臺灣地區(qū)推動碳減排的動因及困境研究

王子旗

〔內(nèi)容提要〕工業(yè)革命以來，人為活動導(dǎo)致溫室氣體排放增多，促使全球氣候明顯變暖，給地球生態(tài)系統(tǒng)帶來連鎖負(fù)面效應(yīng)，威脅人類社會可持續(xù)發(fā)展，倒逼全球主要經(jīng)濟(jì)體加速實現(xiàn)碳中和目標(biāo)。本文首先剖析臺灣地區(qū)推動碳減排的政經(jīng)考量，同時梳理了臺灣的碳排現(xiàn)況，并進(jìn)一步研究其減碳應(yīng)對體系演變過程，最后總結(jié)了當(dāng)前臺灣推動碳減排面臨的主要困境與挑戰(zhàn)。

全球氣候變暖是當(dāng)今人類社會面臨的最主要非傳統(tǒng)安全威脅之一，也是冷戰(zhàn)以后少數(shù)最受全球矚目、影響極為深遠(yuǎn)的氣候變化議題之一。實現(xiàn)碳中和是減緩全球氣候變暖的必要步驟，當(dāng)前全球主要經(jīng)濟(jì)體已通過法律規(guī)定、政策宣示等方式明確了碳中和目標(biāo)。在此背景下，受全球供應(yīng)鏈減碳要求、島內(nèi)社會壓力等因素影響，臺當(dāng)局試圖完善氣候政策、強(qiáng)化減碳力度，將對島內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會等領(lǐng)域產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

一、減碳政經(jīng)考量

20世紀(jì)80年代以來，國際社會已逐漸認(rèn)識到氣候變化對人類社會發(fā)展的負(fù)面影響。為科學(xué)分析及正確看待氣候變化議題，世界氣象組織(WMO)和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)于1988年建立了政府間氣候變化專門委員會(IPCC)，專責(zé)研究氣候變化成因及潛在環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)影響等問題。IPCC發(fā)布的系列氣候變化評估報告指出，自從工業(yè)文明發(fā)展以來，人類活動已打亂全球自然環(huán)境系統(tǒng)的碳循環(huán)，打破地球動態(tài)平衡的臨界點，誘發(fā)多元不確定性風(fēng)險災(zāi)害，導(dǎo)致全球氣候變化“脫軌”現(xiàn)象日益顯現(xiàn)，主要包括大氣組成持續(xù)改變、全球變暖及氣候運作模式改變等。議題本身跨洲際、跨族群，涉及到政治決策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)變革等多方面因素，需全球共同應(yīng)對。針對全球變暖議題，聯(lián)合國于1992年5月通過《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)，1995年起每年召開氣候變化大會，其中1997年12月、2015年12月分別通過具有法律約束力的《京都議定書》及《巴黎協(xié)定》，為各締約方制定了減排目標(biāo)。臺灣并非聯(lián)合國成員，亦無法成為相關(guān)協(xié)議的締約方，但一直以“工業(yè)技術(shù)研究院”等非政府組織(NGOs)名義會同相關(guān)部會組團(tuán)參加聯(lián)合國氣候變化大會，并以全球氣候變化受害對象自居，主要有以下四點考量。

(一)全球變暖威脅臺灣社會發(fā)展環(huán)境

臺“環(huán)保署”報告指出，全球變暖可能會導(dǎo)致臺灣高溫天數(shù)、極端強(qiáng)降雨頻次、臺風(fēng)強(qiáng)度等明顯增加，以及豐枯水期降雨愈趨極端化，嚴(yán)重影響水資源、海岸及海洋資源、糧食安全、健康醫(yī)療及生物多樣性等面向(1)臺灣“環(huán)保署”：《臺灣因應(yīng)氣候變遷行動綱領(lǐng)》，2017年2月，https://adapt.epa.gov.tw/TCCIP-1-D/TCCIP-1-D-6.html。最后檢索日期：2021年12月1日。。據(jù)臺“環(huán)保署”統(tǒng)計，隨著全球氣溫不斷升高，兩極冰山溶解引起海平面上升，1993年至2003年間臺灣附近平均海平面上升速率為每年5.7mm，大于同時期全球平均值上升速率(每年3.1mm)，導(dǎo)致海岸土地淹沒、海岸侵蝕及海岸線后退，造成土地流失，同時對沿海地區(qū)的居民生產(chǎn)生活造成沖擊(2)臺灣“經(jīng)建會都市及住宅發(fā)展處”：《推動氣候變遷調(diào)適 建構(gòu)低碳永續(xù)臺灣》，臺灣：《臺灣經(jīng)濟(jì)論衡》2012年10月，第22-50頁。。同時，嚴(yán)重?fù)p害島內(nèi)民眾健康安全。據(jù)能源與潔凈空氣研究中心(Centre for Research on Energy and Clean Air)分析，臺灣每年因使用化石燃料所排放的空氣污染導(dǎo)致早死人數(shù)約在16000人以上(3)Myllyvirta and Lauri. “Quantifying the Economic Costs of Air Pollution from Fossil Fuels.” Centre for Research on Energy and Clean Air，2020.。此外，針對2020年到2021年的島內(nèi)大旱，全球著名評級機(jī)構(gòu)惠譽(yù)國際(Fitch Group)發(fā)布的報告指出，臺灣旱災(zāi)擴(kuò)大顯示水資源壓力與降雨模式變遷，可能成為遍及價值鏈的財務(wù)風(fēng)險，同時長期干旱與大范圍限水可能在水資源分配上造成社會對立緊張(4)《惠譽(yù):從臺灣干旱嚴(yán)重 顯示環(huán)境風(fēng)險持續(xù)增長》，臺灣:《聯(lián)合報》2021年5月11日，https://udn.com/news/story/7239/5450006。最后檢索日期：2021年12月1日。。

(二)嵌入全球供應(yīng)鏈的必備元素

對于高度依賴全球市場的臺灣而言，必須緊跟國際環(huán)保與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以維持外貿(mào)與產(chǎn)業(yè)競爭力。如1987年9月簽署的《蒙特利爾議定書》規(guī)定各締約方有共同努力保護(hù)臭氧層的義務(wù)，并制訂廢除使用氟氯碳化物時間表，臺灣并非締約方，但在海外客戶倒逼加上自身產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型及經(jīng)貿(mào)利益需求背景下，較快完成了相關(guān)制程改造及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定。當(dāng)前，中美歐日等主要經(jīng)濟(jì)體及蘋果等跨國公司已相繼宣布碳中和時間表，其中美日歐正在醞釀對進(jìn)口商品征收碳邊境調(diào)節(jié)稅，金屬冶煉、化工等高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)首當(dāng)其中。臺前“環(huán)保署長”簡又新稱，臺灣若不及早布局減碳轉(zhuǎn)型，屆時受影響的不僅僅是出口，臺灣整體經(jīng)濟(jì)還將遭到嚴(yán)重沖擊。國泰金控投資長、亞洲投資人氣候變遷聯(lián)盟主席程淑芬稱，歐美征稅等于倒逼國際企業(yè)構(gòu)建綠色供應(yīng)鏈，臺灣若不及早應(yīng)對，將從全球供應(yīng)鏈中消失，此外，未來的島內(nèi)“大選”必定納入氣候治理議題(5)《全球減碳 臺灣無策》，臺灣：《經(jīng)濟(jì)日報》2021年4月20日，https://money.udn.com/money/story/9554/5399694?from=edn_referralnews_story_ch5591。最后檢索日期：2021年12月1日。。臺灣大學(xué)風(fēng)險中心報告指出，一旦美日歐推出碳關(guān)稅機(jī)制，臺灣處于高度碳關(guān)稅風(fēng)險的企業(yè)占GDP超過6%，受沖擊就業(yè)人數(shù)逾30萬人(6)臺灣大學(xué)風(fēng)險社會與政策研究中心：《臺灣氣候風(fēng)險與機(jī)會》，https://rsprc.ntu.edu.tw/zh-tw/m07-3/workingpaper/362-working-paper-climate-change/1563-2021-04-20-08-34-38.html。最后檢索日期：2021年12月1日。。隨著“碳中和”成為全球共識，其將成為貿(mào)易、投資及產(chǎn)業(yè)合作的全球性標(biāo)準(zhǔn)以及市場進(jìn)入“門檻”，并有可能因此形成“基于新規(guī)則的國際經(jīng)濟(jì)秩序”。在此背景下，為維護(hù)對外經(jīng)貿(mào)活動與產(chǎn)業(yè)競爭力，臺當(dāng)局勢必響應(yīng)國際減碳訴求。

(三)拓展“國際空間”的重要途徑

一是通過國際經(jīng)貿(mào)機(jī)制平臺擴(kuò)大影響力。參與WTO涉環(huán)境商品談判，參加APEC能源工作小組、海洋與漁業(yè)小組會議，謀求相關(guān)會議舉辦權(quán)，借此參與全球氣候變化治理。如2017年9月舉辦“APEC綠能融資能力建構(gòu)研討會”、2019年8月舉辦“APEC地區(qū)具包容性的能源轉(zhuǎn)型路徑：如何促進(jìn)能源領(lǐng)域之女性賦權(quán)”等會議。二是通過既有渠道強(qiáng)化與主要貿(mào)易伙伴合作。其中，雙方對話渠道主要包括“英臺再生能源交流會議”、“澳臺能礦咨商會議”、“澳臺年度經(jīng)貿(mào)會議”、“印度臺灣經(jīng)貿(mào)對話平臺”、“美臺TIFA會議”、“美臺數(shù)字經(jīng)濟(jì)論壇”、“日臺經(jīng)貿(mào)會議”、“日臺能源合作研討會”、“歐盟臺灣經(jīng)貿(mào)對話會議”、“歐盟臺灣數(shù)位經(jīng)濟(jì)對話”、“德臺經(jīng)濟(jì)合作會議”等平臺，強(qiáng)化在再生能源、綠能科技、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的合作；美日臺通過“全球合作暨訓(xùn)練架構(gòu)(GCTF)”平臺，邀請“印太地區(qū)”經(jīng)濟(jì)體參加能源等領(lǐng)域?qū)υ挄h。三是鞏固“邦交”需要。目前臺灣所謂“邦交”多為全球變暖的受害島國，海平面上升對這些地區(qū)造成了不可逆的重大損失。臺當(dāng)局試圖在防災(zāi)減災(zāi)、減碳等議題上與相關(guān)“邦交國”強(qiáng)化合作，獲得對方的好感與支持，以維持日漸縮小的“國際空間”。

(四)迎合美遏華戰(zhàn)略，謀求政經(jīng)私利

美拜登上臺以來，將盟友合作、峰會外交、經(jīng)貿(mào)合作、對外援助和投資、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、國際規(guī)則等內(nèi)容融入氣候變化議題，并突出氣候變化與安全、人權(quán)等議題的相關(guān)性，試圖將氣候變化議題打造成為遏華“利器”(7)于宏源、張瀟然、汪萬發(fā)：《拜登政府的全球氣候變化領(lǐng)導(dǎo)政策與中國應(yīng)對》，《國際展望》2021年第2期，第27-44頁。。蔡當(dāng)局繼續(xù)奉行“倚美抗中”路線，試圖借機(jī)強(qiáng)化美臺在關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)及“民主價值”等領(lǐng)域的合作，打入美國主導(dǎo)的“氣候同盟”，謀取政經(jīng)私利。一是繼續(xù)通過已有協(xié)議擴(kuò)大合作領(lǐng)域。長期以來，美臺根據(jù)1993年簽署的“美臺環(huán)保技術(shù)合作協(xié)定”，拓展雙方合作領(lǐng)域。雙方于2020年10月簽署“‘美臺環(huán)保技術(shù)合作協(xié)定’第13號執(zhí)行辦法”(2020-2021年)，提出在環(huán)境教育、電子廢棄物、土壤地下水整治及化學(xué)品整治等方面加強(qiáng)合作(8)臺灣“環(huán)保署”：《“臺美環(huán)境保護(hù)技術(shù)合作協(xié)定”簡介》，https://www.epa.gov.tw/Page/1756D3AEDCE1F565。最后檢索日期：2021年12月1日。?？梢灶A(yù)見，未來雙方將根據(jù)該協(xié)定進(jìn)一步拓展領(lǐng)域。此外，美臺于2014年起實施“國際環(huán)境伙伴計劃(IEP)”，由美國協(xié)助臺灣對外拓展環(huán)保合作。二是將減碳納入經(jīng)貿(mào)對話。2020年11月舉辦的“美臺經(jīng)濟(jì)繁榮伙伴對話(EPPD)”成立7個工作小組，其中供應(yīng)鏈小組聚焦在半導(dǎo)體、電動車、5G、再生能源等與減碳高度相關(guān)的議題，配合美國打造“去中供應(yīng)鏈”。此外，于2021年6月30日重啟的第11屆美臺TIFA會談提出，美臺雙方共同研議通過貿(mào)易政策應(yīng)對氣候危機(jī)的可行性等議題。三是加強(qiáng)高層對話溝通。臺“行政院政務(wù)委員”鄧振中、“環(huán)保署長”張子敬與美環(huán)保署長邁克爾·里根(Michael Regan)等于2021年6月17日舉行視頻會議，就氣候變化、環(huán)境正義等領(lǐng)域進(jìn)行交流，推動在低碳經(jīng)濟(jì)等方面合作。

二、碳排放現(xiàn)況

長期看，臺灣碳排放仍呈現(xiàn)出大幅增長態(tài)勢。據(jù)臺“環(huán)保署”統(tǒng)計，不包括土地利用、土地利用變化及森林(LULUCF)，臺灣溫室氣體(GHG)排放量自1990年1.38億噸二氧化碳當(dāng)量上升至2019年2.87億噸二氧化碳當(dāng)量，年均增長率為2.56%。但與2005年(基準(zhǔn)年)溫室氣體排放量相比，略有下降。包括LULUCF的凈溫室氣體排放量自1990年1.14億噸二氧化碳當(dāng)量，上升至2019年2.66億噸二氧化碳當(dāng)量，年均增長率為2.95%，如圖1所示。溫室氣體成分方面，二氧化碳在臺灣溫室氣體排放中最多，2019年排放量為2.74億噸二氧化碳當(dāng)量，占臺灣溫室氣體排放量(不包括LULUCF)的95.28%，高于2005年的91.71%，其他依次為甲烷(CH4)、氧化亞氮(N2O)、六氟化硫(SF6)、氫氟碳化物(HFCs)、全氟碳化物(PFCs)、三氟化氮(NF3)等。

圖1 臺灣溫室氣體排放量

燃料燃燒是臺灣碳排放主要來源。據(jù)臺“能源局”統(tǒng)計，臺灣1990年燃料燃燒二氧化碳總排放量為1.1億噸，逐年持續(xù)增加2005年增加至2.48億噸，逐年持續(xù)揚升，2017年增加至2.69億噸，為歷年最高點，2020年則減少至2.57億噸(見圖2)。

圖2 臺灣燃料燃燒二氧化碳排放情況

碳排放密集度整體呈現(xiàn)持續(xù)降低態(tài)勢。據(jù)臺“能源局”統(tǒng)計，1990年碳排放密集度為21.21千克/千元新臺幣，2001年增加至21.91千克/千元新臺幣，為歷史高點，2005年減少至20.58千克/千元新臺幣，2020年減少至13.01千克/千元新臺幣(見圖3)。碳排放密集度的降低與單位GDP能耗減少高度相關(guān)，據(jù)臺“能源局”統(tǒng)計，由2000年的6.20升油當(dāng)量/千元新臺幣降至2020年的4.31升油當(dāng)量/千元新臺幣。

人均碳排放整體呈現(xiàn)穩(wěn)定態(tài)勢。臺灣人均能源消費不斷增加，由2000年的2765.77升油當(dāng)量增加至2020年的3621.38升油當(dāng)量，但同期人均碳排放卻沒有大幅增長，與2005年基期的10.91噸二氧化碳當(dāng)量/人相比，2020年僅有微弱增長，整體處于相對穩(wěn)定態(tài)勢，說明臺灣地區(qū)的能源利用效率及生產(chǎn)設(shè)備低耗化水平在不斷提升(見圖3)。

圖3 臺灣地區(qū)歷年燃料燃燒二氧化碳排放指標(biāo)

各部門二氧化碳排放量方面，按直接排放量計算，2020年能源部門燃料燃燒二氧化碳排放量為1.81億噸，占比70.18%為最多，其他依次為運輸、工業(yè)等部門；按間接排放量計算，2020年工業(yè)部門燃料燃燒二氧化碳排放量為1.25億噸，占比48.74%為最多，其他依次為運輸、能源等部門(見圖4)。

圖4 臺灣各部門燃料燃燒二氧化碳排放情況

在全球碳排放排名方面，據(jù)國際能源總署IEA于2020年出版的《Key World Energy Statistics 2020》統(tǒng)計，臺灣2018年能源使用碳排總量為257百萬噸，占全球排放總量的0.77%，全球排名第21位，與其GDP全球排名相當(dāng)；人均排放量為10.83噸，全球排名第20位；碳排放密集度為0.23千克二氧化碳/美元，全球排名并列第45位，如表1所示。在減碳成效方面，據(jù)德國觀察(German watch)發(fā)布的《2021年氣候變化績效指數(shù)》(CCPI 2021)報告，臺灣在61個經(jīng)濟(jì)體中排名第57名，其中在溫室氣體排放、能源使用、再生能源發(fā)展方面被評比為非常差(very low)，僅有氣候政策方面被評為中等(medium)。

表1 臺灣地區(qū)二氧化碳排放指標(biāo)國際比較

三、應(yīng)對體系演變

長期以來，歷屆臺當(dāng)局基于選舉利益考量，對減碳都有所著墨，但應(yīng)對體系建設(shè)不足，政策制定非專業(yè)因素干擾多，計劃落實缺乏有效統(tǒng)籌，多流于形式，實質(zhì)成效有限。

(一)推動主責(zé)部門變革

1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)簽署時，臺當(dāng)局在“行政院對外工作會報”中成立“全球環(huán)境變遷工作小組”，并于1994年UNFCCC生效時，將“全球環(huán)境變遷工作小組”擴(kuò)編為“行政院全球環(huán)境變遷政策指導(dǎo)小組”。為增進(jìn)國際合作使政府間決策過程合理化的需求，聯(lián)合國于1993年成立可持續(xù)發(fā)展委員會。臺當(dāng)局為順應(yīng)形勢發(fā)展需要，于1997年8月將“行政院全球環(huán)境變遷政策指導(dǎo)小組”提升為“永續(xù)發(fā)展委員會”，下設(shè)“節(jié)能減碳與氣候變遷組”及“能源與生產(chǎn)組”。此后，為應(yīng)對2009年哥本哈根世界氣候大會出現(xiàn)的全球碳排博弈新形勢，臺當(dāng)局于2009年12月成立“行政院節(jié)能減碳推動會”，由“行政院副院長”擔(dān)任召集人，并于2015年3月更名為“行政院綠能低碳推動會”。2016年5月民進(jìn)黨執(zhí)政后，于同年6月成立“行政院能源及減碳辦公室”。在減碳主責(zé)部會中，臺“經(jīng)濟(jì)部”成立“溫室氣體減量管理推動小組”及“溫室氣體減量管理推動辦公室”；臺“環(huán)保署”于2021年7月新成立“資源循環(huán)辦公室”與“氣候變遷辦公室”，將全面盤點政策法規(guī)、整合行政資源等，推動資源循環(huán)與溫室氣體減量措施(9)《環(huán)保署成立2大辦公室 推動資源循環(huán)及氣候變遷》，臺灣：“中央社”2021年7月1日，https://www.cna.com.tw/news/ahel/202107010318.aspx。最后檢索日期：2021年12月1日。。此外，蔡當(dāng)局正在積極推動將“環(huán)保署”升格為“環(huán)境資源部”，整合“水利署”、“農(nóng)委會”、“環(huán)保署”以及“經(jīng)濟(jì)部”部分單位職能，擴(kuò)大管理范疇。

(二)推進(jìn)“立法”進(jìn)程

臺當(dāng)局于1992年的第二次增訂“憲法增修條文”中，明確提出“經(jīng)濟(jì)及科學(xué)技術(shù)發(fā)展，應(yīng)與環(huán)境及生態(tài)保護(hù)兼籌并顧”，一定程度上重新定位臺灣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，為平衡發(fā)展與環(huán)保提供了“法源”(10)臺灣“總統(tǒng)府”：《增訂“民國憲法”增修條文第11條至第18條條文》https://www.president.gov.tw/Page/323。最后檢索日期：2021年12月1日。。為推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，臺當(dāng)局于2002年12月制定“環(huán)境基本法”，2009年7月出臺“再生能源發(fā)展條例”，2010年5月出臺旨在鼓勵低碳技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新條例”。2015年7月出臺的“溫室氣體減量及管理法”對臺灣減碳進(jìn)程具有重要歷史意義，明確提出臺灣減碳目標(biāo)為2050年降到2005年排放量50%以下，并相繼公布配套的“溫室氣體減量及管理法實施細(xì)則”、“溫室氣體排放量盤查登錄管理辦法”、“溫室氣體認(rèn)證機(jī)構(gòu)及查驗機(jī)構(gòu)管理辦法”、“溫室氣體管理基金收支保管及運用辦法”、“一般廢棄物掩埋場降低溫室氣體排放獎勵辦法”等一系列“子法”。此外，氣候變化導(dǎo)致島內(nèi)泥石流、海水倒灌等災(zāi)害頻發(fā)，臺當(dāng)局于2014年開始相繼出臺“濕地保育法”、“海岸管理法”、“國土計劃法”，并于2018年修訂“水利法”，以減緩氣候變化所造成的負(fù)面影響。

2016年民進(jìn)黨執(zhí)政后，為配合其能源轉(zhuǎn)型政策，相繼對“能源管理法”、“電業(yè)法”、“再生能源發(fā)展條例”、“溫室氣體抵換項目管理辦法”等條款進(jìn)行修訂。同時，相繼公布“溫室氣體階段管制目標(biāo)及管制方式作業(yè)準(zhǔn)則”(2017年3月)、“溫室氣體排放源符合效能標(biāo)準(zhǔn)獎勵辦法”(2017年3月)、“低碳產(chǎn)品獎勵辦法”(2017年7月)、“再生能源憑證實施辦法”(2017年10月)、“經(jīng)濟(jì)部辦理氣候變遷調(diào)適或溫室氣體研究管理與推動績效優(yōu)良獎勵補(bǔ)助辦法”(2018年2月)、“電力排碳系數(shù)管理辦法”(2018年2月)、“補(bǔ)助溫室氣體減量管理及氣候變遷調(diào)適研究發(fā)展計劃作業(yè)辦法”(2018年11月)等一系列減碳法規(guī)。此外，于2019年4月修訂“政府采購法”，鼓勵采購符合減碳要求的產(chǎn)品及服務(wù)。當(dāng)前，蔡當(dāng)局正在推動修訂“溫室氣體減量及管理法”，包括更名為“氣候變遷因應(yīng)法”、納入2050年碳中和目標(biāo)、收碳費等。

(三)制定碳減排計劃

臺灣地區(qū)針對性減碳計劃多在2008年后制定，之前多聚焦于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、再生能源發(fā)展等。臺“行政院”于2008年6月通過“永續(xù)能源政策綱領(lǐng)”，并于同年9月通過“永續(xù)能源政策綱領(lǐng)——節(jié)能減碳行動方案”；2009年4月將第三屆全臺能源會議結(jié)論與“永續(xù)能源政策綱領(lǐng)——節(jié)能減碳行動方案”整并為“永續(xù)能源政策行動方案”；2010年通過“臺灣節(jié)能減碳總計劃”，內(nèi)容包括組織構(gòu)成、減碳總目標(biāo)及計劃架構(gòu)、標(biāo)桿方案等；2012年6月公布“臺灣氣候變遷調(diào)適政策綱領(lǐng)”，并于2014年5月通過“臺灣氣候變遷調(diào)適行動計劃(2013-2017年)”。

2016年民進(jìn)黨執(zhí)政后，臺“行政院”先后通過了“臺灣因應(yīng)氣候變遷行動綱領(lǐng)”(2017年2月)、“溫室氣體減量推動方案”(2018年3月)及“部門溫室氣體排放管制行動方案”(2018年9月)、“臺灣氣候變遷調(diào)適行動方案(2018-2022年)”(2019年9月)，各縣市亦制定了有關(guān)溫室氣體管制的執(zhí)行方案。此外，2017年相繼推出“綠色金融行動方案”及“前瞻基礎(chǔ)建設(shè)計劃”，支持綠能產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

四、減碳困境與挑戰(zhàn)

由于溫室氣體排放與能源消費、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及生活形態(tài)等因素息息相關(guān)，因此減碳一般從提升能源利用效率、開發(fā)再生能源與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)入手。但臺灣地區(qū)自然稟賦匱乏，高度依賴能源進(jìn)口，且孤島型系統(tǒng)欠缺備援，能源安全面臨較大風(fēng)險，加上產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及政策不利于減碳，挑戰(zhàn)頗多。

其一，長期高度依賴進(jìn)口及化石能源的結(jié)構(gòu)未變，是臺灣推進(jìn)減碳的結(jié)構(gòu)性困境。據(jù)臺“能源局”統(tǒng)計，2020年臺灣地區(qū)能源進(jìn)口占能源總供給的97.79%，易受國際能源市場供需影響。與2005年進(jìn)口能源占比98.03%相比，高度依賴進(jìn)口的態(tài)勢未變，缺乏能源自主性。從能源結(jié)構(gòu)上看，2020年三大化石能源占比高達(dá)91.34%，與2005年的89.81%相比，不降反升，嚴(yán)重依賴化石能源的結(jié)構(gòu)未變。此外，再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，據(jù)臺“能源局”統(tǒng)計，再生能源占能源供給比重僅從2005年1.56%提升至2020年的2.09%；再生能源占臺灣電力供給比重由2016年的4.82%增至2020年的5.47%，發(fā)展十分緩慢，遠(yuǎn)低于蔡當(dāng)局原計劃9%的目標(biāo)。

其二，能源議題“政治化”導(dǎo)致島內(nèi)社會持續(xù)分裂，缺乏共識。當(dāng)前，天然氣接收站選址爭議及“核四”議題持續(xù)發(fā)酵。蔡當(dāng)局將天然氣視為減少空氣污染、保障電力供應(yīng)的重要來源。目前，第三座液化天然氣接收站選址破壞藻礁的生態(tài)議題，引發(fā)島內(nèi)民眾高度關(guān)注，直接影響島內(nèi)天然氣安全使用與存儲，同時引發(fā)國、民兩黨新一輪政治博弈。核能議題方面，2018年11月通過的“公投”第16案(“以核養(yǎng)綠公投案”)僅刪除“電業(yè)法”第95條“核能發(fā)電設(shè)備應(yīng)于2025年以前全部停止運轉(zhuǎn)”的條文，蔡當(dāng)局仍繼續(xù)推動“2025非核家園”，拒絕“核二”、“核三”延期服役，并已將“核四”核燃料棒全部運回美國。當(dāng)前，國民黨聯(lián)合環(huán)保團(tuán)體發(fā)起的“重啟核四公投”是2018年“公投”的延續(xù)，再度點燃不同政黨、族群間的對立。島內(nèi)媒體認(rèn)為，若“珍愛藻礁公投”與“重啟核四公投”通過，將直接沖擊蔡當(dāng)局能源轉(zhuǎn)型政策，其產(chǎn)生的“漣漪效應(yīng)”亦持續(xù)影響2022年地方選舉及之后的“大選”。

其三，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及政策增加減碳壓力。據(jù)臺“主計總處”統(tǒng)計，工業(yè)增加值占臺GDP的比重不斷上升，由2007年的32.10%升至2019年的35.51%，整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不利于減碳。此外，島內(nèi)排碳大戶全為制造業(yè)大企業(yè)，對臺灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)良多。據(jù)臺“環(huán)保署”統(tǒng)計，2019年前15大碳排大戶依次為臺灣電力公司、臺塑石化、中國鋼鐵、中龍鋼鐵、臺灣化學(xué)纖維、臺灣中油、臺積電、南亞塑膠、臺灣水泥、臺灣塑膠、長春石化、亞洲水泥、群創(chuàng)光電、友達(dá)光電及大連化工，主要集中在電力工業(yè)、鋼鐵產(chǎn)業(yè)、石化產(chǎn)業(yè)、芯片制造業(yè)、面板制造業(yè)等。另據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)統(tǒng)計，臺灣境內(nèi)的碳排量48%是因滿足出口所需(11)《臺灣要落實減碳 專家建議從這兩方面著手》，臺灣：《經(jīng)濟(jì)日報》2021年4月21日，https://money.udn.com/money/story/5612/5404091。最后檢索日期：2021年12月1日。。換個角度看，臺灣若要推進(jìn)減碳，此類大企業(yè)首當(dāng)其中，短期內(nèi)勢必要在發(fā)展與減碳間有所取舍。此外，中美貿(mào)易戰(zhàn)爆發(fā)后，蔡當(dāng)局加大力度推進(jìn)“臺商回流”，積極發(fā)展半導(dǎo)體等高耗能產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步加劇島內(nèi)的能源困境及減碳難度。

究其原因，島內(nèi)政黨多基于選舉利益及政黨私利，加上臺灣并未成為聯(lián)合國成員及相關(guān)氣候條約締約方，減碳迫切性不高，導(dǎo)致減碳方案制定多迎合選民喜好，缺乏系統(tǒng)性與延續(xù)性的頂層設(shè)計，實際成效有限。當(dāng)前，民進(jìn)黨當(dāng)局在推動減碳缺乏前瞻性，多基于國際減碳形勢發(fā)展事后調(diào)整，且未形成集中高效的管理機(jī)制，同時各部門也多考量自身利益制定政策，未有科學(xué)的整體減碳規(guī)劃。迫于島內(nèi)各界壓力，蔡英文于2021年4月稱“臺灣已開始評估及規(guī)劃臺灣在2050年達(dá)到凈零排放目標(biāo)的可能路徑”，也說明臺灣在減排方面缺乏有效的制度設(shè)計與規(guī)劃。

其四，綠能相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不高，缺乏國際競爭力。陳水扁當(dāng)局于2002年5月通過的“挑戰(zhàn)2008：臺灣發(fā)展重點計劃(2002-2007)”中提出發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)(包括資源分選及再生利用、綠色資源再生利用及資源化工業(yè)輔導(dǎo)等)、再生能源；馬英九當(dāng)局于2009年2月“綠色能源產(chǎn)業(yè)”納入“六大新興產(chǎn)業(yè)”；蔡英文2016年將“綠能科技”及“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”產(chǎn)業(yè)納入“五加二產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新計劃”，2020年將“綠電及再生能源”納入“六大核心戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)”。雖然歷屆臺當(dāng)局在所謂“經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略”中都重點涉及綠能相關(guān)產(chǎn)業(yè)，但整體規(guī)模較小、欠缺系統(tǒng)整合能力，國際影響力低，多為零組件供應(yīng)商，核心技術(shù)匱乏。以蔡當(dāng)局大力推動的離岸風(fēng)電為例，關(guān)鍵技術(shù)多來自海外，且為扶持島內(nèi)企業(yè)強(qiáng)迫外商必須采購本土產(chǎn)品，引發(fā)歐盟等強(qiáng)烈不滿。同時，綠色公共交通、新能源汽車等中下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，也制約著臺灣綠能產(chǎn)業(yè)發(fā)展。此外，據(jù)臺“經(jīng)濟(jì)部”統(tǒng)計，2020年臺灣整個環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值僅為4043億元新臺幣，業(yè)者多為中小企業(yè)，且研發(fā)創(chuàng)新能力不足，同時面臨國際大廠競爭。

其五，島內(nèi)社會對氣變議題認(rèn)知有限。據(jù)臺灣永續(xù)能源研究基金會10年(2011-2020年)的民調(diào)顯示，逾9成受訪者不清楚臺灣高度依賴能源進(jìn)口，約7成民眾不知道“溫室氣體減量及管理法”，幾乎全部(99.3%)民眾不清楚臺灣2050年減碳目標(biāo)。此外民調(diào)顯示，因選舉因素導(dǎo)致水、電、油價長期處于低位，未能反映其市場價格，導(dǎo)致企業(yè)減碳壓力變小，創(chuàng)新動能減弱，同時使得民眾對調(diào)漲價格以應(yīng)對減碳需要存在抵觸情緒。此外，據(jù)資誠會計事務(wù)所發(fā)布的《2021臺灣企業(yè)領(lǐng)袖調(diào)查》顯示，僅有32%的臺灣企業(yè)將“氣候變遷與環(huán)境破壞”納入策略規(guī)劃與風(fēng)險管理架構(gòu)，容易忽略氣候變化這種長期而不易見的系統(tǒng)性、全球性的風(fēng)險。整體而言，臺灣企業(yè)對氣變議題的認(rèn)知和重視程度，還不到全球平均水平。

此外，島內(nèi)尚未建立碳定價機(jī)制。根據(jù)世界銀行于2021年5月發(fā)布的《2021碳定價發(fā)展現(xiàn)狀與未來趨勢》報告，截至2021年5月，世界上已有61個國家實施了碳定價機(jī)制，覆蓋全球溫室氣體總排放量的21%，主要包括碳稅和碳排放權(quán)交易等。大陸方面已于2020年9月宣布碳達(dá)峰、碳中和時間表，并于2021年6月上線碳排放權(quán)交易市場。相比之下，臺灣的相關(guān)機(jī)制與制度建設(shè)仍處于規(guī)劃階段。

五、總結(jié)

減碳涉及面廣，考慮臺灣地狹人稠的特性，加上以出口型經(jīng)濟(jì)為主，若無科學(xué)統(tǒng)籌，貿(mào)然強(qiáng)行減排，短期內(nèi)可能對島內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、能源、社會等方面帶來重大沖擊。此外，當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)正從新冠肺炎疫情造成的衰退中逐步復(fù)蘇，刺激化石能源使用量大增，推進(jìn)減碳面臨巨大挑戰(zhàn)，但也創(chuàng)造了廣闊的市場。兩岸間有共同減碳需求，可通過開展科研合作與學(xué)術(shù)交流、研擬“清潔發(fā)展機(jī)制”(CDM)合作方式、加強(qiáng)再生能源及低碳經(jīng)濟(jì)合作、共同拓展海外市場、打造兩岸碳交易市場等途徑，創(chuàng)造雙贏。