農(nóng)村中小銀行違規(guī)關聯(lián)交易的現(xiàn)狀、成因與解決策略

■ 上海市協(xié)力（貴陽）律師事務所 劉偉明

關聯(lián)交易違規(guī)問題一直是商業(yè)銀行違規(guī)的重點領域。金融嚴監(jiān)管以來，每年的全面現(xiàn)場檢查工作部署都將關聯(lián)交易違規(guī)問題列為重點工作方向，2019年，金融監(jiān)管部門更是啟動了股權和關聯(lián)交易的專項整治工作。2020年8月17日，中國銀保監(jiān)會《關于印發(fā)健全銀行業(yè)保險業(yè)公司治理三年行動方案（2020—2022年）的通知》（銀保監(jiān)發(fā)〔2020〕40號）再次明確將股權和關聯(lián)交易專項整治列為金融監(jiān)管部門工作重點。在關聯(lián)交易違規(guī)問題上，相較于其他商業(yè)銀行，農(nóng)村中小銀行更為嚴重和突出。農(nóng)村中小銀行關聯(lián)交易明顯存在監(jiān)管強度升級與違規(guī)問題“屢查屢犯”之間的矛盾與沖突現(xiàn)實困境。

一、農(nóng)村中小銀行關聯(lián)交易常見違規(guī)形式

根據(jù)筆者檢索中國銀保監(jiān)會官網(wǎng)有關行政處罰信息公告，近幾年，有關農(nóng)村中小銀行關聯(lián)交易違規(guī)的行政處罰案由主要分為三大類：一是交易違規(guī)類，主要有違規(guī)發(fā)放關聯(lián)交易貸款、違規(guī)向關聯(lián)方融資行為提供隱性擔保、違規(guī)向關系人發(fā)放信用貸款、違規(guī)向關聯(lián)方發(fā)放無擔保貸款、對主要股東及其關聯(lián)方授信余額超標、關聯(lián)交易貸款集中度超比例等。二是程序違規(guī)類，主要有未按規(guī)定審批關聯(lián)交易、未對重大關聯(lián)交易進行事前審批、重大關聯(lián)交易審批程序不合規(guī)、重大關聯(lián)交易審批逆程序、審議通過明顯優(yōu)于同類交易條件的重大關聯(lián)交易、關聯(lián)交易信息披露不充分、未對重大關聯(lián)交易進行逐筆披露等。三是管理違規(guī)類，主要有關聯(lián)交易管理不到位、關聯(lián)交易管理嚴重違反審慎經(jīng)營規(guī)則、關聯(lián)交易控制委員會履職不到位等。

上述農(nóng)村中小銀行關聯(lián)交易常見違規(guī)形式中，交易違規(guī)類表現(xiàn)最為普遍。授信業(yè)務是農(nóng)村中小銀行主要的業(yè)務收入來源，由于與對外授信業(yè)務違規(guī)行為交織，《中華人民共和國商業(yè)銀行法》《商業(yè)銀行公司治理指引》《商業(yè)銀行與內(nèi)部人和股東關聯(lián)交易管理辦法》《商業(yè)銀行股權管理暫行辦法》等法律法規(guī)與審慎監(jiān)管文件均對授信業(yè)務相關的關聯(lián)交易進行了限制性或禁止性規(guī)定。如農(nóng)村中小銀行對一個關聯(lián)方的授信余額不得超過資本凈額的10%，對一個關聯(lián)法人或其他組織所在集團客戶的授信余額不得超過資本凈額的15%，對全部關聯(lián)方的授信余額不得超過資本凈額的50%；信用類貸款禁止關聯(lián)交易；對關聯(lián)方授信不得優(yōu)于對非關聯(lián)方同類交易的條件，不得為關聯(lián)方的融資行為提供擔保（關聯(lián)方以銀行存單、國債提供足額反擔保的除外），不得向關聯(lián)方發(fā)放無擔保貸款或接受本行的股權作為質(zhì)押提供授信等。嚴密細致的授信業(yè)務關聯(lián)交易管理規(guī)范體系與農(nóng)村中小銀行關聯(lián)方管理制度及執(zhí)行的不到位形成了鮮明的對比。因此，在交易違規(guī)類之外，農(nóng)村中小銀行與交易違規(guī)類相關的程序違規(guī)和管理違規(guī)問題也非常突出。農(nóng)村中小銀行在關聯(lián)交易的監(jiān)管規(guī)定上“選擇性執(zhí)行”，這與農(nóng)村中小銀行合規(guī)體系建設不全、合規(guī)機制運行不暢、合規(guī)風險意識不高等合規(guī)管理機制不完善密切相關。

二、農(nóng)村中小銀行關聯(lián)交易違規(guī)成因分析

縱觀前述關聯(lián)交易常見違規(guī)形式，農(nóng)村中小銀行關聯(lián)交易存在著管理手段粗放、標準肆意、套利行為明顯、屢禁不止等特征，這些違規(guī)問題的發(fā)生有著深刻的歷史與現(xiàn)實原因。

首先，農(nóng)村中小銀行管理體制導致的內(nèi)部人控制問題。當前農(nóng)村中小銀行股東關聯(lián)交易違規(guī)現(xiàn)象較為嚴重，但背后卻是對內(nèi)部人的管理和監(jiān)督出了問題。眾所周知，由于管理體制方面的問題，農(nóng)村中小銀行內(nèi)部人控制較為普遍，且由于廣大中小股東數(shù)量眾多、持股分散、話語權微弱，不愿或不會參與治理，股東權利長期缺位，公司治理機制形同虛設，機構(gòu)經(jīng)營管理易形成被高管和少數(shù)關鍵人控制的局面。在這種系統(tǒng)環(huán)境下，內(nèi)部人對農(nóng)村中小銀行關聯(lián)交易管理長期不重視，沒有將關聯(lián)交易違規(guī)問題當做機構(gòu)面臨的重要合規(guī)問題來看待。部分農(nóng)村中小銀行為內(nèi)部人在授信等金融服務方面提供了相當優(yōu)惠的措施，少數(shù)高管人員甚至“靠山吃山”，違規(guī)為自己及關聯(lián)方提供大量優(yōu)惠貸款。又如以農(nóng)村合作其金融機構(gòu)為例，在當前金融嚴監(jiān)管背景下，很多機構(gòu)因經(jīng)營不善等原因?qū)е路旨t權受到抑制，在股東難以獲得穩(wěn)定分紅的情形下，內(nèi)部人為了保持機構(gòu)股權穩(wěn)定，只好妥協(xié)為股東違規(guī)關聯(lián)交易提供便利。因此，前述關聯(lián)交易違規(guī)行為中，不管是內(nèi)部人自身作為關聯(lián)交易主體，亦或是代表農(nóng)村中小銀行，如果沒有內(nèi)部人的有意疏忽或被動違規(guī)，農(nóng)村中小銀行違規(guī)關聯(lián)交易也不會屢禁不止。農(nóng)村中小銀行管理體制不完善是造成當前關聯(lián)交易違規(guī)問題嚴重的基本原因。

其次，農(nóng)村中小銀行違規(guī)關聯(lián)交易本身的隱蔽性問題。農(nóng)村中小銀行違規(guī)關聯(lián)交易是以商業(yè)行為形式掩蓋下的某種特殊交易，表面上看合法合規(guī)，實際上交易內(nèi)容嚴重違背了交易公平原則，甚至演變成向關聯(lián)方進行利益輸送進而侵害農(nóng)村中小銀行以及其他金融消費者合法權益的違法違規(guī)行為。實踐中由于有關關聯(lián)交易的審慎監(jiān)管規(guī)則劃分的“交易禁區(qū)”較為明確，農(nóng)村中小銀行違規(guī)關聯(lián)交易普遍采用所謂“隱蔽”的手段進行，這些手段主要包括以下三種類型：一是故意模糊關聯(lián)方的認定標準。農(nóng)村中小銀行的關聯(lián)方主要為內(nèi)部人、股東及其關聯(lián)方。就內(nèi)部人而言，《商業(yè)銀行與內(nèi)部人和股東關聯(lián)交易管理辦法》第七條及第八條從最嚴格的角度規(guī)范了農(nóng)村中小銀行內(nèi)部人及其關聯(lián)方的范圍；就股東而言，主要是指持有或控制農(nóng)村中小銀行百分之五以上股份或表決權，或持有資本總額或股份總額不足百分之五但對農(nóng)村中小銀行經(jīng)營管理有重大影響的股東及其關聯(lián)方?，F(xiàn)實問題是，面對如此寬泛的內(nèi)部人和主要股東的關聯(lián)方延伸范圍，金融監(jiān)管部門難以有效精準識別，農(nóng)村中小銀行很容易通過弱化穿透原則的方式模糊內(nèi)部人和主要股東的關聯(lián)方延伸范圍來從事違規(guī)關聯(lián)交易，如通過協(xié)議或其他一致行動等方式來影響農(nóng)村中小銀行的經(jīng)營管理活動。二是規(guī)避一般關聯(lián)交易和重大關聯(lián)交易的區(qū)分標準。部分農(nóng)村中小銀行為規(guī)避《商業(yè)銀行與內(nèi)部人和股東關聯(lián)交易管理辦法》第二十五條有關重大關聯(lián)交易的內(nèi)部審批程序，故意通過“化整為零”、少記關聯(lián)交易金額、隱蔽關聯(lián)關系等方式，將重大關聯(lián)交易轉(zhuǎn)化為一般關聯(lián)交易。三是通過各類通道規(guī)避關聯(lián)交易的禁止性規(guī)定。不少農(nóng)村中小銀行在從事違規(guī)關聯(lián)交易行為時，故意通過借道同業(yè)、理財、表外等業(yè)務方式，違規(guī)向關聯(lián)方授信、提供顯性或隱性擔保，規(guī)避金融監(jiān)管部門有關關聯(lián)交易的禁止性規(guī)定。上述隱蔽手段雖然總體上看起來較為“笨拙”，但確實隱藏了許多違規(guī)關聯(lián)交易。

最后，農(nóng)村中小銀行監(jiān)管長期形成的體系性問題。對于農(nóng)村中小銀行關聯(lián)交易的監(jiān)管，金融監(jiān)管部門一直都非常重視，早在2004年就出臺了《商業(yè)銀行與內(nèi)部人和股東關聯(lián)交易管理辦法》。金融監(jiān)管部門側(cè)重于對農(nóng)村中小銀行關聯(lián)交易風險管控，集中體現(xiàn)在管理架構(gòu)、關聯(lián)方范圍、關聯(lián)交易類型、內(nèi)部審批流程、集中度管理等方面。然而，規(guī)章制度長時間沒有結(jié)合監(jiān)管執(zhí)法的經(jīng)驗教訓及時進行修訂完善，導致在執(zhí)法實踐中產(chǎn)生不少問題，如未對2006年以來出現(xiàn)的村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村機構(gòu)進行有效規(guī)制，沒有結(jié)合農(nóng)村中小銀行法人特點提出針對性的關聯(lián)交易規(guī)制措施，對內(nèi)部人的范圍寬泛而無法有效執(zhí)行，對主要股東的界定仍存在片面性等。目前，金融監(jiān)管部門已明確提出要對有關制度文件進行修訂，但長期養(yǎng)成的監(jiān)管思維卻無法短期改變，主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是對關聯(lián)交易監(jiān)管規(guī)則的執(zhí)行“落實不到位”。《商業(yè)銀行與內(nèi)部人和股東關聯(lián)交易管理辦法》等文件規(guī)定了諸多農(nóng)村中小銀行有關關聯(lián)交易的報告及備案事項，如關聯(lián)交易管理制度應當報送屬地監(jiān)管部門備案，按季向?qū)俚乇O(jiān)管部門報送關聯(lián)交易情況報告，重大關聯(lián)交易應當在批準之日起十個工作日內(nèi)報告監(jiān)事會，同時報告屬地監(jiān)管部門；內(nèi)部人任職及其變動、股東成為主要股東之日起十日內(nèi)向農(nóng)村中小銀行的關聯(lián)交易控制委員會報告，關聯(lián)交易控制委員會應當及時向相關工作人員公布其所確認的關聯(lián)方等?，F(xiàn)實中，部分農(nóng)村中小銀行對上述要求“熟視無睹”，從未主動履行備案及報告義務，部分金融監(jiān)管部門也沒及時采取相關監(jiān)管措施。二是對違規(guī)關聯(lián)交易的行政處罰逐漸流于形式。通過檢索中國銀保監(jiān)會官網(wǎng)有關關聯(lián)交易違規(guī)行為的行政處罰信息公告，可以明顯發(fā)現(xiàn)部分金融監(jiān)管部門在行政處罰中未能堅持“雙罰制”，只處罰了農(nóng)村中小銀行，而未處罰相關內(nèi)部人。事實上，通過上述分析，內(nèi)部人才是農(nóng)村中小銀行違規(guī)關聯(lián)交易的真正責任主體。這種只罰機構(gòu)不罰個人的行政處罰難以真正解決農(nóng)村中小銀行違規(guī)關聯(lián)交易問題，只會讓金融監(jiān)管部門精心部署的關聯(lián)交易專項整治工作效果大打折扣。三是對關聯(lián)交易監(jiān)管系統(tǒng)作用的誤區(qū)。關聯(lián)交易監(jiān)管系統(tǒng)的建立和完善對加強農(nóng)村中小銀行關聯(lián)交易的穿透性監(jiān)管大有裨益，但不能寄希望于關聯(lián)交易監(jiān)管系統(tǒng)能夠徹底解決農(nóng)村中小銀行關聯(lián)交易違規(guī)問題。農(nóng)村中小銀行關聯(lián)交易更多是一種內(nèi)部治理政策和制度執(zhí)行問題，監(jiān)管工具本身也存在操作風險。

三、農(nóng)村中小銀行違規(guī)關聯(lián)交易的治理思路與措施

對農(nóng)村中小銀行違規(guī)關聯(lián)交易的治理思路在于，關聯(lián)交易控制的核心并不在于禁止或取消此種交易方式，而在于約束或抑制其中可能存在的不公平性。對此，筆者提出以下三項措施。

一是建立針對性的農(nóng)村中小銀行關聯(lián)交易管理制度體系。農(nóng)村中小銀行基于市場定位、業(yè)務范圍和資產(chǎn)負債以及資本規(guī)模因素的考慮，難以完全遵照明顯適用于中資商業(yè)銀行的《商業(yè)銀行與內(nèi)部人和股東關聯(lián)交易管理辦法》《商業(yè)銀行股權管理暫行辦法》等審慎監(jiān)管監(jiān)管規(guī)則。金融監(jiān)管部門應該充分考慮不同類型商業(yè)銀行關聯(lián)交易行為及其管理的復雜性特點，在關聯(lián)交易一般監(jiān)管規(guī)則的基礎上，針對農(nóng)村中小銀行的特點，提出專門性的關聯(lián)交易監(jiān)管規(guī)則。以《商業(yè)銀行與內(nèi)部人和股東關聯(lián)交易管理辦法》第二十四條、第二十七條規(guī)定的由獨立董事?lián)呜撠熑说年P聯(lián)交易控制委員會為例，部分農(nóng)村中小銀行根本不具備條件設置獨立董事職位，那么上述條款中有關商業(yè)銀行董事會應當設立關聯(lián)交易控制委員會并由獨立董事?lián)呜撠熑说囊?guī)定就無法嚴格執(zhí)行，當然更不能滿足“獨立董事應當對重大關聯(lián)交易的公允性以及內(nèi)部審批程序履行情況發(fā)表書面意見的要求”?？芍苯有薷臑椋瑢τ谝欢ㄙY產(chǎn)負債規(guī)模標準以下的農(nóng)村中小銀行的重大關聯(lián)交易，直接由董事會或經(jīng)營層審批。

二是建立健全農(nóng)村中小銀行股東權利保障機制。在當前農(nóng)村中小銀行資本補充壓力越來越大的現(xiàn)實情況下，強化農(nóng)村中小銀行關聯(lián)交易監(jiān)管應當與保護股東權利的配套政策協(xié)同推進?！督∪y行業(yè)保險業(yè)公司治理三年行動方案（2020-2022年）》明確提出，金融監(jiān)管部門2021年的工作重點是側(cè)重于健全中小股東權益保障機制，推動股東股權存量問題整改，建立健全股東特別是中小股東與農(nóng)村中小銀行間的溝通對話機制。上述監(jiān)管工作規(guī)劃為農(nóng)村中小銀行股東權利保障機制的建設提供了新思路。事實上，公司治理的理論與實踐均充分證明，只有股東的合法權益得到充分保障，農(nóng)村中小銀行公司治理的基石才能得以穩(wěn)固，股東才能有充分的動力去自覺遵守各項關聯(lián)交易管理規(guī)定，自覺約束自身的關聯(lián)交易行為，農(nóng)村中小銀行股東違規(guī)關聯(lián)交易問題才會得以真正解決。

三是進一步強化對農(nóng)村中小銀行內(nèi)部人的全面管控力度。在當前內(nèi)部人主導農(nóng)村中小銀行經(jīng)營管理活動的現(xiàn)實環(huán)境下，進一步加強對農(nóng)村中小銀行內(nèi)部人的全面管控力度對于規(guī)范農(nóng)村中小銀行關聯(lián)交易行為尤為必要。金融監(jiān)管部門應當主動指導農(nóng)村中小銀行及時將關聯(lián)交易監(jiān)管制度“內(nèi)化”為機構(gòu)內(nèi)部管理制度，并從流程與執(zhí)行層面明確制度的實施與責任主體。在此基礎上，重整關聯(lián)交易監(jiān)督體系，充分發(fā)揮省聯(lián)社、主發(fā)起行以及農(nóng)村中小銀行黨委、紀檢監(jiān)察和監(jiān)事會的監(jiān)督作用，引導好內(nèi)部人的“腦”、約束好內(nèi)部人的“手”、管理好內(nèi)部人的“腳”。

四是及時更新農(nóng)村中小銀行關聯(lián)交易監(jiān)管理念與手段。針對農(nóng)村中小銀行關聯(lián)交易行為的隱蔽性特點，金融監(jiān)管部門應及時更新監(jiān)管理念與手段。事先，應做好關聯(lián)交易信息披露監(jiān)管工作。《商業(yè)銀行信息披露辦法》《商業(yè)銀行與內(nèi)部人和股東關聯(lián)交易管理辦法》《商業(yè)銀行股權管理暫行辦法》等審慎監(jiān)管規(guī)則有強制性要求的，農(nóng)村中小銀行必須通過書面或關聯(lián)交易監(jiān)管系統(tǒng)認真履行報告和備案義務。事后，對于未按照上述審慎監(jiān)管規(guī)則執(zhí)行的農(nóng)村中小銀行，金融監(jiān)管部門應及時采取監(jiān)管措施。另外，對于農(nóng)村中小銀行關聯(lián)交易嚴重違規(guī)的行為，金融監(jiān)管部門應嚴格執(zhí)行“雙罰制”，甚至只處罰關聯(lián)交易管理相關內(nèi)部責任人，大幅提高農(nóng)村中小銀行內(nèi)部人的關聯(lián)交易違規(guī)成本。