“飛地經(jīng)濟(jì)”視域下遼寧“飛入地”創(chuàng)新管理問題研究①

趙 旭 金雪瑩

（遼寧經(jīng)濟(jì)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，遼寧 沈陽110122）

“飛地經(jīng)濟(jì)”是在經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)過程中為了解決政策支持、資源環(huán)境、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)配套等制約發(fā)展的問題，打破行政分割造成的布局分散限制而進(jìn)行的跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，受限制的區(qū)域?qū)㈨?xiàng)目“飛出”落地到承接項(xiàng)目區(qū)域即“飛入地”進(jìn)行建設(shè)，從而達(dá)到集約發(fā)展的目的。飛地雙方在平等協(xié)商、自愿合作的基礎(chǔ)上，以各自的資源稟賦（例如飛出地有資金技術(shù)等優(yōu)勢(shì)，飛入地有成本優(yōu)勢(shì)）進(jìn)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和高效合作。

目前合作的方式大都依托在“飛入地”建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，通過協(xié)商進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)、分配利潤與協(xié)調(diào)管理。常見的“飛地經(jīng)濟(jì)”管理模式：封閉型模式、松散型模式和企業(yè)化模式。加大土地資金的政策傾斜，提升園區(qū)產(chǎn)業(yè)層次、完善共建合作分配機(jī)制和積極引入社會(huì)資本能夠加速園區(qū)發(fā)展。

一、“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展對(duì)遼寧振興的重要作用

2021年是全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)年，遼寧經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)正處于關(guān)鍵時(shí)期，發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”是遼寧省委、省政府站在推進(jìn)遼寧全面振興、全方位振興的戰(zhàn)略高度，著眼補(bǔ)齊縣域經(jīng)濟(jì)短板的重要舉措，不僅有效推進(jìn)了產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、資源集約，更讓鄉(xiāng)村振興找到了發(fā)展新路。發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，對(duì)對(duì)沖疫情影響、做好“六穩(wěn)”工作、積蓄發(fā)展后勁具有重要作用。發(fā)展好“飛地經(jīng)濟(jì)”就是在踐行高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，是轉(zhuǎn)變發(fā)展理念、創(chuàng)新管理模式、突破招商瓶頸、深化城鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革的重要舉措。只有不斷地更新管理思想，創(chuàng)新管理方式才能上下共同努力走出一條創(chuàng)新轉(zhuǎn)型優(yōu)質(zhì)發(fā)展的振興之路。

二、遼寧“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展現(xiàn)狀

2017年6月，國家發(fā)改委等八部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》，文件著重提出了規(guī)范我國“飛地經(jīng)濟(jì)”合作機(jī)制，完善“飛地經(jīng)濟(jì)”合作模式的指導(dǎo)性意見。之后，全國多個(gè)省市不斷積極引導(dǎo)“飛地經(jīng)濟(jì)”跨區(qū)域合作探索，并展現(xiàn)了各地獨(dú)具地方特色的“飛地經(jīng)濟(jì)”創(chuàng)新模式。

2018年開始，遼寧省委、省政府把“飛地經(jīng)濟(jì)”作為推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手。遼寧省于2018年年底出臺(tái)了《遼寧省支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的實(shí)施意見》，圍繞要素保障，在資金、土地、人才等方面提出了13項(xiàng)具體政策措施，明確了合作與分享機(jī)制、考評(píng)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，有效促進(jìn)了各地區(qū)和各級(jí)政府部門招商引資的積極性；省內(nèi)各市均制定了支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的實(shí)施方案和政策。

2019年10月，國務(wù)院第六次“大督察”，對(duì)遼寧省積極發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的典型經(jīng)驗(yàn)做法給予通報(bào)表揚(yáng)。截至2019年底，遼寧省共簽約“落地飛地”項(xiàng)目1200余個(gè)，簽約總投資1900多億元（具體情況如下圖）。

2019年遼寧省各市“飛地”項(xiàng)目數(shù)及投資額示意圖

三、遼寧“飛入地”管理面臨的問題

與東南沿海地區(qū)較為成熟典型的“飛地經(jīng)濟(jì)”相比較，遼寧“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展還處于低水平、低層次、單邊對(duì)接狀態(tài)。經(jīng)過近兩年發(fā)展，遼寧“飛地經(jīng)濟(jì)”已初具規(guī)模，并取得一定成效，但是尚屬起步階段，還是存在很多問題值得注意，尚需在高質(zhì)量發(fā)展上下功夫。

1.政策支持問題

從國家《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》到遼寧省的《遼寧省支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的實(shí)施意見》及各市縣具體出臺(tái)的政策，在項(xiàng)目運(yùn)行宗旨、合作的權(quán)責(zé)、運(yùn)營管理、利益分配和獎(jiǎng)勵(lì)政策上都有相應(yīng)的指導(dǎo)作用，但是還存在如資金短缺、項(xiàng)目用地供需緊張等突出矛盾，存在考核辦法不完善、管理體制缺失等問題。應(yīng)在充分的調(diào)研后發(fā)現(xiàn)影響企業(yè)項(xiàng)目落地的瓶頸問題，有針對(duì)性地解決合作企業(yè)的痛點(diǎn)。

2.缺少頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃

遼寧的飛地模式以產(chǎn)業(yè)園招商模式居多，模式相對(duì)單一。各市縣飛地項(xiàng)目存在低水平重復(fù)現(xiàn)象，存在洽談項(xiàng)目多、簽約落地少問題。各縣鄉(xiāng)因急于搭建“飛地經(jīng)濟(jì)”平臺(tái)進(jìn)行招商引資，缺乏對(duì)“飛入地”的科學(xué)評(píng)估，盲目招商，致使引入的產(chǎn)業(yè)招商項(xiàng)目單打獨(dú)斗，未能與“飛入地”相輔相成形成規(guī)?；?、協(xié)同化的發(fā)展態(tài)勢(shì)，多數(shù)飛地項(xiàng)目高新技術(shù)應(yīng)用較少，產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)不強(qiáng)，需要完善“飛地經(jīng)濟(jì)”統(tǒng)籌規(guī)劃的可操作性的具體實(shí)施措施。

3.飛地模式單一，“安商”服務(wù)不到位

遼寧省內(nèi)現(xiàn)在主要還是以建好產(chǎn)業(yè)園然后進(jìn)行招商為主要模式，需要探索更多的飛地模式來拓寬招商的瓶頸問題；現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)園也要積極拓寬招商渠道，從省市到鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成招商合力；不能只注重招商不注重“安商”，不僅要“安好商”還要提供更加優(yōu)質(zhì)貼心的服務(wù)。

4.專業(yè)人才配備不足

不論是園區(qū)招商人才還是有針對(duì)性的管理人才，在現(xiàn)有的飛地項(xiàng)目中人才配備都嚴(yán)重不足，飛入地對(duì)于高端人才的吸引力不足有人才鼓勵(lì)政策不足的原因，應(yīng)給予更多的鼓勵(lì)支持，包括獎(jiǎng)勵(lì)、生活保障等。另外對(duì)于自有人才的培養(yǎng)也不足，需要對(duì)內(nèi)培養(yǎng)、對(duì)外積極引進(jìn)飛地人才。

5.國際合作、跨省合作項(xiàng)目開發(fā)問題

對(duì)比我國東南沿海地區(qū)成熟的飛地發(fā)展機(jī)制，遼寧省有很大差距。沒有從國際角度，珠三角、長三角角度形成梯度轉(zhuǎn)移。沒有充分營造出如先進(jìn)地區(qū)一樣的發(fā)展氛圍，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)帶來的產(chǎn)業(yè)輻射作用顯現(xiàn)不足。建設(shè)國際產(chǎn)業(yè)園和跨省產(chǎn)業(yè)園來承接省外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目不夠充分?？梢岳谩耙粠б宦贰逼鯔C(jī)以及省內(nèi)沿海城市的臨港區(qū)位優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)尋求跨國、跨省飛地合作。

因此，必須正視當(dāng)前制約遼寧“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的瓶頸，合理使用“飛入地”，統(tǒng)籌安排設(shè)計(jì)遼寧“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式與路徑，更好地發(fā)揮“飛地經(jīng)濟(jì)”對(duì)于遼寧產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)協(xié)同發(fā)展的作用，找到“飛地經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新方向。

四、遼寧“飛入地”創(chuàng)新管理對(duì)策

1.繼續(xù)加大政策傾斜力度，優(yōu)化營商環(huán)境

遼寧相關(guān)管理部門應(yīng)加大資金支持，建立專項(xiàng)發(fā)展基金，可以和金融機(jī)構(gòu)合作形成政策性資金，讓社會(huì)資金流入飛地項(xiàng)目專項(xiàng)資金。加大飛地項(xiàng)目的貸款支持，讓項(xiàng)目有足夠的飛地動(dòng)力；提高行政審批效率，做好一事一議的差異化的產(chǎn)業(yè)政策支持，針對(duì)每個(gè)項(xiàng)目的不同，飛地雙方在市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接上進(jìn)行政策上的協(xié)調(diào)，保持“飛出企業(yè)”的名稱和品牌等原有的優(yōu)勢(shì)。

2.“筑巢引鳳，規(guī)劃先行”

發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”需要將其作為長期戰(zhàn)略堅(jiān)持進(jìn)行下去，要完善發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的頂層設(shè)計(jì)，對(duì)遼寧“飛入地”進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，找到對(duì)“飛入地”科學(xué)評(píng)估的關(guān)鍵指標(biāo)，例如政策、資金、利益分配、產(chǎn)業(yè)集群化、“飛入地”和“飛出地”市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)、營商環(huán)境、人才、距離等影響項(xiàng)目落地的關(guān)鍵因素進(jìn)行建模分析。用科學(xué)的評(píng)估方法評(píng)估省內(nèi)各“飛入地”，合理使用“飛入地”。

3.創(chuàng)新飛地模式，改善招商后服務(wù)工作

鼓勵(lì)靈活多樣的招商方式，以已經(jīng)落戶的企業(yè)為中心，洽談上下游產(chǎn)業(yè)相關(guān)的其他企業(yè)，從而形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)；拓展飛地模式，不僅僅局限在產(chǎn)業(yè)園招商，要積極探索更多合作模式，例如“飛地抱團(tuán)”模式。積極推進(jìn)跨省合作以及省內(nèi)飛地，進(jìn)行“反向飛地”。引入“高精尖”科技產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)集聚度，形成區(qū)域特色，打造全國特色“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展示范區(qū)。

做好“售后服務(wù)”工作，從洽談到落地，再到“售后服務(wù)”工作，有專門的團(tuán)隊(duì)一對(duì)一服務(wù)。引進(jìn)先進(jìn)地區(qū)管理團(tuán)隊(duì)或者優(yōu)秀的社會(huì)組織，提供細(xì)致周到的“項(xiàng)目管家”服務(wù)。

4.發(fā)展人才戰(zhàn)略

制定更加優(yōu)惠的人才鼓勵(lì)政策，包括政府補(bǔ)貼、職業(yè)培訓(xùn)、人才引入、生活保障等措施，吸引更優(yōu)質(zhì)的人才投入飛地建設(shè)。實(shí)施跨省共建、省內(nèi)交流等方式，依托優(yōu)質(zhì)的科研創(chuàng)新資源，推進(jìn)高端人才全面協(xié)作?？梢酝ㄟ^干部互派，讓有經(jīng)驗(yàn)的書記“飛入”指導(dǎo)，或是駐派干部到“飛出地”，吸收先進(jìn)的產(chǎn)業(yè)孵化群體，將項(xiàng)目飛入遼寧。幫助當(dāng)?shù)剡M(jìn)行人才專項(xiàng)培訓(xùn)或是將一些學(xué)校建在“飛入地”，培養(yǎng)適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的針對(duì)性人才。

5.鄉(xiāng)村發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”與扶貧項(xiàng)目結(jié)合。

因地制宜，利用飛地項(xiàng)目給窮村“造血”提供長久動(dòng)力，加速脫貧致富步伐。扶貧對(duì)象優(yōu)先進(jìn)入飛地產(chǎn)業(yè)園工作，打造扶貧車間。扶貧資金可以入股飛地企業(yè)，讓貧困戶持續(xù)穩(wěn)定增收。不僅能夠?qū)崿F(xiàn)貧困戶就業(yè)問題，更能激發(fā)村民脫貧致富的信心。在跨省扶貧工作中，支持共建扶貧產(chǎn)業(yè)園，引導(dǎo)企業(yè)積極參與，讓扶貧隨著合作“飛”起來，力促其完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。

6.建設(shè)跨省、跨國飛地園區(qū)，打造飛地特色

“飛入地”積極主動(dòng)探索更多合作可能，走出去才能請(qǐng)進(jìn)來，支持沿海經(jīng)濟(jì)帶充分利用港口和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，面向長三角、珠三角、粵港澳地區(qū)建設(shè)飛地園區(qū)，承接發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)輻射。依托邊境合作的契機(jī)，探索各地與境外合作共建“飛地經(jīng)濟(jì)”園區(qū)的可能，復(fù)制自貿(mào)區(qū)發(fā)展政策到飛地園區(qū)實(shí)施。借力“一帶一路”建設(shè)東風(fēng)，開展國際產(chǎn)能合作，為經(jīng)濟(jì)恢復(fù)持續(xù)注入新動(dòng)能。