本或技術(shù)等流動而涌向其他區(qū)域，造成本地區(qū)稅收收入的減少；對于要素輸入方而言，其在承接其他區(qū)域的產(chǎn)業(yè)、資本、技術(shù)等之后容易出現(xiàn)稅源與稅負(fù)相背離的情況，不能有效獲取預(yù)期稅收利益。⑤王郁琛、韓曙：《稅收分享：長三角一體化建設(shè)中的“硬骨頭”》，《中國財經(jīng)報》2020年10月13日，第8版。這是因?yàn)?，增值稅的計算方法不同于營業(yè)稅直接根據(jù)收入比例確定征稅收入的方式，而是通過進(jìn)項(xiàng)和銷項(xiàng)折扣進(jìn)行征收。如果區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，在全面營改增的大背景下就會出現(xiàn)稅收與稅源的背離問題。隨著長三角一體化的深入發(fā)展，原本獨(dú)立分割的行政區(qū)域在追求發(fā)展的步伐上越來越協(xié)調(diào)和一致，發(fā)展不平衡問題得到一定的緩和。但不可否認(rèn)的是，其發(fā)展不均衡問題仍舊存在并在短期內(nèi)難以消除。從整體來看，相較于經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢顯著的江浙滬而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)尚處于較低層次和產(chǎn)業(yè)附加值較低的安徽省在大量承接外來產(chǎn)業(yè)和資本的同時仍需向江浙滬區(qū)域購買大量的商品和服務(wù)。⑥王虹、楊銳利、徐志：《全面“營改增”后分稅制改革面臨的問題與對策分析》，《地方財政研究》2016年第9期，第15—21頁。這就會可能導(dǎo)致安徽省根據(jù)銷項(xiàng)稅與進(jìn)項(xiàng)稅相抵之后的余額確定的稅收收入少于直接根據(jù)收入比例確認(rèn)的額度，實(shí)際稅收收入與預(yù)期稅收利益相脫節(jié)。⑦王虹、楊銳利、徐志：《全面“營改增”后分稅制改革面臨的問題與對策分析》，《地方財政研究》2016年第9期，第19頁。這也就意味著，如果不能建立統(tǒng)一規(guī)范且運(yùn)行有效的稅收利益分配機(jī)制對這些龐雜的稅收利益進(jìn)行合理有效的分配，并使得分配結(jié)果得到長三角區(qū)域各利益主體的大致認(rèn)可的話，這些利益主體便不會再坐以待斃地等待利益的非規(guī)范化分配，而是會選擇借助自己在稅收方面的自主裁量權(quán)來不斷為本地區(qū)博取競爭優(yōu)勢，從而在稅收利益分成中贏得主動權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。但是，這種模式下，利益主體不可避免地會將本地區(qū)的發(fā)展利益作為稅收利益分配的首要依據(jù)，一體化發(fā)展理念得不到應(yīng)有的重視，勢必會阻礙長三角一體化發(fā)展進(jìn)程。這也就是為什么需要建立稅收利益共享機(jī)制的原因。關(guān)于建立長三角稅收利益共享機(jī)制構(gòu)想的明確提出最早可以追溯至2016年所公布的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》。①鄒臻杰：《稅收分成有望先試先行，未來長三角一體化示范區(qū)“特”在哪里》，訪問網(wǎng)站：https：//www.sohu.com/a/309992369_115124，訪問時間：2021年8月23日。該文件指出“長三角地區(qū)要在充分尊重各方意愿的基礎(chǔ)上，研究探索產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移稅收利益共享機(jī)制?！雹诶钋啵骸痘诰G色發(fā)展的城市群規(guī)劃及實(shí)施芻議——以長江三角洲城市群規(guī)劃為例》，《中國發(fā)展》2018年第5期，第9—12頁。通過建立并逐步完善稅收利益共享機(jī)制，能夠在一定程度上阻斷行政力量對生產(chǎn)要素自由進(jìn)行跨區(qū)域流動的制約，實(shí)現(xiàn)稅收利益的合理和規(guī)范分配。但截至目前，稅收利益共享機(jī)制還尚未確立，稅收分享問題的解決仍是長三角一體化建設(shè)過程中的一大難點(diǎn)。

（二）長三角區(qū)域稅收執(zhí)法不統(tǒng)一

主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，長三角區(qū)域范圍內(nèi)特定地方稅種的征收標(biāo)準(zhǔn)以及清算對象和范圍等存在差異。以房地產(chǎn)行業(yè)的土地增值稅為例，不同省份的預(yù)征標(biāo)準(zhǔn)是不統(tǒng)一的，即使是同一省份，其預(yù)征標(biāo)準(zhǔn)也是存在差異的。國家稅務(wù)總局只是對東部和中部的預(yù)征率分別設(shè)置了2%和1.5%的最低限制，對于各區(qū)域具體預(yù)征率的確定，地方稅務(wù)部門享有一定的自由裁量空間。江蘇省稅務(wù)部門規(guī)定南京和蘇州的預(yù)征率按照房屋的不同類型分別設(shè)置為2%、3%和4%，對于江蘇省內(nèi)的其他地區(qū)，則統(tǒng)一采用2%的預(yù)征率，不因房屋類型差異進(jìn)行差別化征收。同時，江蘇省規(guī)定，對于預(yù)計增值率大于100%并小于或者或者等于200%的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的預(yù)征率為5%，預(yù)計增值率大于200%的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的預(yù)征率為8%；③張達(dá)：《北京將試行“限房價競地價”出讓方式——今年下半年開始落實(shí)，具體影響還要看北京市國土局落實(shí)程度》，《證券時報》2013年5月23日，第A005版。浙江寧波雖也是按照房產(chǎn)類型確認(rèn)預(yù)征率，但其只設(shè)置了2%和3%兩檔；上海市是以房屋售價相對價格水平的2%、3.5%和5%作為預(yù)征標(biāo)準(zhǔn)。安徽省是以房屋類型差異對住宅適用1.5%的預(yù)征率，對其他類型房產(chǎn)適用2%的預(yù)征率。雖然江蘇、浙江和安徽都是以房屋類型差異為基礎(chǔ)確定預(yù)征率，但是它們對于房屋類型的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也是存在差異的。相比較而言，上海市的標(biāo)準(zhǔn)較為具體，江蘇省和安徽省的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)則尚未細(xì)化。差異化的預(yù)征率和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)給區(qū)域稅收征收工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)增加了難度。清算對象作為清算審核工作開展的前提，其確定與稅額的計算和稅負(fù)水平的高低具有較為密切的相關(guān)性。國家稅務(wù)局只簡單規(guī)定了項(xiàng)目以單位進(jìn)行清算，而沒有明確清算對象。目前，只有安徽省明確將發(fā)展改革部門作為清算對象，江浙滬都沒有對此進(jìn)行具體規(guī)定。在清算范圍上，爭議較為明顯的就是地下非人防車庫所牽涉的稅收問題。對此，江蘇省采取的是根據(jù)是否能夠辦理產(chǎn)權(quán)來決定是否納入清算范圍的方式，而安徽省則統(tǒng)一按照公共配套設(shè)施進(jìn)行處理。④崔占兵：《長三角地區(qū)土地增值稅稅收一體化研究》，《業(yè)外之聲》2021年第2期，第71頁。第二，稅收信息共享機(jī)制不健全。伴隨產(chǎn)業(yè)和人員的加速流動，稅收征管工作中關(guān)聯(lián)信息的收集也不再僅僅局限于某個特定區(qū)域，需要其他地區(qū)予以必要的協(xié)助。雖然國家稅務(wù)總局明確提出要構(gòu)建稅收信息共享平臺，但是在實(shí)踐中還存在諸多不完善的地方，例如稅收信息共享主體和共享信息范圍的不確定，以及參與信息共享主體信息共享義務(wù)規(guī)定的缺失等。第三，稅收爭議協(xié)調(diào)機(jī)制的缺位。在長三角稅收一體化的推進(jìn)過程中，由于不同地區(qū)所采取的稅收政策在內(nèi)容上具有較大的差異性，在對跨區(qū)域稅收問題進(jìn)行處理的過程中難免會出現(xiàn)各種爭議。例如就土地增值稅的清算項(xiàng)目的規(guī)定，寧波市明確規(guī)定以規(guī)劃部門審批通過后的建工規(guī)劃許可證中所載明的項(xiàng)目內(nèi)容為準(zhǔn)，但是在實(shí)踐中，存在一個開發(fā)項(xiàng)目有多個建設(shè)工程規(guī)劃許可證的情況，加大了清算難度。而其他地區(qū)則往往在指導(dǎo)口徑中明確具體的審批部門，因此，就很容易出現(xiàn)稅收爭議。但當(dāng)前稅收爭議解決機(jī)制還尚未確立，稅收爭議的存在與擴(kuò)散將會阻礙一體化進(jìn)程。

（三）長三角區(qū)域稅收政策不對等

長三角區(qū)域內(nèi)稅收政策不平衡、不對等的現(xiàn)象主要表現(xiàn)為：稅收優(yōu)惠政策泛濫下稅收洼地風(fēng)險的加劇。當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)體制尚處于未完全建立的階段時，由于市場的資源配置作用嚴(yán)重受限，國家或者地方政府針對區(qū)域發(fā)展失衡問題所大量頒布的那些用以支持特定區(qū)域或者特定行業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，在縮小區(qū)域發(fā)展差距、追求區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面確實(shí)發(fā)揮了重要作用。①李樂樂、張馳：《雄安新區(qū)建設(shè)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展：機(jī)理、問題與路徑》，《華北電力大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2020年第1期，第67—74頁?，F(xiàn)如今，市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)日益完善，鑒于我國東西部發(fā)展失衡的問題依舊存在以及部分特殊行業(yè)的特殊需要，保留部分區(qū)域性和行業(yè)性稅收優(yōu)惠政策仍具有其合理性。但與此同時，區(qū)域性的稅收優(yōu)惠政策所帶來的負(fù)面效應(yīng)也隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善日益凸顯。分稅制改革施行后，各地方政府在稅收方面自由裁量維度的擴(kuò)展使得其可以根據(jù)區(qū)域發(fā)展需要并在遵循國家稅法體系的基礎(chǔ)上自主制定相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，如果不加以合理的規(guī)范與控制，便很容易導(dǎo)致破壞區(qū)域公平競爭的稅收優(yōu)惠政策的泛濫，②左夢凡、華國慶：《論稅收優(yōu)惠政策公平競爭審查制度的優(yōu)化》，《鄭州輕工業(yè)學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版）》2018年第5期，第55—60頁。這不僅是對公平的市場競爭秩序的擾亂，也是對國家稅制規(guī)范的破壞。③陳甲取：《從“霍爾果斯”現(xiàn)象看“稅收洼地”》，《注冊稅務(wù)師》2019年第3期，第69—70頁。為進(jìn)行招商引資、吸引產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等，長三角區(qū)域范圍內(nèi)的各個地區(qū)頒布了大量的稅收優(yōu)惠政策，但是這些稅收優(yōu)惠政策無論是在內(nèi)容、減免方式或者是優(yōu)惠力度上都存在較大的不同，容易導(dǎo)致“稅收洼地”的形成。

四、推進(jìn)長三角區(qū)域稅收一體化的制度構(gòu)建與完善路徑

（一）完善消除區(qū)域惡性稅收競爭的制度措施

1.增強(qiáng)事權(quán)與財權(quán)相匹配的財政體制機(jī)制建設(shè)

首先，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、分配合理的事權(quán)與支出責(zé)任劃分格局。分稅制改革推行以來，事權(quán)向地方偏移的傾向愈加凸顯，嚴(yán)重抑制了地方政府行政效能的發(fā)揮。為了更好協(xié)調(diào)事權(quán)與支出責(zé)任在中央與地方之間的劃分，調(diào)動地方政府發(fā)展的積極性，④劉志忠、廖亞君：《財政支農(nóng)領(lǐng)域的中央與地方關(guān)系問題研究——基于異質(zhì)性地區(qū)的視角》，載《學(xué)術(shù)研究》2015年第8期，第77—83頁。應(yīng)逐步糾正事權(quán)劃分的地方化偏移傾向，將部分的重要事權(quán)和支出責(zé)任收歸為中央統(tǒng)轄與行使。特別是要凸顯中央在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)以及養(yǎng)老保險等重點(diǎn)領(lǐng)域的事權(quán)與支出責(zé)任。具體來說，在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)領(lǐng)域，中央應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要事權(quán)與支出責(zé)任，省級政府承擔(dān)次要事權(quán)與支出責(zé)任；在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)領(lǐng)域，現(xiàn)階段明確規(guī)定國家生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量監(jiān)測、全國性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)等方面的相關(guān)事權(quán)與支出責(zé)任歸屬于中央，但由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)是一項(xiàng)長期性和動態(tài)化的任務(wù)，因此要在上述事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，以生態(tài)環(huán)境形勢變化為導(dǎo)向，對事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行進(jìn)一步的劃分和調(diào)整；在養(yǎng)老保險領(lǐng)域，以實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老保險均等化的目標(biāo)為指引，分階段地將相關(guān)事權(quán)與支出責(zé)任歸于中央進(jìn)行兜底。同時，要加快省級以下地方政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分格局的調(diào)整。將部分不適宜由基層政府擔(dān)負(fù)的事權(quán)與支出責(zé)任向上一級政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移，減輕基層政府事權(quán)與支出責(zé)任繁重的壓力，確保基層政府在城鄉(xiāng)建設(shè)、居民生活以及社會治安等方面管理活力和行政效能的充分釋放和發(fā)揮。其次，加強(qiáng)地方政府財力保障的政策體系建設(shè)。具體而言，就是要健全地方稅體系，加快房地產(chǎn)稅、增值稅等稅種的改革進(jìn)程及其相關(guān)立法進(jìn)度，綜合分析各稅種本質(zhì)屬性，培育地方稅種；①商琪：《國家治理現(xiàn)代化視域下的事權(quán)與支出責(zé)任劃分》，《公共財政研究》2020年第6期，第92—93頁。優(yōu)化并完善轉(zhuǎn)移支付制度，構(gòu)建功能定位準(zhǔn)確的轉(zhuǎn)移支付體系。對于一般性轉(zhuǎn)移支付來說，要將其明確定位于均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對縱向和橫向的財政失衡狀況進(jìn)行補(bǔ)救。對于專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付來說，則要凸顯其政策性功能定位，助力于中央政策推行初衷的達(dá)成和中央委托于地方事務(wù)的完成。對于疫情期間推行的特殊性轉(zhuǎn)移支付，則可以考慮將其以制度的形式固定下來，作為有效應(yīng)對突發(fā)性危機(jī)的重要手段。②王蘊(yùn)：《“十四五”時期優(yōu)化政府間事權(quán)和財權(quán)劃分研究》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2021年第2期，第13—15頁。

2.加快構(gòu)建稅收利益平衡機(jī)制

首先，要分類建立稅收利益共享機(jī)制。也就是要根據(jù)不同的投資類型制定具有針對性的稅收利益分配方案。當(dāng)前，長三角區(qū)域范圍內(nèi)生產(chǎn)要素的跨區(qū)域流動主要包括產(chǎn)業(yè)遷建、項(xiàng)目合作、園區(qū)共建、招商引資和飛地經(jīng)濟(jì)等諸多形式，每種形式都會涉及到稅收收益的合理分配問題。例如，針對產(chǎn)業(yè)遷建所牽涉的稅收利益共享問題，可以以長三角范圍內(nèi)不同產(chǎn)業(yè)的差異化經(jīng)營特點(diǎn)為基礎(chǔ)，綜合考慮其盈利模式、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對一體化發(fā)展目標(biāo)的影響程度等各種因素，從而制定區(qū)分遷出地與遷入地的稅收分享方案。具體來說，對于分布在長三角中心區(qū)域的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，如重化工業(yè)和工程機(jī)械等，由于在從中心區(qū)域向其他區(qū)域擴(kuò)散的過程中會產(chǎn)生較高的搬遷費(fèi)用，而且搬遷之后產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能和利稅能力需要經(jīng)歷較長的恢復(fù)期。因此，對于此類產(chǎn)業(yè)應(yīng)設(shè)置時間跨度較長的稅收利益共享期，更好平衡遷入地與遷出地地方政府之間的稅收利益。在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)逐步從長三角中心區(qū)域抽離并向其他區(qū)域擴(kuò)散的同時，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的研發(fā)設(shè)計以及高端制造等重要產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)開始向長三角中心區(qū)域集聚。由于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)具備創(chuàng)新能力強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)附加值高、對其他產(chǎn)業(yè)的輻射帶動能力強(qiáng)等特質(zhì)，在其跨區(qū)域遷移過程中，往往會造成遷出區(qū)域與遷入?yún)^(qū)域的稅收利益嚴(yán)重失衡問題。因此，對于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移牽涉的稅收利益共享問題，絕對不能簡單地采取平均分配的形式，而是要將稅收利益的分配比例向遷出地地方政府進(jìn)行適度傾斜。同時，分享稅種的范圍不能僅僅局限于增值稅、企業(yè)所得稅等與企業(yè)相關(guān)聯(lián)的稅種，還需關(guān)注生產(chǎn)要素跨區(qū)域轉(zhuǎn)移下個人所得稅的稅源遷移問題，逐步實(shí)現(xiàn)分享稅種的適當(dāng)增加。③呂明：《長三角一體化發(fā)展中的財稅分享機(jī)制研究》，《納稅》2021年第2期，第3頁。

3.建立長三角區(qū)域內(nèi)財政轉(zhuǎn)移支付制度

要強(qiáng)化長三角區(qū)域內(nèi)的橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制建設(shè)，緩解區(qū)域內(nèi)各地方財政在公共服務(wù)及物品供給上的財政壓力，解決稅收利益轉(zhuǎn)移所引發(fā)的衍生問題。伴隨產(chǎn)業(yè)的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移以及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的遷入?yún)^(qū)域稅源與稅收背離問題的日益凸顯，長三角區(qū)域內(nèi)部分地方政府的所得收益越來越不能滿足公共物品供給的資金需求。遵循“正外部性分享、負(fù)外部性分擔(dān)”的原則，在構(gòu)建稅收利益共享機(jī)制規(guī)范稅收利益合理分配的同時，還要注重對稅收利益轉(zhuǎn)移給地方政府所產(chǎn)生的負(fù)擔(dān)進(jìn)行彌補(bǔ)，服務(wù)長三角區(qū)域稅收一體化的制度構(gòu)建和實(shí)現(xiàn)。因此，可針對長三角地區(qū)現(xiàn)行狀況推行公共服務(wù)領(lǐng)域的專項(xiàng)對口支援，有效彌補(bǔ)稅收利益自由轉(zhuǎn)移條件下財政壓力較大的地方政府稅收收益的縮減，逐步實(shí)現(xiàn)長三角區(qū)域公共服務(wù)均等化。同時，對于一些高污染、高耗能的產(chǎn)業(yè)，其遷移會促使遷入?yún)^(qū)域在環(huán)境保護(hù)方面的支出增加，因此，應(yīng)當(dāng)建立并完善遷出區(qū)域?qū)w入?yún)^(qū)域在生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。①李曦輝：《對口支援的分類治理與核心目標(biāo)》，《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評論》2019年第2期，第45—54頁。

（二）構(gòu)建長三角區(qū)域稅收執(zhí)法統(tǒng)一性的制度內(nèi)容

構(gòu)建長三角區(qū)域稅收執(zhí)法的統(tǒng)一機(jī)制具有重要功效，主要做好以下幾個方面工作：第一，逐步統(tǒng)一長三角區(qū)域地方稅種的征收標(biāo)準(zhǔn)和征收程序。鑒于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡現(xiàn)狀，如果簡單將長三角區(qū)域內(nèi)各地方稅種簡單地按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征收，是不可行的，也是不可能的。因此，現(xiàn)階段各稅務(wù)部門在確定各稅種的征稅標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，逐步縮小差異。同時，應(yīng)不斷簡化征收程序，優(yōu)化營商環(huán)境，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)不同地方稅收執(zhí)法政策的有效對接。第二，完善稅收信息共享機(jī)制。高效且運(yùn)行有序的信息共享機(jī)制的建立和完善是推進(jìn)我國稅收治理能力和治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，可以通過加強(qiáng)聯(lián)合立法的協(xié)調(diào)機(jī)制消除長三角區(qū)域內(nèi)不同地方稅務(wù)部門所設(shè)置的行政壁壘，為稅收資源的跨區(qū)域共享提供法律依據(jù)。稅收信息共享機(jī)制的構(gòu)建除了依賴于區(qū)域間稅務(wù)部門的參與之外，還離不開其他相關(guān)部門的參與協(xié)作。因此，還應(yīng)對其他參與主體的參與義務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定，保證信息數(shù)據(jù)共享的完整性和準(zhǔn)確性。然后由長三角區(qū)域?qū)ｉT成立的稅收信息共享小組統(tǒng)一對收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行管理和分析，并及時反饋數(shù)據(jù)分析結(jié)果，為制定科學(xué)稅收政策提供重要參考依據(jù)。在完善稅收信息共享機(jī)制的同時，還要強(qiáng)化稅收信息的安全保障機(jī)制。大數(shù)據(jù)時代的誕生使得長三角區(qū)域間數(shù)據(jù)資源的共享更加快捷，但同時也存在各種風(fēng)險和隱患。由于區(qū)域信息共享的操作流程比較復(fù)雜，且涉及的部門和人員眾多，如果涉稅信息安全的保護(hù)工作得不到足夠的重視，一旦出現(xiàn)安全風(fēng)險，所牽涉的利益主體也是多方面的。因此，必須要加快區(qū)域稅收信息安全保護(hù)法律法規(guī)的出臺，對數(shù)據(jù)征集、管理、運(yùn)用以及分析等各個階段的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行全方位保護(hù)。并對稅收信息共享主體的權(quán)責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定，對于引發(fā)稅收信息安全風(fēng)險的主體進(jìn)行必要的懲戒措施。②蘇秀清：《大數(shù)據(jù)視角下涉稅信息共享機(jī)制建設(shè)研究——以南平地區(qū)為例》，《江蘇商論》2020年第7期，第76—77頁。第三，構(gòu)建稅收爭議解決機(jī)制。可以考慮建立長三角區(qū)域稅收爭議解決聯(lián)席會議制度，對招商引資、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人才發(fā)展戰(zhàn)略下所產(chǎn)生的稅收爭議問題進(jìn)行協(xié)商解決，以提高稅收效率。

（三）強(qiáng)化長三角區(qū)域稅收優(yōu)惠政策對等性的制度保障

明確長三角區(qū)域稅收優(yōu)惠政策對等性的重要性，強(qiáng)化其制度保障需做好以下幾個方面的工作。首先，以稅式支出制度為支撐科學(xué)推進(jìn)稅收優(yōu)惠政策的清理進(jìn)度。所謂稅式支出制度指的是，按照稅種和稅收政策目標(biāo)的分類，對每一項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策產(chǎn)生的稅收損失進(jìn)行測算，并將測算結(jié)果作為正式預(yù)算報告的附錄，這是西方國家財政預(yù)算管理體系中的一項(xiàng)重要制度，對我國清理稅收優(yōu)惠政策的制度保障措施同樣具有重要的借鑒意義。自改革開放以來，我國中央政府針對地方政府以稅收優(yōu)惠政策為籌碼進(jìn)行無序競爭的現(xiàn)象多次出臺了相應(yīng)的整頓措施，但由于這些清理措施僅停留于表層，并沒有達(dá)到預(yù)期的效果。2014年，我國又針對地方稅收優(yōu)惠政策泛濫的問題再次推出了相應(yīng)的清理政策，主張的是采用“一刀切”的形式對一切不合法和不合規(guī)的稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行清理，可謂是最嚴(yán)厲的一次稅收優(yōu)惠政策清理行動。但“一刀切”的清理理念顯然背離了對稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行清理的真實(shí)意圖，而且忽略了地方政府正當(dāng)?shù)陌l(fā)展利益訴求以及區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r不平衡的客觀實(shí)情。由于科學(xué)性和合理性欠缺，這一清理行動很快就被擱置了。因此，相關(guān)立法和執(zhí)法部門要積極吸取歷史教訓(xùn)，在對長三角區(qū)域范圍內(nèi)的各地方稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行清理的過程中，堅決避免“一刀切”，以稅式支出制度為支撐，對各種地方稅收優(yōu)惠政策的收益范圍以及產(chǎn)生的稅收損失進(jìn)行評估和衡量，以此作為對稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行清理的科學(xué)依據(jù)。同時，要加快構(gòu)建長三角區(qū)域稅收優(yōu)惠政策長效動態(tài)的監(jiān)測一體化機(jī)制，對稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施進(jìn)行動態(tài)有效的監(jiān)測，為稅收支出制度的執(zhí)行提供數(shù)據(jù)來源，及時有效、科學(xué)合理地對泛化的稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行甄別清理。①黃志雄、徐鋮榮：《稅收優(yōu)惠政策清理的價值取向、政策評估與頂層設(shè)計》，載《財經(jīng)理論與實(shí)踐》2020年第6期，第80—84頁。

其次，科學(xué)制定梯度性的稅收優(yōu)惠政策。在對稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行科學(xué)評估的基礎(chǔ)上對阻礙稅收一體化戰(zhàn)略實(shí)施的政策進(jìn)行清理，這僅是增強(qiáng)長三角區(qū)域稅收優(yōu)惠政策對等性的第一步。除此之外，對于那些有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步肯定其存在的價值，并不斷制定梯度性的稅收優(yōu)惠政策。例如，根據(jù)長三角區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)質(zhì)性差異制定差異化的產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策。在長三角區(qū)域范圍內(nèi)，各個獨(dú)立行政區(qū)域的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)或者發(fā)展定位并不是完全一致的，有的產(chǎn)業(yè)在固定區(qū)域居于領(lǐng)先地位，但在全國范圍內(nèi)仍稍顯遜色，因此，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)稅收優(yōu)惠的支持力度，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)與增速發(fā)展。資源的有限性決定了不可能對所有的產(chǎn)業(yè)都給予稅收優(yōu)惠，但可以綜合考慮產(chǎn)業(yè)附加值、發(fā)展前景等因素確定稅收優(yōu)惠的先后次序，對于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)應(yīng)明細(xì)稅收優(yōu)惠的相關(guān)政策，對于負(fù)外部性較大的產(chǎn)業(yè)則可以考慮不給予優(yōu)惠政策或廢止已存的稅收優(yōu)惠政策。

五、結(jié)語

伴隨經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入，國家間的稅制協(xié)調(diào)與趨同趨勢已成為一股不可阻擋的洪流在更大的空間范圍內(nèi)蔓延并發(fā)揮重大作用。②曹俊儀：《論全球一體化大背景下文化一體化對中國經(jīng)濟(jì)的利弊影響及對策探討》，《商品與質(zhì)量》2015年第10期，第166頁。中國作為經(jīng)濟(jì)全球化的重要一員，應(yīng)積極順應(yīng)時代發(fā)展潮流，在不斷優(yōu)化我國稅制結(jié)構(gòu)的同時，積極探索地區(qū)間稅制趨同的實(shí)踐路徑。長三角區(qū)域作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的典范，應(yīng)始終堅持走在時代發(fā)展的前列，在中央戰(zhàn)略部署下開拓創(chuàng)新，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)稅收一體化的制度構(gòu)想與宏偉藍(lán)圖。稅收作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段之一，與政府收益的獲取密切相關(guān)。因此，在稅收一體化構(gòu)想的現(xiàn)實(shí)化實(shí)踐過程中，行政區(qū)域分割下利益取向的不同難免會阻礙實(shí)踐目標(biāo)的達(dá)成。也就是說，長三角區(qū)域范圍內(nèi)還存在許多與稅收一體化理念相背離的實(shí)際現(xiàn)狀，例如，區(qū)域惡性稅收競爭激勵、區(qū)域稅收執(zhí)法不統(tǒng)一和區(qū)域稅收優(yōu)惠政策不對等等問題。追其本源，區(qū)域惡性競爭激烈的根本原因則是由于我國分稅制改革下財權(quán)與事權(quán)的不匹配。稅收利益共享機(jī)制的缺失也是稅收競爭激化的重要原因之一。區(qū)域稅收執(zhí)法的不統(tǒng)一則主要表現(xiàn)在地方稅種征稅標(biāo)準(zhǔn)、清算對象和范圍存在差異、稅收信息共享機(jī)制不健全和稅收爭議解決機(jī)制缺失等方面。這些問題的存在嚴(yán)重制約了區(qū)域稅收效能的提升，阻礙了長三角區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展。因此，我們在一體化深入發(fā)展過程中應(yīng)繼續(xù)秉持以制度建設(shè)保障一體化高質(zhì)量發(fā)展的正確理念，通過完善消除區(qū)域惡性稅收競爭的制度措施、構(gòu)建區(qū)域稅收執(zhí)法統(tǒng)一的制度內(nèi)容，強(qiáng)化區(qū)域稅收優(yōu)惠政策對等性的制度保障，以長三角區(qū)域稅收一體化帶動國家稅收治理效能的提升和治理體系的現(xiàn)代化，助力中華民族偉大復(fù)興夢的早日實(shí)現(xiàn)。