互聯(lián)網(wǎng)時代金融消費者保護體系建設問題研究

劉 琳，江 丹

(中央財經(jīng)大學金融學院，北京 100081)

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為金融創(chuàng)新提供更加便利的工具，金融創(chuàng)新依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)獲得更多的助力?；ヂ?lián)網(wǎng)金融激活了金融市場活力，填補了傳統(tǒng)金融機構(gòu)的短板，發(fā)揮了積極的作用。然而，金融創(chuàng)新也是一把雙刃劍。據(jù)不完全統(tǒng)計，2010年以來已有幾千家互聯(lián)網(wǎng)金融平臺出現(xiàn)問題，e租寶、泛亞、僑興債違約等重大事件層出不窮。由于中國消費者保護體系尚未完善，消費者因非市場因素所造成的損失難以追償，互聯(lián)網(wǎng)時代金融消費者保護體系建設已經(jīng)迫在眉睫。

1 互聯(lián)網(wǎng)時代金融創(chuàng)新發(fā)展的特點

1.1 信息不對稱問題愈發(fā)嚴重

1970年，美國經(jīng)濟學家George Akerlo提出了著名的“檸檬理論”，以闡釋信息不對稱的問題。對于檸檬來說，僅從表面很難判斷其品質(zhì)的優(yōu)劣，甚至對其內(nèi)部是否腐爛都無從知曉。在社會政治、經(jīng)濟等活動中，如果一些社會成員擁有其他成員無法擁有的信息，就會造成信息的不對稱問題，產(chǎn)生交易關(guān)系和契約安排的不公平或者市場效率降低等問題，例如道德風險和逆選擇。在通過互聯(lián)網(wǎng)進行金融交易過程中，買賣雙方在物理空間的隔離更加深化，商品的賣方往往擁有更多的信息優(yōu)勢，可以憑借信息優(yōu)勢獲得商品本身價值以外更多的報酬，信息不對稱問題愈發(fā)嚴重。

1.2 金融產(chǎn)品市場價格機制出現(xiàn)扭曲

在金融活動中，以實際信用活動中債權(quán)債務關(guān)系或所有權(quán)的合法憑證為代表的原生金融工具，例如信用工具、信用流通工具等，因包含風險相對簡單，定價也就相對容易，通常采取現(xiàn)金流折現(xiàn)的方法即可，也容易實現(xiàn)風險收益的匹配。由于互聯(lián)網(wǎng)的使用，在原生金融工具基礎(chǔ)上發(fā)展起來的衍生金融產(chǎn)品鏈條進一步拉長，風險因素更加復雜，即使最先進的金融工程定價方法也難以全面地納入風險信息，因此，更容易產(chǎn)生市場價格機制扭曲的問題。

1.3 金融監(jiān)管難度更高

由于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，金融創(chuàng)新者可以通過不斷的金融創(chuàng)新，規(guī)避現(xiàn)有的金融監(jiān)管制度?；ヂ?lián)網(wǎng)理財介于金融和科技之間，借助監(jiān)管空白，通過較少的信息披露，及對基礎(chǔ)金融資產(chǎn)的不斷拆分和組合，將高風險的金融產(chǎn)品以低風險包裝投入金融市場。當風險發(fā)生時，難以確定歸口管理部門，調(diào)查取證難度較大，往往需要由金融消費者自己承擔損失。

2 美國金融消費者保護經(jīng)驗借鑒

縱觀美、英等發(fā)達國家，金融消費者保護體系較為健全，尤其是次貸危機以后，各國進一步加強了金融消費者保護體系的建設，加大保護力度，維護金融消費者權(quán)益。

2.1 設立金融消費者保護局

2010年7月，美國總統(tǒng)奧巴馬正式簽署《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》。在該法案的第十章金融消費者保護中，在美聯(lián)儲下創(chuàng)設金融消費者保護局，由金融消費者保護局承擔由銀行業(yè)監(jiān)管機關(guān)和其他機構(gòu)履行的金融消費者保護的相關(guān)職能。美國金融消費者保護局于2011年7月21日正式成立并運行。美國金融消費者保護局雖屬美聯(lián)儲下設機構(gòu)，經(jīng)費也由美聯(lián)儲提供，但獨立性較強，其部門負責人由總統(tǒng)提名，并經(jīng)國會批準。金融消費者保護局集中原有聯(lián)邦銀行監(jiān)管機構(gòu)、美國貿(mào)易委員會等所有金融消費者保護的職權(quán)，并作為一個專職的、負責的和統(tǒng)一的機構(gòu)補充現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)空缺。

2.2 完善金融消費者保護法律體系

美國金融消費者保護的法律涵蓋聯(lián)邦法和州法。次貸危機后，作為《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》第十編的《2010年消費者金融保護法》成為后危機時代美國金融消費保護的法律基礎(chǔ)。在保持原有法律保護效力的同時，對其進行修訂。根據(jù)多德弗蘭克法案，美國金融消費者保護局被賦予制定與聯(lián)邦消費者金融法律有關(guān)的條例、指令和指引。目前，金融消費者保護局已出臺若干條新規(guī)，涉及住房按揭貸款、電子匯兌、學生貸款、信用報告等領(lǐng)域。

2.3 加強金融消費者保護監(jiān)管

金融消費者保護局具有監(jiān)管職能，可依據(jù)《誠實借貸法》《1974不動產(chǎn)交割法》《1975年住房抵押貸款信息披露法》等原有的18部法律實施監(jiān)管。金融消費者保護局對不公平、欺詐等行為進行界定并有采取行動的權(quán)利，制定消費者金融產(chǎn)品信息披露的新規(guī)則的權(quán)利，要求監(jiān)管對象應消費者請求提供金融產(chǎn)品信息的權(quán)利，可以禁止不公平、欺詐等行為向消費者推銷、銷售金融產(chǎn)品行為等。但保險業(yè)不在金融產(chǎn)品與服務范圍之內(nèi)，并且金融產(chǎn)品與服務僅限于消費者的個人和家庭使用的目的。

2.4 構(gòu)建多元化的糾紛解決機制

美國銀行業(yè)具有完整的一套糾紛解決機制。由銀行、美聯(lián)儲、貨幣管理局、儲蓄監(jiān)督局、聯(lián)邦存款保險公司及司法機構(gòu)幾個部分組成。一般情況下，銀行收到消費者投訴后，可雙方協(xié)商，自行解決。若協(xié)商不成，可根據(jù)相應的要求向上一級監(jiān)管機構(gòu)投訴。若上述方式仍然無法解決的，消費者可通過司法途徑作為最終的解決途徑。司法途徑主要包括小額訴訟和集體訴訟。小額訴訟程序簡便，處理效率較高，且注重調(diào)節(jié)。

2.5 加強金融消費者教育

美國金融消費者教育主要實施機構(gòu)包括金融掃盲和教育委員會、金融消費者保護局、各級政府部門內(nèi)設的專職機構(gòu)、非營利性組織和私營機構(gòu)等。金融掃盲和教育委員會是金融消費者教育主要的組織者和推動者。主要負責組織和協(xié)調(diào)政府部門、私人部門開展教育活動，并定期召開會議，討論實施的情況和存在的不足；美國金融消費者保護局下設金融教育與消費者參與部專門負責消費者教育工作。該部門向傳統(tǒng)上較少接受金融教育的消費者和社區(qū)提供金融產(chǎn)品信息和指導；各級政府部門內(nèi)設機構(gòu)則主要與部門職責結(jié)合較多。

3 中國金融消費者保護體系仍需不斷完善

互聯(lián)網(wǎng)平臺在銷售金融產(chǎn)品過程中，因產(chǎn)品條款晦澀難懂、虛假產(chǎn)品信息、個人信息被泄露、網(wǎng)貸平臺跑路等因非市場因素造成金融消費者損失比比皆是。但中國的金融消費者保護從法律法規(guī)建設、金融消費者保護機構(gòu)職能及爭端糾紛解決機制上都處于起步狀態(tài)，金融消費者保護體系尚未完善。當金融消費者權(quán)益遭受損失后，無法尋求相關(guān)法律、機構(gòu)的有力的援助。

3.1 金融消費者保護機構(gòu)職能不完善

專業(yè)化的金融消費者保護機構(gòu)，是推動金融消費者保護的重要手段。雖然中國人民銀行已經(jīng)成立了金融消費者權(quán)益保護局作為專門的機構(gòu)，但相關(guān)職能定位為研究、咨詢、協(xié)調(diào)等，在金融消費者維權(quán)方面存在不足；中國雖擁有一套消費者權(quán)益保護體系，并依托消費者協(xié)會對消費者權(quán)益提供保護。但該套體系側(cè)重于非金融商品和勞務的消費者保護。由于金融商品和服務的復雜性、專業(yè)性和風險性，消費者協(xié)會很難提供有力的支持；從其他社會團體性組織來看，專門從事消費者保護的社會團體組織較少，尚未有專業(yè)的金融消費者保護組織。

3.2 金融消費者保護法律不完善

中國關(guān)于專門消費者保護的法律僅有于 1993年頒布的《消費者權(quán)益保護法》，但其無論從規(guī)范的內(nèi)容和具體的操作方法上，已經(jīng)遠遠落后于經(jīng)濟社會的發(fā)展，不能從根本上保障消費者的基本權(quán)益。2014年3月15日起新版的《消費者權(quán)益保護法》實施，不過，該法仍未有效覆蓋金融消費者保護的特點和特殊性，不具備理想的保護的效果?；ヂ?lián)網(wǎng)金融出現(xiàn)后，因其與傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)有著較大的區(qū)別，在各個交易環(huán)節(jié)責任界定更加模糊，現(xiàn)有的法律已難以成為維護金融消費者權(quán)益的有力武器。

3.3 金融消費者保護監(jiān)管不完善

2015年11月，國務院頒布的《國務院辦公廳關(guān)于加強金融消費者權(quán)益保護工作的指導意見》首次從國家層面確立金融消費者保護，但相關(guān)政策的落地仍需要較長時間的努力。2016年4月14日，由中國人民銀行牽頭、多部委共同出臺了《互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治工作實施方案》，在全國范圍內(nèi)進行為期一年的互聯(lián)網(wǎng)金融專項整治，除暫停登記注冊名稱、經(jīng)營范圍中含有金融字樣的企業(yè)外，采取“穿透式”的方法，根據(jù)業(yè)務實質(zhì)明確責任等。雖然監(jiān)管部門出臺系列政策規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展，但一行兩會的監(jiān)管措施僅限于對互聯(lián)網(wǎng)金融平臺經(jīng)營的監(jiān)管，其目的是維護金融體系的穩(wěn)定和防范金融風險，而非加強金融消費者保護。

3.4 金融消費糾紛的解決機制不完善

金融消費糾紛的解決機制和救助機制是實現(xiàn)金融消費者權(quán)益保護的重要環(huán)節(jié)，也是金融消費者保護情況的重要體現(xiàn)。中國金融消費者的糾紛解決機制比較薄弱，缺乏有效地金融消費者調(diào)查、糾紛解決和救助機制。一般情況下，金融消費糾紛首先向有關(guān)部門投訴，金融機構(gòu)在考慮到維護自己形象的前提下對金融消費者的請求給予考慮，如果爭端難以解決，可以訴諸法律或者通過相關(guān)監(jiān)管部門投訴，并且金融消費者可以獲得相關(guān)保護部門的法律援助。即使金融消費者訴諸法律，在法律調(diào)查過程中，由于取證困難、缺乏相關(guān)法律依據(jù)，最終耗時耗力，也未必能夠獲得有效的保護。

3.5 金融消費者金融知識教育不完善

互聯(lián)網(wǎng)金融因其更加便利、撮合效率更高使受眾面更廣。不過，由于個體知識結(jié)構(gòu)的差異及金融知識教育的缺失，多數(shù)人的金融知識更新不能和互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的快速發(fā)展同步，盲目進入互聯(lián)網(wǎng)金融投資領(lǐng)域。在面臨復雜的金融產(chǎn)品和金融條款情況下，投資收益率成為金融消費者主要的決策標準，缺乏對互聯(lián)網(wǎng)平臺主體實力的判斷、投資風險判斷，缺少對虛假信息的甄別能力，最終引發(fā)損失。次貸危機以后，西方發(fā)達國家投入巨資，加強了對金融消費者的教育，提高其金融知識和投資經(jīng)驗。而中國對金融消費者的教育還處于空白狀態(tài)，為不法分子欺詐金融消費者提供了可乘之機。

4 互聯(lián)網(wǎng)時代中國金融消費者保護體系的構(gòu)建與完善

通過設立消費者保護機構(gòu)、建立健全金融消費者保護體系、將金融消費者保護納入監(jiān)管指標、建立和完善多渠道的糾紛解決機制、加強金融消費者教育等措施、構(gòu)建和完善中國的金融消費者保護體系，依托全方位的金融消費者保護，維護消費者權(quán)益，促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康、規(guī)范化發(fā)展。

4.1 設立金融消費者保護機構(gòu)，完善輔助機構(gòu)

中國實行的是“一行兩會”分業(yè)經(jīng)營的監(jiān)管體制，由于各監(jiān)管機構(gòu)在監(jiān)管目標上存在差異，金融消費者保護并未引起足夠的重視。隨著互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，衍生金融工具、交叉金融工具不斷增多，金融產(chǎn)品與服務的界限越來越模糊，目前的金融監(jiān)管體制對侵害金融消費者權(quán)益的行為制約作用有限?？蓪⒅袊嗣胥y行金融消費者權(quán)益保護局的職能進行充實與完善，作為專門從事金融消費者權(quán)益保護最高的權(quán)力工作。雖然《中國人民銀行金融消費者權(quán)益保護實施方法》已明確賦予人民銀行可受理跨市場、跨行業(yè)交叉性金融產(chǎn)品與服務的消費者投訴，但涉及多部門協(xié)調(diào)問題時人民銀行只能通過協(xié)調(diào)相關(guān)部門進行調(diào)查、核實、處理和反饋，金融消費者保護職能有待于進一步強化。

4.2 建立健全消費者保護法律體系

健全的法律體系是金融消費者保護的依據(jù)，無論是消費者的基本權(quán)益保護，還是消費者遭受損失以后的爭端解決機制，均需由一整套完整的法律體系予以規(guī)范。目前，中國人民銀行在2020年9月頒布實施了《中國人民銀行金融消費者權(quán)益保護實施辦法》，為金融消費者保護提供了一定的法理依據(jù)。但該項制度立足于中國人民銀行的實施辦法層面，仍需進一步上升為整個社會的法律制度。在配套法律制度方面，需要進一步明確訴訟程序、糾紛解決機制、損失賠償?shù)纫幌盗袉栴}，使金融消費者在發(fā)生糾紛和損失后做到有法可依。

4.3 將金融消費者保護納入監(jiān)管指標

2015年7月，中國人民銀行聯(lián)合十部委發(fā)布《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導意見》中，已將P2P、眾籌、第三方支付等相應業(yè)態(tài)劃歸由不同的監(jiān)管部門進行管理。此后，一系列監(jiān)管措施也陸續(xù)出臺，包括近期對螞蟻金服等互聯(lián)網(wǎng)平臺的整頓等。但目前，監(jiān)管政策的落腳點仍在于金融體系的安全，對于金融消費者保護則關(guān)注較少。未來，在金融監(jiān)管過程中，除了關(guān)注機構(gòu)本身的情況外，還要將金融消費者保護情況納入監(jiān)管指標，將各家機構(gòu)在消費者教育、信息披露、信息安全等工作作為監(jiān)管評級的打分事項，明確金融消費者僅承擔由市場風險所造成的投資損失。通過一定的政策傾斜，遏制金融創(chuàng)新過程中對互聯(lián)網(wǎng)工具的濫用。

4.4 建立和完善多渠道的糾紛解決機制

由于金融糾紛中涉金融產(chǎn)品和服務涉及較為復雜和專業(yè)的金融知識，受專業(yè)的限制，普通裁決機構(gòu)難以處理?？梢钥紤]在金融消費者權(quán)益保護局下設金融糾紛解決機構(gòu)，專門從事金融消費者與金融機構(gòu)之間糾紛的調(diào)解與仲裁。通過金融消費者權(quán)益保護局下設的糾紛解決機構(gòu)，充分發(fā)揮人民銀行的專業(yè)優(yōu)勢，迅速合理地解決金融專業(yè)程度高的糾紛；通過調(diào)解和仲裁等方法，有助于緩和金融消費者和金融機構(gòu)之間的矛盾，減少金融消費者維權(quán)的程序，提高金融糾紛解決效率。如果雙方當事人對仲裁結(jié)果不滿意，還可向法院提起訴訟。

4.5 加強金融消費者教育，增強信息透明度

金融消費者的自我金融知識的提升是識別、防范金融風險的第一道屏障?；ヂ?lián)網(wǎng)時代，金融知識的更新更加頻繁。金融消費者教育體系應該以監(jiān)管機構(gòu)、行業(yè)自律組織、社會公益組織、金融機構(gòu)、媒體等部門共同構(gòu)成。通過依托電視、網(wǎng)絡、微信、報紙等多種媒體平臺，以講座、論壇、參觀、免費咨詢、公共宣傳等形式加強金融知識的普及，不斷提升知識層次和水平。尤其是針對老年人的金融知識普及教育更為重要。通過教育，金融消費者能夠?qū)λ@取的信息進行有效的判斷，即使在不能判斷的情況下，也可通過尋求專業(yè)的機構(gòu)和人員獲得幫助，以避免上當受騙。

5 結(jié)束語

互聯(lián)網(wǎng)時代，金融創(chuàng)新與金融混業(yè)疊加，再加上互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的催化，金融消費者保護難度日益增加。為實現(xiàn)對金融消費者的有效保護，必須構(gòu)建完整的金融消費者保護體系，不僅對有效保護金融消費者權(quán)益具有重要意義，乃至對維護整個社會的公平正義、推動金融行業(yè)的健康發(fā)展都至關(guān)重要。