河南省重點生態(tài)功能區(qū)旅游生態(tài)補償機制研究

鄭月月

鄭州旅游職業(yè)學(xué)院，河南鄭州 451464

引言

國家重點生態(tài)功能區(qū)是指資源環(huán)境承載能力較弱，但在水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙和生物多樣性維護(hù)等方面具有重要生態(tài)功能的區(qū)域。隨著社會經(jīng)濟(jì)和旅游業(yè)的快速發(fā)展，河南省重點生態(tài)功能區(qū)的自然生態(tài)系統(tǒng)不斷被開發(fā)利用，生態(tài)資源不斷被消耗，污染破壞也愈加嚴(yán)重，長此以往，勢必會對重點生態(tài)功能區(qū)造成難以修復(fù)的損害，并危及社會、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

生態(tài)補償作為生態(tài)文明建設(shè)的重要保障、旅游扶貧的方式之一，主要是以市場化手段調(diào)節(jié)旅游發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的沖突，不但可以賦予重點生態(tài)功能區(qū)可持續(xù)發(fā)展的機遇與能力，還可以激發(fā)社區(qū)居民參與生態(tài)保護(hù)的積極性，從而保障重點生態(tài)功能區(qū)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的“三贏”格局。

一 河南省重點生態(tài)功能區(qū)旅游生態(tài)補償現(xiàn)狀

河南省重點生態(tài)功能區(qū)主要分布在豫北太行山、豫西伏牛山、豫南大別山等區(qū)域，主要包括5個重點生態(tài)功能區(qū)，分別是：太行山水土保持生態(tài)功能區(qū)、伏牛山生物多樣性生態(tài)功能區(qū)、大別山水土保持生態(tài)功能區(qū)、丹江口水庫水源涵養(yǎng)功能區(qū)和桐柏山水源涵養(yǎng)功能區(qū)。具體涵蓋省內(nèi)13個縣區(qū)，其中，欒川縣、盧氏縣、鄧州市、西峽縣、內(nèi)鄉(xiāng)縣、淅川縣、桐柏縣、新縣、商城縣、浉河區(qū)、羅山縣和光山縣12個縣區(qū)被納入國家重點生態(tài)功能區(qū)；嵩縣被納入省級重點生態(tài)功能區(qū)。

目前，河南省重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償主要來自中央和省政府財政的轉(zhuǎn)移支付，重點用于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和改善民生，同時加大對生態(tài)保護(hù)紅線和生態(tài)扶貧的支持力度。財政部先后出臺了《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》（財預(yù)[2011]428號）、《中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》（財預(yù)〔2019〕94號），河南省財政廳每年陸續(xù)出臺《河南省重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》，對納入國家和省級重點生態(tài)功能區(qū)的 13 個縣（市、區(qū)）進(jìn)行生態(tài)補償，且各區(qū)域轉(zhuǎn)移支付的資金分配額度逐年增加。然而，據(jù)《2018年度國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測與評價結(jié)果》顯示，在河南省12個縣域范圍的國家級重點生態(tài)功能區(qū)中，僅有鄧州市和桐柏縣2個區(qū)域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變好，雖然生態(tài)環(huán)境質(zhì)量整體并沒有變差，但其結(jié)果依然難以與持續(xù)數(shù)年、不計其數(shù)的資金補助成正比。此外，在旅游業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，各縣（區(qū)）旅游生態(tài)補償情況更為復(fù)雜，問題頗多，主要體現(xiàn)在以下幾方面。

（一）多頭管理體制，難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一

旅游生態(tài)補償是一項龐大的系統(tǒng)工程，涉及地表水、防護(hù)林、濕地、森林、土壤、野生動植物物種以及社會公共事業(yè)等范疇；組織結(jié)構(gòu)上涉及財政、林業(yè)、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、旅游等部門。目前河南省諸多重點生態(tài)功能區(qū)普遍存在權(quán)責(zé)分工不明確、管理職責(zé)交叉、多方面難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一等現(xiàn)象，造成旅游生態(tài)補償效率低下，難以達(dá)到預(yù)期效果。

（二）補償標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)依據(jù)，資金來源渠道單一

截至目前，我國尚未建立一套科學(xué)系統(tǒng)的重點生態(tài)功能區(qū)旅游生態(tài)補償補償標(biāo)準(zhǔn)體系，補償結(jié)果仍有一定的主觀性和不確定性。此外，補償資金的來源渠道以財政轉(zhuǎn)移支付為主，其他渠道較少，而個別重點生態(tài)功能區(qū)面積廣、涉及人口眾多，單一的補償資金渠道難以支撐整個功能區(qū)的維護(hù)和發(fā)展。

（三）利益相關(guān)者界定不明晰，市場化參與程度較低

目前，河南省重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償利益相關(guān)者包括中央政府、省政府、地方政府、環(huán)保職能部門等，很大程度上依賴于政府的政治意愿，市場化程度較低，難以調(diào)動公眾參與的積極性。多數(shù)旅游者、當(dāng)?shù)鼐用?、公眾等對于旅游生態(tài)補償?shù)睦砟钌胁幻魑?，?dǎo)致利益相關(guān)者無法正確履行其責(zé)任和義務(wù)，影響旅游生態(tài)補償工作的實施效果。

二 構(gòu)建重點生態(tài)功能區(qū)旅游生態(tài)補償機制基本框架

重點生態(tài)功能區(qū)旅游生態(tài)補償應(yīng)堅持“誰破壞誰賠償，誰受益誰補償”等原則，堅持政府指導(dǎo)、市場運作、社會參與，因地制宜，循序漸進(jìn)，注重效率，逐步實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

（一）補償主客體

重點生態(tài)功能區(qū)旅游生態(tài)補償主體是指應(yīng)對受損對象承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任或義務(wù)的利益主體，主要包括：政府及相關(guān)行政管理部門、重點生態(tài)功能區(qū)旅游開發(fā)者、依托于旅游地盈利的旅游經(jīng)營管理者和旅游者等。

重點生態(tài)功能區(qū)旅游生態(tài)補償客體是指在旅游發(fā)展過程中蒙受損失或損害的人或物，“人”主要指因重點生態(tài)功能區(qū)旅游發(fā)展而蒙受損失的社區(qū)居民、保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的志愿者（個人或組織）等；“物”主要指受到破壞或污染、需要加以修復(fù)或保護(hù)的自然生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境等。

（二）補償標(biāo)準(zhǔn)

基于“誰破壞誰賠償，誰受益誰補償”的原則，從客體成本的角度出發(fā)，本文得出核算重點生態(tài)功能區(qū)旅游生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的通行公式為：

即重點生態(tài)功能區(qū)旅游生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)= ［（a*生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值+ b*生態(tài)破壞恢復(fù)成本）+（社區(qū)居民/生態(tài)保護(hù)志愿者直接損失+機會成本+維護(hù)成本）-（社會效益+生態(tài)效益）］*c

其中，a、b、c均為計算系數(shù)，a值需依據(jù)補償主體的獲益程度加以確定；b值需依據(jù)對生態(tài)環(huán)境的破壞程度加以確定；c值為總調(diào)節(jié)系數(shù)，取決于不同重點生態(tài)功能區(qū)旅游發(fā)展的特殊性和差異性。此外，旅游業(yè)發(fā)展給重點生態(tài)功能區(qū)帶來的社會效益和生態(tài)效益也是難以忽視的。例如，生態(tài)保護(hù)或基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、增加當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)機會等。因此，還應(yīng)將其對社區(qū)和生態(tài)環(huán)境帶來的積極影響加以核算，進(jìn)而更好地實現(xiàn)生態(tài)正義。

（三）補償方式

1 對生態(tài)系統(tǒng)的補償方式

一方面可以通過地表水水質(zhì)、空氣質(zhì)量、重點污染源等環(huán)境監(jiān)測，以及生態(tài)修復(fù)、污染治理等直接方式進(jìn)行補償；另一方面，還可以通過加強旅游生態(tài)補償理論技術(shù)等研究、完善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)設(shè)施設(shè)備建設(shè)、加強對公眾的環(huán)保教育等間接方式進(jìn)行補償。

2 對人的補償方式

主要包括對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民和生態(tài)保護(hù)志愿者的補償，分為兩種方式：“輸血式”補償和“造血式”補償。前者包括發(fā)放賠償金、生活補貼或?qū)嵨锏确绞剑缓笳咧饕腹膭钛a償客體參與旅游經(jīng)營工作，并對其提供一定的技術(shù)培訓(xùn)指導(dǎo)，進(jìn)而確保其穩(wěn)定的收入來源和生活保障?！拜斞健毖a償易使補償客體形成依賴而放棄自我發(fā)展，而“造血式”補償能夠增強市場活躍性，提高旅游生態(tài)補償效率。

三 保障體系

（一）政策法律層面

目前，雖然已有《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補償機制的意見》（國辦發(fā)［2016］31號）、《河南省人民政府辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補償機制的實施意見（2016）》等政策法規(guī)，但并沒有一套系統(tǒng)完善的旅游生態(tài)補償政策法規(guī)。因此，有必要出臺具體的《旅游生態(tài)補償法》，抑或在現(xiàn)有立法中增加重點生態(tài)功能區(qū)旅游生態(tài)補償?shù)姆蓷l款，增強政策法律保障。

（二）管理層面

一方面，成立旅游生態(tài)補償專項工作小組或委員會，形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制，明確各部門分工，加強溝通協(xié)作；有計劃、有組織地共同開展旅游生態(tài)補償工作。另一方面，基于各級政府、行政管理部門、公眾或非營利組織，統(tǒng)籌建立自上而下的監(jiān)管體系，完善信息公開制度，加強社會監(jiān)督。