基于城鄉(xiāng)土地與住房市場一體化改革的脫貧攻堅思考

徐露 彭偉斌

摘要 由于我國長期以來存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)村與城市之間的差距極大，并且現(xiàn)在流動人口數(shù)量龐大，而城市的房價又高居不下，農(nóng)民市民化中的住房問題尤為突出，如何解決這部分人的住房問題對于我國城市化進(jìn)程具有重要意義。在如今保障性住房供給不足的情況下，提出將建造在非耕地上的小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)化為保障性住房并允許這類住房用于出租的做法來推動農(nóng)村建設(shè)進(jìn)而推動城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，這對于實現(xiàn)農(nóng)民增收，解決我國農(nóng)村貧困人口脫貧具有重要意義。

關(guān)鍵詞 二元結(jié)構(gòu);小產(chǎn)權(quán)房;農(nóng)民工;保障性住房;脫貧

中圖分類號 S-9文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）10-0259-03

Abstract Because of Chinas longstanding dual structure of urban and rural areas， resulting in a huge gap between rural and urban， and now a large number of floating population， and the citys housing prices are not high， the peasant population in the residential problem is particularly prominent， how to solve this part of the peoples housing problems for the urbanization process in China is of great significance. In the current situation of insufficient supply of affordable housing， this paper proposes that the construction of small property in nonarable land into a secure housing and allow the use of such housing for rent to promote rural construction and promote the process of urbanrural integration， which is of great significance to realize farmers income increasing and overcome poverty of rural poor people.

Key words Dualistic structure;Small property houses;Peasant workers;Guaranteed housing;Poverty alleviation

1 研究背景

在我國城市用地緊張，農(nóng)業(yè)提倡適度經(jīng)營規(guī)模以及多途徑提高農(nóng)民收入的形勢下，進(jìn)行集體建設(shè)用地入市具有重要意義。并且當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題中的發(fā)展不平衡不充分問題，已經(jīng)成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素。長期以來存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致社會中多數(shù)優(yōu)質(zhì)資源配置于城市，這就導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民生活、村容村貌等長期處于落后狀態(tài)，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)的公路不通，水電不通等現(xiàn)象會增加扶貧開發(fā)的成本。任志強(qiáng)也曾在講話中提到脫貧問題單靠農(nóng)村自己不能解決，必須和城鎮(zhèn)化聯(lián)系在一起，只有城鄉(xiāng)之間的界線打破了，使得資源能夠在農(nóng)村與城市之間自由流動，城鄉(xiāng)土地雙軌制不再存在的時候，農(nóng)村才能得以發(fā)展;農(nóng)民收入才會增加了，城鄉(xiāng)收入差距才得以縮小。

但由于我國長期以來的城鄉(xiāng)二元土地制度的存在，農(nóng)民集體所有的土地不能直接進(jìn)入市場，必須通過政府的征收與征用，才能變?yōu)閲型恋?，這使得我國城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出來的是人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化之間的嚴(yán)重脫節(jié)，并且在如今高房價的制約下，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法實現(xiàn)在城市中定居生活，并且當(dāng)前的農(nóng)村宅基地?zé)o法在更大范圍內(nèi)退出，國家沒有真正做到利用那些已經(jīng)在外落戶并已經(jīng)下定決心離開農(nóng)村的居民的閑置宅基地重新分配給真正需要的人利用。這就導(dǎo)致了“兩頭占地”的現(xiàn)象，即他們無法實現(xiàn)在城市中買房定居，只是在城市中生產(chǎn)最終會回到農(nóng)村中去生活。這也導(dǎo)致了無法實現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化，在一定程度上影響了農(nóng)村脫貧。目前，在宅基地方面也只能允許在村集體成員范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓，這并沒有真正的達(dá)到城鄉(xiāng)土地市場的統(tǒng)一，也不符合十八屆三中全會“賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利”的決議精神。宅基地一概的禁止流轉(zhuǎn)會造成資源的浪費，絕對禁止集體成員轉(zhuǎn)讓宅基地的做法不僅在經(jīng)濟(jì)上有損效率，更是對農(nóng)民自由權(quán)的限制，阻礙農(nóng)民市民化進(jìn)程[1]。

2 城鄉(xiāng)用地政策變遷

我國的城鄉(xiāng)用地政策主要經(jīng)歷了3個階段的發(fā)展。在1978—1998年時期，實行的土地政策為寬松的土地征用制度，這導(dǎo)致耕地數(shù)量急劇減少，全國開發(fā)區(qū)涌現(xiàn)“圈地運動”，導(dǎo)致絕大多數(shù)省市建設(shè)用地和耕地占用指標(biāo)大大突破預(yù)期，造成嚴(yán)重的土地閑置、低效利用等問題[2];1999—2005年前后，城鄉(xiāng)用地政策轉(zhuǎn)變?yōu)閲?yán)格的土地用途管制制度，壟斷并嚴(yán)格控制建設(shè)用地的供給。但在這個時期城鄉(xiāng)發(fā)展之間的矛盾與社會沖突加劇。最為突出的矛盾是征地過程中產(chǎn)生的失地農(nóng)民及其可持續(xù)生計問題。在2014年的中央一號文件也提出：“改變被征地農(nóng)民的補償辦法，除補償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障”，在征地之后，保障這些被征地農(nóng)民生產(chǎn)和生活的可持續(xù)性也尤為重要。從2005年至今，全國開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，并探索城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一市場機(jī)制。如今67%的建設(shè)用地在農(nóng)村，相對于城市，農(nóng)村具有較少的人口，土地存在很嚴(yán)重的空間錯配問題，所以應(yīng)把村莊建設(shè)用地劃為城市建設(shè)用地來彌補城市建設(shè)用地不足的問題。建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場和住房市場，變農(nóng)村集體土地入市從“非法”到“合法”，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，若能允許存量農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實行與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價，允許農(nóng)民集體和農(nóng)民個人獲得土地開發(fā)和房屋出租等土地財產(chǎn)收益，這可實現(xiàn)農(nóng)民增收，也有利于中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

在土地方面，現(xiàn)行《土地管理法》第43條規(guī)定“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”;第63條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。這兩條法律的存在一直在阻礙著集體土地入市。但在2017年5月，國土資源部公布的《中華人民共和國土地管理法》（修正案征求意見稿）中可以看到，原土地管理法第43條和63條被刪除，新的63條擬被修改為：“國家建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，集體土地所有權(quán)人可以采取出讓、租賃、作價出資或者入股等方式由單位或者個人使用，并簽訂書面合同。按照前款規(guī)定取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租或者抵押。集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓的辦法，由國務(wù)院另行制定?！边@個修改對于集體建設(shè)用地入市無疑是一個創(chuàng)舉。

3 城鄉(xiāng)二元體制與農(nóng)民工住房問題

“以地謀發(fā)展”的模式是建立在城鄉(xiāng)二元土地制度上的，土地增值收益在城鄉(xiāng)之間的不平等分配加劇了城鄉(xiāng)之間的差距，不利于解決農(nóng)村的貧困問題。當(dāng)下的扶貧攻堅就是以人民為中心思想下的精準(zhǔn)扶貧，這就要求具備可持續(xù)性。脫貧的可持續(xù)性要做到讓農(nóng)民收入穩(wěn)定增加，有持續(xù)的收入來源;生活得到持續(xù)性改善。不返貧的可持續(xù)性也要做到保障其住房。在新型城鎮(zhèn)化過程中，會有大量移民，根據(jù)《中國流動人口發(fā)展報告 2017》調(diào)查了近年來我國流動人口遷移的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國流動人口已經(jīng)達(dá)到 2.45 億人，每 6 個人中，就有1個是流動人口。截至2016年，我國的660個城市的總?cè)丝谶_(dá)到7.9億人，農(nóng)村人口數(shù)為5.9億人。

由圖1也可以看出，近年來，農(nóng)民工的規(guī)模也在一直擴(kuò)大所以如何解決這些人的住房問題尤為重要。在城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民最擔(dān)憂的是進(jìn)城以后的生計問題。目前國土資源部沒有關(guān)于農(nóng)民進(jìn)城以后安置方面的政策，并且我國目前的住房制度只解決了城市居民的住房問題，沒有形成綜合的住房制度。高房價會抑制農(nóng)民工買房，迫使農(nóng)民工只能保留農(nóng)村的宅基地甚至擴(kuò)建在農(nóng)村的住宅來增加住房供給，這樣也加劇了耕地資源的浪費[3]。并且如今的二元土地制度實際上嚴(yán)重阻礙了中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

城市化的本質(zhì)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，目前我國的城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出“只要地不要人”的現(xiàn)象。土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重脫節(jié)。在十九大報告也提出“要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”。要打破城鄉(xiāng)二元體制，使資源和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間自由流動，帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使農(nóng)村居民擺脫貧困，這是發(fā)展農(nóng)村要素市場的重要環(huán)節(jié)。但長期以來由于我國獨特的二元土地制度，農(nóng)民集體所有的土地在轉(zhuǎn)化為國有建設(shè)用地時，土地必須經(jīng)政府征收或征用才能從原來的集體所有變?yōu)閲宜校以谕恋氐恼魇栈蛘饔眠^程中，政府通過極低的征地補償費將土地收歸國有之后，政府獲得了高額的土地出讓金，但農(nóng)民獲得的收益極少，沒有保障農(nóng)民的生產(chǎn)和生活的可持續(xù)性。并且在當(dāng)前扭曲的城市房地產(chǎn)市場下，城市住房需求量越來越多，但大量的宅基地又處于閑置狀態(tài)，高房價使得老百姓在城里買不起房，在這個利益以及供需缺口下，小產(chǎn)權(quán)房便應(yīng)運而生。小產(chǎn)權(quán)房可以看做是農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的一種表現(xiàn)。對于那些建造在非農(nóng)用地上，符合土地用途管制和土地利用規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房，可以在當(dāng)今為外來人口提供保障性住房不足的情況下，作為一個很好的提供住房的來源，并且也為城市化過程中的近郊失地農(nóng)民解決了集體土地財產(chǎn)權(quán)利的退出和變現(xiàn)問題。利用小產(chǎn)權(quán)房可以讓老百姓“買的起房，住的上好房”，這比維持一個在高房價下被暴利壟斷的房地產(chǎn)市場更為重要。

從圖2可以看出農(nóng)民工的月收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于住宅商品房平均銷售價格，以他們的收入水平在城市中購房幾乎不可能。所以小產(chǎn)權(quán)房以其較低的價格優(yōu)勢可以較好的解決這部分人的住房問題。

對于解決這些農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的住房問題，使得他們可以繼續(xù)留在城市中以獲取相較于農(nóng)村較高的收入以解決農(nóng)民的貧困問題具有重要意義。所以政府為他們提供保障性住房是一個可取的思路。但從實際各地的操作情況來看，地方政府根本沒有積極性來為外來流動人口提供大規(guī)模的保障性住房。

4 利用小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)化為保障性住房與脫貧

由于宅基地的無償無期限，有限流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計使其絕大部分資產(chǎn)屬性價值落入公共域內(nèi)，這嚴(yán)格限制了使農(nóng)民獲得這部分價值的合法途徑，所以農(nóng)民會在宅基地上建小產(chǎn)權(quán)房來獲得利益。對于這部分小產(chǎn)權(quán)房，可以通過補繳相關(guān)稅費后，使其與城市商品房同權(quán)同價，可用于出售和出租。這可以提高農(nóng)民的收益，也實現(xiàn)了城里人可以到農(nóng)村買房，實現(xiàn)了農(nóng)村與城市之間資源要素的流動，對于打破城鄉(xiāng)界限和土地雙軌制，促進(jìn)城市化也具有重要意義，最終達(dá)到解決農(nóng)村脫貧的問題。

在如今房價居高不下，通貨膨脹，政府限購的背景下，農(nóng)民利用集體建設(shè)用地建造的小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象不斷升溫。城市住房需求量越來越多，但農(nóng)村宅基地又大量閑置，高房價使得老百姓在城里買不起房，在供需缺口下形成的小產(chǎn)權(quán)房雖然不合法，但適度的小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)建設(shè)可以農(nóng)村提供建設(shè)資金，推動農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，推動城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。并且對于那些建造在非耕地上的小產(chǎn)權(quán)房，在如今保障性住房政府供應(yīng)不足的情況下，為外來人口提供了可支付的住房。2015年，全國城鎮(zhèn)保障性安居工程開工783萬套，基本建成772萬套，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于商品房的建設(shè)水平，也不能滿足如今大量的流動人口的住房問題。所以若能在在征地以后，將原先建造在這些被征用土地上的小產(chǎn)權(quán)房給與這些農(nóng)民來居住，不僅解決了其被征地之后的住房保障問題，還減輕了城市保障性住房的壓力。由政府對存量小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行統(tǒng)一管理，不改變原所有者的所有權(quán)，原小產(chǎn)權(quán)房的所有者仍將獲取租金收益[4]，將此類小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行出租，提高他們的額外收入，這對于農(nóng)村地區(qū)的脫貧都具有一定的現(xiàn)實意義，同時也消除了小產(chǎn)權(quán)房所面臨的清除整頓風(fēng)險。也由此構(gòu)成了一個覆蓋城鄉(xiāng)的統(tǒng)一的住房市場，避免房地產(chǎn)二元市場長期割裂[5]。

小產(chǎn)權(quán)房的良性運行有利于減少地方政府對土地財政的依賴，研究促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，房產(chǎn)有序流轉(zhuǎn)的稅費調(diào)節(jié)機(jī)制，并且其在客觀上擴(kuò)大了住房供應(yīng)市場，有利于減輕政府的社會保障壓力，盡快促成“住有所居，居有所安”的目的。

小產(chǎn)權(quán)房為滿足無力購買商品房而有住房需求的人提供了一種選擇，也為外出務(wù)工人員承租住房提供了一種選擇。任輝[6]還發(fā)現(xiàn)農(nóng)民進(jìn)城后導(dǎo)致大量宅基地閑置，允許農(nóng)民將宅基地及房屋用于交換經(jīng)濟(jì)房，空出來的用地指標(biāo)通過流轉(zhuǎn)增加了經(jīng)濟(jì)房的城市規(guī)劃用地。并且隨著小產(chǎn)權(quán)房市場的發(fā)展，可以縮小城鄉(xiāng)差距，小產(chǎn)權(quán)房可以吸引城鎮(zhèn)居民前往農(nóng)村居住，有利于強(qiáng)化城市經(jīng)濟(jì)的輻射，帶動作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)文化的相互交流與融合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展[7]。通過集體土地上的建設(shè)，吸引城市人口來居住、投資，能夠促進(jìn)農(nóng)村第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)率，加快農(nóng)村向城市化邁進(jìn)的步伐和新農(nóng)村建設(shè)的步伐。這對于積極開發(fā)就業(yè)崗位，解決被征地農(nóng)民在市民化過程中的就業(yè)問題，拓寬貧困勞動力就地就近就業(yè)渠道，提高貧困地區(qū)人口素質(zhì)，增強(qiáng)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的能力也具有重要意義，可實現(xiàn)脫貧的可持續(xù)性，使城鎮(zhèn)化后的農(nóng)戶擁有穩(wěn)定而持續(xù)的收入來源，進(jìn)而能在城鎮(zhèn)中生活下去[8-12]。

由于小產(chǎn)權(quán)房不交土地出讓金的性質(zhì)，使得小產(chǎn)權(quán)房可保持轉(zhuǎn)化為保障性住房具有低成本優(yōu)勢。保證保障性性住房的可流轉(zhuǎn)型和持久性，真正做到惠及民生，將那些不符合條件轉(zhuǎn)性為國有土地的小產(chǎn)權(quán)房由政府承租后納入廉租房保障用途，也可以緩解城市用地的壓力[13-17]。并且政府的這一行為可以節(jié)約建設(shè)周期，提高效率，盡可能短的時間最大限度滿足保障性住房對象的需求，減少小產(chǎn)權(quán)房的空置。將小產(chǎn)權(quán)房納入到城市住房保證體系中，不僅可以節(jié)約保障住房的建設(shè)成本，還可以將原本進(jìn)行這部分保障性住房建設(shè)的規(guī)劃用地作為普通商品房用地推向市場，獲得土地出讓收益[18-23]。

現(xiàn)在的貧困問題大多是在自然條件差、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱的地區(qū)。惡劣的生存環(huán)境與貧困問題通常是互為因果的，此類“一方水土養(yǎng)不了一方人”的扶貧對象只有通過異地搬遷扶貧才能從根本上解決脫貧問題和發(fā)展問題，因地制宜確定安置模式和人口規(guī)模。在異地搬遷的過程中，首先要以貧困人口的發(fā)展需要為本，推進(jìn)貧困人口市民化。但由于他們的收入水平低，且城市的建設(shè)用地有限，在這個階段，可將發(fā)展較好的城鎮(zhèn)的小產(chǎn)權(quán)房提供給這些貧困人民來居住，這些貧困人口也可暫時在當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作以實現(xiàn)他們在城鎮(zhèn)的穩(wěn)定就業(yè)和生活。這對貧困地區(qū)的脫貧具有重要意義[24-28]。

5 結(jié)論

若能實現(xiàn)集體土地入市，使得集體土地能夠平等的進(jìn)入土地市場，真正的實現(xiàn)“同地同權(quán)同價”，這也會增加小產(chǎn)權(quán)房的價值，對于當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民來說，可以以更高的價格出售或者出租，提高了農(nóng)民的收入。小產(chǎn)權(quán)房會加速城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程，會帶來人口聚集效應(yīng)，創(chuàng)造了就業(yè)機(jī)會，也促使了城鄉(xiāng)資本的雙向流動，對于打破城鄉(xiāng)二元界限具有重要意義。并且目前小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)象普遍，小產(chǎn)權(quán)房占地較多，若政府采取強(qiáng)制拆除小產(chǎn)權(quán)房的措施予以消除的話，需花費較大費用，且可能存在房主的強(qiáng)烈抵制，引發(fā)社會矛盾。在這樣的情況下，將小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)化為保障性住房的舉措似乎更合適，將不符合條件轉(zhuǎn)性為國有土地的小產(chǎn)權(quán)房由政府承租后納入廉租房保障用途，給該類存量小產(chǎn)權(quán)房一個合法的身份出路，也可以緩解城市用地的壓力。將小產(chǎn)權(quán)房納入到城市住房保障體系中，還可以節(jié)約保障性住房的建設(shè)成本。并且若將小產(chǎn)權(quán)房作為租賃房由政府定價后交由農(nóng)民進(jìn)行管理，用租金來作為農(nóng)民長期的穩(wěn)定的收入來源，可以解決土地被占用之后的農(nóng)民就業(yè)和長期收入保障問題。這對于解決農(nóng)村貧困問題也具有重要意義。

最后建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地和住房市場對于城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有重要意義，對于改善城鄉(xiāng)二元化，達(dá)到城鄉(xiāng)資源能夠自由配置，最終解決農(nóng)村的脫貧問題。

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