挽救缺“愛(ài)”缺“管”的民營(yíng)養(yǎng)老院

■文／鄧瑩

預(yù)售型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“暴雷”在我國(guó)并非個(gè)例。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為了享受更多的優(yōu)惠政策，多以非營(yíng)利性法人登記備案。同時(shí)，因?yàn)樵擃悪C(jī)構(gòu)往往是以公益性為特征，這就要求其所提供的服務(wù)價(jià)格一般要保持在較低的水平，而機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)成本往往較高。這種情況下，經(jīng)營(yíng)者一般面臨兩種選擇：一種是向銀行貸款，但貸款的門檻和還款來(lái)源的限定都讓經(jīng)營(yíng)者望而卻步。此時(shí)，更加容易操作的民間借貸成為了另一種選擇——通過(guò)向老年人們吸收存款來(lái)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。缺少良好的運(yùn)營(yíng)環(huán)境和切實(shí)可行的融資出路，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)者們一步步陷入非法集資。這一系列事件的背后是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展困境和養(yǎng)老模式的立法空白，從而也讓老年人權(quán)益保護(hù)成為熱點(diǎn)之一。

“漏風(fēng)”的養(yǎng)老金融

2015 年2 月，民政部、發(fā)改委等10 部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，在推動(dòng)養(yǎng)老院發(fā)展、改善養(yǎng)老問(wèn)題的同時(shí)，養(yǎng)老行業(yè)開(kāi)始出現(xiàn)“金融化”苗頭。其中最為頻繁的就屬“預(yù)售（預(yù)租）養(yǎng)老床位”模式。這種模式在眾多金融化模式中較為常見(jiàn)，對(duì)豐富和培育市場(chǎng)需求發(fā)揮了一定作用，但這一新生模式同時(shí)存在很多法律空白和潛在風(fēng)險(xiǎn)。一方面是社會(huì)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系的迫切期待，且未來(lái)養(yǎng)老市場(chǎng)還將進(jìn)一步擴(kuò)大；另一方面卻是法律的缺失，對(duì)此模式該如何界定和監(jiān)管規(guī)制，立法上并無(wú)相關(guān)規(guī)定，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。

為貫徹2018 年修訂的《老年人權(quán)益保障法》，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，民政部2019 年發(fā)布文件將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可登記的準(zhǔn)入形式修改成了登記備案的形式，即擬設(shè)立民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的，只須向有關(guān)部門提出申請(qǐng)，進(jìn)行登記即可。

雖然這種放寬機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的方式符合“放管服”大趨勢(shì)，但在沒(méi)有準(zhǔn)入配套監(jiān)管的相關(guān)法律法規(guī)之前就采用此方式，會(huì)埋下隱患。

無(wú)論是“預(yù)售（預(yù)租）養(yǎng)老床位”模式還是所謂的“養(yǎng)老會(huì)員”模式，都是以養(yǎng)老服務(wù)合同為載體呈現(xiàn)出來(lái)的，然而目前不管是《老年人權(quán)益保障法》還是《中華人民共和國(guó)合同法》中，都沒(méi)有提及養(yǎng)老服務(wù)合同的相關(guān)內(nèi)容，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)合同會(huì)在相關(guān)權(quán)利和義務(wù)約定上存在較多不足。實(shí)踐中，養(yǎng)老服務(wù)合同的模糊化很容易讓養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和老年人忽略合同的作用，使得養(yǎng)老服務(wù)缺乏標(biāo)準(zhǔn)，從而在相關(guān)的必備條款及合同條款表述上發(fā)生歧義，產(chǎn)生服務(wù)糾紛，或?qū)θ胱〉睦夏耆藱?quán)益造成損害。

有心無(wú)力的監(jiān)管現(xiàn)狀

視覺(jué)中國(guó)

養(yǎng)老行業(yè)當(dāng)前游走在不同監(jiān)管領(lǐng)域的空隙之間，如果是養(yǎng)老房地產(chǎn)，應(yīng)該由房地產(chǎn)管理部門監(jiān)管；如果包裝成金融產(chǎn)品，則需要由金融部門來(lái)監(jiān)管，這樣反而容易產(chǎn)生職責(zé)推諉的現(xiàn)象。且養(yǎng)老產(chǎn)品多打著養(yǎng)老名義，給原來(lái)負(fù)責(zé)監(jiān)管的民政部門帶來(lái)挑戰(zhàn)，因?yàn)闆](méi)有專業(yè)上的能力、資本上的實(shí)力和社會(huì)上的影響力來(lái)協(xié)調(diào)、抗衡大資本進(jìn)入養(yǎng)老領(lǐng)域，導(dǎo)致養(yǎng)老行業(yè)的監(jiān)管越發(fā)缺失、缺位。比如，事故頻發(fā)的湖南省曾發(fā)布過(guò)相關(guān)監(jiān)管文件，要求民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)范收費(fèi)，不得變相集資。但為何一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在長(zhǎng)期違背該規(guī)定的情況下，并未被規(guī)范和查處，直至暴雷后才受到監(jiān)管關(guān)注？這恰恰反映出當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門的監(jiān)管“有心無(wú)力”。

從資金的監(jiān)管來(lái)看，2019 年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》中已經(jīng)對(duì)此作出相應(yīng)指示，要求采取商業(yè)銀行第三方存管方式來(lái)確保資金管理使用安全。但對(duì)這些養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)吸收的大額資金并未實(shí)施有效監(jiān)管，存在轉(zhuǎn)移資金、卷款跑路的風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)養(yǎng)老院暴雷引發(fā)社會(huì)關(guān)注時(shí)，一般是該事件已經(jīng)造成嚴(yán)重后果，當(dāng)事人被追究刑事責(zé)任。但這種事后救濟(jì)并不能預(yù)防和解決養(yǎng)老服務(wù)中的非法行為。在養(yǎng)老行業(yè)中，養(yǎng)老服務(wù)和非法集資的界限具有迷惑性，一般人難以區(qū)分。除此之外，就連法院在具體定罪量刑時(shí)，針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的行為是否構(gòu)成非法集資犯罪，具體以哪項(xiàng)罪名定罪量刑的判定也較為困難。如在某養(yǎng)老有限公司的非法吸收公眾存款案中，被告方上訴稱所涉及的“消費(fèi)券”或“返租金”只是一種促銷手段，而養(yǎng)老協(xié)議中所約定收取的入住備用金、保證金等也屬正常的經(jīng)營(yíng)收費(fèi)，并不構(gòu)成非法吸存行為中的“承諾還本付息”手段。

由此可見(jiàn)，在司法實(shí)務(wù)中養(yǎng)老服務(wù)和非法集資的界限較為模糊，存在實(shí)踐混亂的情形。公權(quán)力機(jī)關(guān)都不好界定是否構(gòu)成犯罪，又如何讓無(wú)相關(guān)知識(shí)的老年人分辨得清楚呢？

呵護(hù)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康成長(zhǎng)

針對(duì)民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)暴露出來(lái)的問(wèn)題，需要以《老年人權(quán)益保障法》為統(tǒng)領(lǐng)，完善配套的法律制度，或出臺(tái)相關(guān)司法解釋，或以行政法規(guī)形式對(duì)行為模式和責(zé)任監(jiān)管予以明確，同時(shí)在法律規(guī)范層面界定與非法集資犯罪的界限。

監(jiān)管層面，須完善聯(lián)合多層監(jiān)管機(jī)制，不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式。首先針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的非法集資現(xiàn)象嚴(yán)重的情況，在各地成立專門的非法集資工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，完善工作推進(jìn)機(jī)制，形成以民政部牽頭，銀保監(jiān)會(huì)、住建部、公安部、市場(chǎng)監(jiān)管總局等部門協(xié)助的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，并落實(shí)聯(lián)合檢查常態(tài)工作機(jī)制。其次，充分發(fā)揮老齡工作機(jī)構(gòu)、基層群眾組織的作用，一旦發(fā)現(xiàn)隱患和非法集資的苗頭及時(shí)向民政部門報(bào)告。最后，民政部門要以多種形式加大檢查力度，通過(guò)定期檢查，結(jié)合暗訪督導(dǎo)、交叉檢查等形式對(duì)轄區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)展開(kāi)監(jiān)管。同時(shí)擴(kuò)寬意見(jiàn)反饋渠道，聽(tīng)取多方舉報(bào)與投訴，對(duì)投訴舉報(bào)多的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)增加抽查比例和頻次，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)下達(dá)督辦函或責(zé)令限期整改。

此外，要建立安全管理長(zhǎng)效機(jī)制，加大普法力度。一方面，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理，通過(guò)督促養(yǎng)老機(jī)構(gòu)認(rèn)真貫徹《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)安全基本規(guī)范》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，普遍推廣養(yǎng)老服務(wù)合同（示范文本），從源頭上減少合同糾紛。另一方面，建立風(fēng)險(xiǎn)提示和宣傳制度，通過(guò)各地的老齡工作機(jī)構(gòu)和基層群眾組織去加強(qiáng)對(duì)老年人的金融知識(shí)、養(yǎng)老服務(wù)合同、防范非法集資等內(nèi)容的宣傳，切實(shí)提高老年人的防范風(fēng)險(xiǎn)能力。

政府層面，養(yǎng)老不只是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題也是重大民生問(wèn)題，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為養(yǎng)老服務(wù)的主力軍，政府理應(yīng)與其盡快建立一個(gè)良性的互動(dòng)機(jī)制，創(chuàng)造良好的機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)環(huán)境，舉全社會(huì)之力呵護(hù)其健康成長(zhǎng)。

一方面，政府應(yīng)當(dāng)拓展民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的融資渠道和擔(dān)保方式。當(dāng)然，這一拓展過(guò)程需要較長(zhǎng)的時(shí)間來(lái)設(shè)計(jì)和實(shí)施，等待外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境和相關(guān)政策出臺(tái)的推動(dòng)。在吸引信貸資源和社會(huì)資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)這一形式成熟前，政府可以通過(guò)建設(shè)補(bǔ)貼和運(yùn)行補(bǔ)貼等形式來(lái)提供一定的財(cái)政補(bǔ)貼，幫助民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)度過(guò)初期運(yùn)營(yíng)困難。同時(shí)，政府可以根據(jù)具體情況來(lái)對(duì)稅費(fèi)進(jìn)行調(diào)整，給符合條件的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以稅收優(yōu)惠，或是免征營(yíng)業(yè)稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和企業(yè)所得稅，或是降低部分費(fèi)用，以此減輕民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的壓力，更好地服務(wù)于公益性這一目的。

另一方面，政府也要規(guī)范資金管理，對(duì)資金運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管。民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展囿于自發(fā)性和一定的盲目性,蓬勃發(fā)展的同時(shí)難免泥沙俱下,甚至還存在名為非營(yíng)利、實(shí)則大肆牟利的情況。對(duì)此，各地政府和相關(guān)部門要貫徹執(zhí)行國(guó)務(wù)院辦公廳在2020 年12 月發(fā)布的《關(guān)于建立健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》精神，加強(qiáng)對(duì)資金的監(jiān)管，創(chuàng)造良好的運(yùn)營(yíng)環(huán)境。

對(duì)于老年人來(lái)說(shuō)，之所以容易被詐騙，除了本身的識(shí)別能力和信息的匱乏，更多是因?yàn)樾睦韺用娴男枨鬀](méi)有得到滿足。在老齡化程度較深的今天，呼吁全社會(huì)加大對(duì)老年人的關(guān)愛(ài)，對(duì)老年人進(jìn)行心理慰藉，尤其是子女的關(guān)心和照顧更為重要。同時(shí)加大社會(huì)宣傳，強(qiáng)化高校教育和志愿者團(tuán)隊(duì)服務(wù)，通過(guò)志愿服務(wù)進(jìn)社區(qū)等諸多形式滿足老人生活和情感所需，豐富和充實(shí)老人的晚年生活。