海南自貿(mào)港法定機構(gòu)改革推進路徑研究
——基于比較視角

張魯彬

(海南國際經(jīng)濟發(fā)展局 綜合業(yè)務(wù)處，海南 ?？?570125)

一、研究背景

法定機構(gòu)(statutory body or statutory board)萌芽最早出現(xiàn)在16世紀(jì)的英國。經(jīng)過3個多世紀(jì)的發(fā)展，20世紀(jì)初英國以“政府決策制定與執(zhí)行機構(gòu)執(zhí)行分開”形式全面推行了法定機構(gòu)改革。應(yīng)新公共管理運動需求，美國、日本、新加坡等國和中國香港也都進行了有效探索。2008年，中國內(nèi)地第一家法定機構(gòu)改革(深圳市城市規(guī)劃發(fā)展研究中心)在深圳推行，并伴隨著黨和國家機構(gòu)改革深化工作，從局部地區(qū)探索、部分省市試點到自貿(mào)試驗區(qū)全面開花，在全國范圍持續(xù)向縱深推進。當(dāng)前，法定機構(gòu)改革已成為內(nèi)地自貿(mào)試驗區(qū)重要配套改革舉措之一。繼廣東出臺《關(guān)于在部分省屬事業(yè)單位和廣州、深圳、珠海市開展法定機構(gòu)試點工作指導(dǎo)意見》后，天津、成都、大連也分別在其自貿(mào)試驗區(qū)推行全面的法定機構(gòu)改革。海南近期也在全省范圍內(nèi)開展法定機構(gòu)改革，改革試點有23個。其中，省級層面設(shè)立9個，分別是海南國際經(jīng)濟發(fā)展局、海南省大數(shù)據(jù)管理局2個“職能型”法定機構(gòu)，以及在海南自貿(mào)港重點園區(qū)設(shè)立的7個“園區(qū)管理型”法定機構(gòu)。市縣層面設(shè)立14個，分別是海口市投資促進局、三亞市投資促進局、三亞市旅游推廣局3個“職能型”法定機構(gòu)，以及三亞市11個大社區(qū)綜合服務(wù)中心等“社區(qū)管理型”法定機構(gòu)。

有關(guān)“法定機構(gòu)”一詞的表述較早的可查文獻是魯本·拉扎勒斯(Reuben A. Lazarus)的《紐約市新的行政法規(guī)》一文，該文中談及法定合并委員會完成編纂與紐約市政府有關(guān)的許多法規(guī)和條例，使其與新章程保持一致(1)Reuben A. Lazarus,A new administrative code for New York city,National Municipal Review,1938,Vol.27, no.2.。塞繆爾·曼徹(Samuel Mencher)(2)Samuel Mencher,Factors Affecting the Relationship of the Voluntary and Statutory Child-Care Services in England,Social Service Review,1958,vol.32,no.1.對影響英國托兒服務(wù)志愿組織和法定機構(gòu)關(guān)系因素的研究是迄今發(fā)現(xiàn)較早的有關(guān)法定機構(gòu)的比較研究。福萊爾(Fly G)將英國的法定機構(gòu)初步定義為“對人事、財務(wù)等擁有獨立權(quán)并承擔(dān)責(zé)任，實施首席執(zhí)行官負(fù)責(zé)制，業(yè)務(wù)范圍清晰，績效目標(biāo)明確，提供公共服務(wù)的執(zhí)行機構(gòu)”(3)Fly G,The Thatcher Government,the Financial Management Initiative,and the New Civil Service,Public Administration,1988,vol.66,no.1.?，旣惏材?Mariana M)和華拉保紹(Varaprasad) 等先后對英國、美國、新加坡等國法定機構(gòu)承擔(dān)的公共服務(wù)職能、選拔行政負(fù)責(zé)人、人事財務(wù)管理等問題進行研究(4)Mariana M,The Challenges and Risks of Creating Independent Regulatory Agencies:a Cautionary Tale from Brazil，The Vanderbilt Journal of Transnational Law,2008,vol.41,no.2；Varaprasad，N.,The Role of the Economic Development Board in Technical Education,World Scientific，2016, no.10.。部分學(xué)者著眼于法定機構(gòu)存在的問題，如查爾斯·比爾德(Charles A. Beard)和拉津·莎莉(Razeen Sally)研究了立法機構(gòu)對新舊法定機構(gòu)授權(quán)職能重疊以及法定機構(gòu)財務(wù)、人事等內(nèi)部管理運行不公開透明的問題(5)查爾斯·比爾德：《美國政府與政治》，北京：商務(wù)印書館，1987，第272頁；Razeen Sally，Southeast Asia in the WTO,Singapore:Institute of Southeast Asian Studies,2014,p.16.。也有學(xué)者針對法定機構(gòu)個案進行研究，如艾德格(Edgar C. Schein)通過采訪和接觸新加坡經(jīng)濟發(fā)展局，運用組織和跨文化理論，分析了新加坡經(jīng)濟發(fā)展局的創(chuàng)建模式、領(lǐng)導(dǎo)方式、管理結(jié)構(gòu)、人力資源政策以及對新加坡政府其他組織的影響等，并揭示了其促進新加坡經(jīng)濟發(fā)展的管理機制(6)Edgar C.Schein,Strategic Pragmatism:The Culture of Singapore’s Economics Development Board,Cambridge:The MIT Press,1996, pp.5-10.。國內(nèi)對法定機構(gòu)的相關(guān)研究始于20世紀(jì)90年代后期，隨著2008年法定機構(gòu)改革試點的發(fā)軔并逐漸興起。法定機構(gòu)較為正式的定義是依據(jù)立法機構(gòu)專門立法設(shè)立，區(qū)別于政府決策部門，依法執(zhí)行政府決策，承擔(dān)公共事務(wù)管理職能或公共服務(wù)職能，但不列入行政機關(guān)序列，相對獨立運作，具有獨立法人地位的公共管理機構(gòu)(7)陳水生：《國外法定機構(gòu)管理模式比較研究》，《學(xué)術(shù)界》，2014年第10期。。較多學(xué)者認(rèn)為法定機構(gòu)有助于精簡政府機構(gòu)，降低行政成本，推動政府職能轉(zhuǎn)變(8)吳厚鑒、北川力也：《法定機構(gòu)治理模式：深化中國大部制改革的路徑選擇》,《福建行政學(xué)院學(xué)報》，2016年第1期；鄭維川：《新加坡治國之道》，北京：中國社會科學(xué)出版社，1996年，第93頁。。也有部分學(xué)者認(rèn)為政府傾向于將高收入和高增長行業(yè)改制為法定機構(gòu)，或有意讓法定機構(gòu)成為壟斷性的營利組織；法定機構(gòu)大量使用公共資金，因其獨立自主性存在監(jiān)管風(fēng)險；有的政府部門將大量行政事務(wù)轉(zhuǎn)給法定機構(gòu)，導(dǎo)致法定機構(gòu)難以去行政化，對應(yīng)政府部門治理現(xiàn)代化的改革效果不明顯(9)李暉：《新加坡國企的管理及其私有化背景分析》，《東南亞縱橫》，2002年第10期；張緊跟、黃云振：《法定機構(gòu)為何難以去行政化——以深圳前海管理局為例》，《中共福建省委黨校學(xué)報》，2018年第6期。?？傊?，盡管實踐中存在諸多問題，但主流觀點仍然支持法定機構(gòu)改革可為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮積極作用。梳理來看，以法定機構(gòu)國內(nèi)外治理為視角的比較研究相對較少。因此，比較辨析國內(nèi)外法定機構(gòu)的發(fā)展和治理模式，掌握法定機構(gòu)內(nèi)在演進規(guī)律和改革發(fā)展趨勢，對解決海南自貿(mào)港建設(shè)中的實際問題具有重要的現(xiàn)實意義。

二、國內(nèi)外法定機構(gòu)改革的比較

由于各國國情和法律體系各有不同，法定機構(gòu)產(chǎn)生的背景特征、法理內(nèi)涵以及內(nèi)外部治理機制也因此有所區(qū)別，通過對國內(nèi)外法定機構(gòu)演進態(tài)勢、法理內(nèi)涵、法人治理機制等不同視角和出發(fā)點的追蹤分析，可以重塑法定機構(gòu)法理內(nèi)涵與實踐功能的關(guān)系，為比較研究提供新框架。

(一)國內(nèi)外法定機構(gòu)改革的演進態(tài)勢

1.演進驅(qū)動力之異同

從英國、日本、新加坡和中國香港法定機構(gòu)發(fā)展進程看，國際國內(nèi)形勢變化、殖民地擴張管治需要、經(jīng)濟社會發(fā)展和日趨嚴(yán)重的政府危機，特別是應(yīng)“信息社會”“知識社會”對公共管理和服務(wù)需求而興起的新公共管理運動是法定機構(gòu)演進的主要驅(qū)動力。新公共管理運動倡導(dǎo)的政府職能，本質(zhì)是決策而非執(zhí)行，且一個“有效”“善政”“可預(yù)測”的政府應(yīng)當(dāng)放權(quán)，這為法定機構(gòu)誕生創(chuàng)造了條件。法定機構(gòu)的制度安排強調(diào)在“小政府、大社會”治理格局中，調(diào)整政府與市場、社會之間的關(guān)系，將新公共管理中的“效果、效率、效益、效能”導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向、市場化導(dǎo)向及“靈活創(chuàng)新、快速反應(yīng)”精神貫穿改革實踐，積極運用“執(zhí)行局化”“公司化”等手段提升公共服務(wù)質(zhì)量。與此相比，中國內(nèi)地法定機構(gòu)實踐起步較晚，“自發(fā)試點”“改革推進”“開放倒逼”為改革創(chuàng)造條件。法定機構(gòu)演進的驅(qū)動力主要來自政府簡政放權(quán)、創(chuàng)新行政管理體制等政治體制改革。政府職能轉(zhuǎn)變和改善公共服務(wù)產(chǎn)品供給需求催生各種職能及形式的法定機構(gòu)，并推動其轉(zhuǎn)型發(fā)展。雖然社會背景和演進動機有所區(qū)別，但是內(nèi)地政治體制改革亦追求國家權(quán)力向社會回歸，且歷經(jīng)八次政府機構(gòu)改革，已逐步從實驗性推進、局部性調(diào)整、漸進式改革轉(zhuǎn)變?yōu)檎w設(shè)計、整體統(tǒng)籌、全面推進(10)文宏：《從實驗主義到整體設(shè)計:2018年黨政機構(gòu)改革的深層邏輯分析》，《學(xué)?！?，2019年第2期。。社會共治體制推動國家權(quán)力配置向社會轉(zhuǎn)移，使得法定機構(gòu)成為重要的過渡手段或治理安排。同時，法定機構(gòu)既是助推政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制更加科學(xué)合理的“加速器”，也是政府機構(gòu)實現(xiàn)“消腫散結(jié)”的“醫(yī)療區(qū)”，除創(chuàng)新機制、吸附人才外，還通過對政府機構(gòu)、事業(yè)單位“擠出”職能和人員構(gòu)建新的治理安排，提升行政效率和公共治理效益，激發(fā)新公共服務(wù)供給活力和創(chuàng)造力。

2.改革發(fā)展趨勢之異同

境外法定機構(gòu)因其獨立法人屬性，治理模式改革符合現(xiàn)代公司治理模式演進特征，呈現(xiàn)出從命令式、行政型治理向法律化、契約型治理轉(zhuǎn)型的普遍趨勢。與企業(yè)單純追求“盈利性”績效目標(biāo)不同，法定機構(gòu)因其法定授權(quán)來源性質(zhì)，以追求“效率化效益化”和“公共性公益性”雙重治理目標(biāo)為改革發(fā)展趨勢。日本在教育、醫(yī)療領(lǐng)域推行的“獨立行政法人”和中國香港推行的“共治型法定機構(gòu)”均表明，在借助法定機構(gòu)改革推行“政府革命”解決行政效率低下的同時，仍需兼顧解決市場機制不完善、公共服務(wù)缺位和社會治理能力不足等問題。對中國內(nèi)地而言，相比較增加投資，“可持續(xù)、成本較低”的產(chǎn)業(yè)升級的關(guān)鍵是“更完善的市場交易制度、服務(wù)體系”等制度環(huán)境的改善(11)朱海就：《大改革:中國市場化改革的理論與現(xiàn)實取向》，福州：福建教育出版社，2012年，第257-258頁。。改革主線指向有效制度供給，主要策略是“先易后難”，加大對國有部門改革力度，分權(quán)并推動社會力量發(fā)展壯大(12)鄭永年：《未來三十年——新時代的改革關(guān)鍵問題》(修訂版)，北京：中信出版社，2018年，第16-32頁。。從中國內(nèi)地法定機構(gòu)改革實踐和相關(guān)研究可以看出，內(nèi)地法定機構(gòu)轉(zhuǎn)型趨勢和對外開放對接國際規(guī)則需求，使得境內(nèi)外法定機構(gòu)改革呈現(xiàn)出趨同趨勢。法定機構(gòu)改革順應(yīng)和配合政府在社會管理服務(wù)中角色和職能定位調(diào)整，改變政府因壟斷政務(wù)管理服務(wù)而效能低下的局面，通過政府機構(gòu)和法定機構(gòu)協(xié)同改革完善公共服務(wù)社會參與機制，逐步推動政府部門、法定機構(gòu)、社會組織、市場主體協(xié)同共治，提高公共事務(wù)管理服務(wù)質(zhì)量和效益，形成治理體系和治理能力現(xiàn)代化新格局。

3.關(guān)鍵問題之異同

國內(nèi)外在推行法定機構(gòu)改革的過程中，使政府職能得到精簡，公共服務(wù)市場化、社會化程度提高，但也存在一些問題。首先，法定機構(gòu)與政府部門缺乏整體協(xié)調(diào)性。英國的“決策和執(zhí)行分權(quán)”和香港的“公營架構(gòu)下咨詢機構(gòu)和法定組織”均不同程度造成政府部門和法定機構(gòu)之間各自為政、缺乏整合協(xié)調(diào)的狀況。中國內(nèi)地法定機構(gòu)因其試點改革模式，也暴露出法定機構(gòu)與政府部門職能交叉產(chǎn)生新的摩擦成本問題。其次，法定機構(gòu)運行目標(biāo)設(shè)定若單以機構(gòu)運營建設(shè)為重，必然影響公益目標(biāo)實現(xiàn)，與法定機構(gòu)設(shè)立初衷相悖(13)彭簫劍：《法定機構(gòu)的價值定位與制度改進》，《行政與法》，2019年第1期。。治理目標(biāo)不明導(dǎo)致治理結(jié)構(gòu)不完善，使法定機構(gòu)有意回避其公益性目標(biāo)時缺少有效的治理糾偏機制。中國香港立法會有關(guān)機構(gòu)性質(zhì)的爭論表明，部分法定機構(gòu)已偏離公共性、公益性價值和地位。再次，法定機構(gòu)存在偏離公共事務(wù)執(zhí)行紀(jì)律倫理的傾向。企業(yè)管理原則和方法減弱原本傳統(tǒng)行政模式對法定機構(gòu)的紀(jì)律和道德倫理約束，從而出現(xiàn)逃避責(zé)任甚至以權(quán)尋租貪污腐敗等問題。香港個別法定機構(gòu)就因缺乏適當(dāng)監(jiān)管、組織運作缺乏透明度、有的成員任命違反“六六原則”等，被立法會批評為“政治交易”和“親疏有別”。最后，法定機構(gòu)掌握著獨特的政府資源且具有壟斷優(yōu)勢，其代行微觀經(jīng)濟職能將削弱私人投資的活力，對市場秩序形成新的干擾，對市場主體造成新的“擠出”效應(yīng)。如法定機構(gòu)完全與市場主體混同競爭，將擠壓社會新生力量生存發(fā)展空間，影響公共行政品質(zhì)提升(14)陳杰：《法定機構(gòu)在新加坡經(jīng)濟起飛中的作用》，《東南亞研究》，1989年第2期。。由于中國內(nèi)地法定機構(gòu)改革尚處摸索階段，以上問題，有的成為改革或轉(zhuǎn)型難點，有的成為決定其發(fā)展演變方向的焦點。在對境外法定機構(gòu)改革經(jīng)驗做法移植和借鑒的過程中，內(nèi)地法定機構(gòu)有的通過學(xué)習(xí)境外探求解決之道，有的結(jié)合國情創(chuàng)新改革方法。

(二)國內(nèi)外法定機構(gòu)的法理內(nèi)涵比較

1.法定機構(gòu)法理基礎(chǔ)之異同

盡管各國法系和政體不同，法定機構(gòu)的法理內(nèi)涵也有所區(qū)別，但各國法定機構(gòu)皆由立法機構(gòu)依特定立法設(shè)立，依法授權(quán)、監(jiān)管，并依其獨立法人地位按現(xiàn)代公司法人治理模式運行。法定機構(gòu)與政府職能部門、非政府組織、協(xié)會、私人部門及公共企業(yè)的區(qū)別在于其依特定立法設(shè)立并授權(quán)。如，日本除修訂“憲法”、頒布“通則法”和完善“配套法”外，還通過“個別法”對某一法定機構(gòu)的設(shè)立、變更、退出以及職責(zé)、管理架構(gòu)、人員委任、經(jīng)費籌措、監(jiān)督機制、運行邊界等做出規(guī)定。依法授權(quán)既是境外法定機構(gòu)產(chǎn)生的法理基礎(chǔ)，也是對法定機構(gòu)進行法律規(guī)制的根本依據(jù)。中國內(nèi)地法定機構(gòu)因其產(chǎn)生和發(fā)展的特殊性以及轉(zhuǎn)軌時期法人制度的過渡性特征，其法理內(nèi)涵處在不斷清晰和深化的過程。目前，國內(nèi)法律體系尚未對討論范疇的法定機構(gòu)予以定義，且《中華人民共和國民法典》中包括特別法人在內(nèi)的法人設(shè)置以及行政組織法中的行政主體都不能完全反映討論范疇法定機構(gòu)的內(nèi)涵和功能。實踐中，法定機構(gòu)作為獨立法人，通常以機關(guān)法人、企業(yè)法人、事業(yè)單位法人、社會團體法人形式登記。不同法人設(shè)置的法定機構(gòu)除立法或規(guī)章授權(quán)所賦予的職能屬性外，往往兼具其法人設(shè)置特征。內(nèi)地法定機構(gòu)多樣化法人設(shè)置造成一定法理困擾，一些法定機構(gòu)出現(xiàn)的亂象除通過精準(zhǔn)治理策略加以規(guī)避外，或可從立法層面確定其獨立法人定義并明確統(tǒng)一法人設(shè)置予以解決。

2.依法授權(quán)主體和客體之異同

境外法定機構(gòu)的授權(quán)主體須為立法機關(guān)，且針對法定機構(gòu)的授權(quán)不是孤立行為，帶有明顯體制特征，授權(quán)主體對客體的授權(quán)強調(diào)要對授權(quán)客體之間職能進行統(tǒng)籌設(shè)計。如，英國政府選擇通過授權(quán)法定機構(gòu)執(zhí)行其權(quán)力職能還是設(shè)置政府機構(gòu)、政府部門，與其選擇控制權(quán)設(shè)置的強弱程度存在較為明顯的關(guān)聯(lián)。新加坡不同發(fā)展時期根據(jù)需要對法定機構(gòu)和政聯(lián)公司的合并、整合策略呈現(xiàn)出授權(quán)客體轉(zhuǎn)型特征。中國香港則對法定機構(gòu)進行了較為細(xì)致的分類。中國內(nèi)地法定機構(gòu)的授權(quán)主體與法定授權(quán)難易程度相關(guān)，不具備地方立法權(quán)限的，多選擇以政府規(guī)章形式授權(quán)。授權(quán)客體的法人身份通過選擇一種與其行使權(quán)力職能較為相適的法人設(shè)置確立。多樣化法人設(shè)置使得法定機構(gòu)立法授權(quán)的權(quán)威性和合法性受到削弱，一些法定機構(gòu)游走于立法授權(quán)和法人形式之間，主體資格含混不清，存在新的治理亂象、市場不公、法律灰色地帶和監(jiān)管風(fēng)險。同時，隨著公權(quán)力行使主體多元化，包括行政機關(guān)、行政組織、法律法規(guī)授權(quán)的其他組織等行政主體的內(nèi)涵被重新闡釋(15)熊文釗：《論機構(gòu)改革與行政主體理論創(chuàng)新》，《行政法學(xué)研究》，2021年第2期。，實踐中產(chǎn)生的一批具備接受法律授予行政管理職權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任條件且可通過法定機構(gòu)形式行使行政職能的行政主體，連同其他法人設(shè)置的立法授權(quán)客體對其主體資格予以規(guī)范，是對授權(quán)客體實現(xiàn)依法授權(quán)并保障其依法運行的前提。中國正在推進的政府機構(gòu)職能法定化和法定機構(gòu)改革，為從立法層面統(tǒng)籌政府機構(gòu)和法定機構(gòu)改革夯實了基礎(chǔ)，為厘清法定機構(gòu)授權(quán)主體和客體關(guān)系，科學(xué)設(shè)計職能創(chuàng)造了條件。

3.授權(quán)內(nèi)容邊界和范圍之異同

日本對所有與法定機構(gòu)相關(guān)的法律法規(guī)進行系統(tǒng)設(shè)計，以確保對特定法定機構(gòu)授權(quán)時邊界清晰，更具操作性。英國在對“政府部門、政府機構(gòu)、法定機構(gòu)”進行體制分類的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌執(zhí)行職能和對應(yīng)的決策部門職能，對法定機構(gòu)實行“一機構(gòu)一法例”授權(quán)。中國香港通過對法定機構(gòu)分類并結(jié)合其分類性質(zhì)對其進行更具針對性的授權(quán)。中國內(nèi)地采取的“一機構(gòu)一授權(quán)” 雖對法定機構(gòu)職能進行了規(guī)定，但大多著眼事權(quán)授予，未做職能統(tǒng)籌，法定機構(gòu)普遍與政府部門和市場主體邊界不清，由此引起的法定機構(gòu)授權(quán)導(dǎo)向偏移或機制失靈現(xiàn)象時有發(fā)生。同時，針對法定機構(gòu)的依法授予事項和行政委托事項未加以區(qū)分。法定機構(gòu)的依法授權(quán)事項既應(yīng)避免與依法設(shè)定給國家行政機關(guān)的行政主體職能相沖突，還應(yīng)使授權(quán)充分發(fā)揮行政效能目標(biāo)。而對于行政委托事項，由于委托關(guān)系是在具有法律依據(jù)的條件下，經(jīng)過簽訂委托協(xié)議而使受托方獲得行為權(quán)能，對此類委托事項，法定機構(gòu)應(yīng)當(dāng)不具有獨立主體資格。行政事權(quán)委托方應(yīng)根據(jù)行政職能依法委托，避免委托行為干擾其他行政主體正常運行，或因其越界破壞市場秩序。

4.授權(quán)法定程序之異同

在境外較為健全的法律制度和較為完善的法治環(huán)境中，基于法定機構(gòu)性質(zhì)形成的特定法例依立法程序產(chǎn)生，相關(guān)授權(quán)要件齊備且具法定效力，構(gòu)建起法定機構(gòu)和政府部門之間既相互聯(lián)系又相互區(qū)別的法律關(guān)系。相較而言，中國內(nèi)地根據(jù)《中華人民共和國立法法》，針對不同層級職能的法定機構(gòu)實現(xiàn)立法授權(quán)還存在法律依據(jù)和法定程序障礙。各地一般會結(jié)合試點改革地區(qū)人大立法權(quán)限，根據(jù)國家、省級改革設(shè)想選擇試點對象。具備立法條件的，通過擬設(shè)法定機構(gòu)上一級人大常委會審議通過“條例或管理規(guī)定”等地方法規(guī)設(shè)立。不具備立法條件的，一般由上一級政府常務(wù)會議審議通過“管理或運行辦法”等地方規(guī)章設(shè)立。同時，內(nèi)地針對法定機構(gòu)的相關(guān)授權(quán)規(guī)則尚未實現(xiàn)法定化、程序化、制度化，對保障法定機構(gòu)依法獨立自主運行權(quán)利、獨立承擔(dān)法律后果以及保障各行為主體對其規(guī)范、監(jiān)督的合法化地位造成影響。

(三)國內(nèi)外法定機構(gòu)的法人治理比較

1.法定機構(gòu)外部治理結(jié)構(gòu)之異同

境外法定機構(gòu)法人治理的終極目標(biāo)是政府與社會的協(xié)同治理績效。國內(nèi)外法定機構(gòu)實踐的“效率化效益化”和“公共性公益性”雙重治理目標(biāo)使得不同外部環(huán)境形成不同的外部治理機制。境外法定機構(gòu)無不與政府行政管理體制通過治理安排形成有機整體。如，新加坡經(jīng)濟發(fā)展局通過授權(quán)職能，協(xié)同其他機構(gòu)和教育體系，構(gòu)建“協(xié)調(diào)各方、調(diào)動資金、咨詢謀劃，連接跨國企業(yè)和本地機構(gòu)，增強小型經(jīng)濟體的國際競爭力”的網(wǎng)絡(luò)化機制。中國香港通過明確香港民政事務(wù)局為全港法定機構(gòu)的管理機構(gòu)，進一步整合法定機構(gòu)的外部治理要素。中國內(nèi)地法定機構(gòu)缺少統(tǒng)一管理的體制設(shè)計，實踐中出現(xiàn)的“形似神散”的內(nèi)部治理問題大多歸因于被忽視的法定機構(gòu)外部治理因素，這也是當(dāng)前國內(nèi)試點改革普遍局限所在。法定機構(gòu)外部治理的關(guān)鍵是如何在合法框架內(nèi)不以損失效率和活力為代價，通過程序性規(guī)定增強黨和政府對法定機構(gòu)運行的控制，且將法定機構(gòu)運行整合到整體公共行政的協(xié)同治理中，促進形成共同發(fā)展的協(xié)調(diào)機制。

2.法定機構(gòu)決策和執(zhí)行治理結(jié)構(gòu)之異同

境外法定機構(gòu)內(nèi)部治理均遵循現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，按決策層、管理層、監(jiān)督層、執(zhí)行層的治理架構(gòu)設(shè)計并運作。法定機構(gòu)的法定職權(quán)自行政體制中剝離出來由法而授，其公共管理目標(biāo)透過對委托代理的治理安排獲得績效。“共治性”治理需求，使得董事會或理事會特征通常擴展到更大范圍的社會階層。中國香港的“六年限制”“六會限制”等成員委任規(guī)則就是針對其治理目標(biāo)做出的結(jié)構(gòu)性安排。新加坡法定機構(gòu)則通過建立專家咨詢制度，在其法人治理基礎(chǔ)上進一步擴展決策的開放度和合理性。改革需求和績效偏好使得法定機構(gòu)均退出公務(wù)員編制，實行企業(yè)化運作、自負(fù)盈虧、績效考核。從運行角度看，法定機構(gòu)都不進入市場，其市場化治理目標(biāo)由法定機構(gòu)根據(jù)法律授權(quán)與所屬國有企業(yè)的委托代理關(guān)系直接參與市場活動而獲得績效。如新加坡經(jīng)濟發(fā)展局下設(shè)投資公司，行使對外投資職能。法定機構(gòu)的治理邊界由法律界定并受法律約束，其運行和績效接受法律授權(quán)部門的規(guī)范、監(jiān)督和評價。如香港科技園建立了與香港聯(lián)交所上市企業(yè)治理準(zhǔn)則接軌的法定機構(gòu)治理準(zhǔn)則，確保其治理績效。中國內(nèi)地法定機構(gòu)盡管在人事管理、資金來源等方面還存在過渡期做法，但均參考境外法定機構(gòu)實踐經(jīng)驗和現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)進行了設(shè)計。不足的是，內(nèi)地試點主觀或客觀上過于強調(diào)為政府工作抓手或政府主管部門隸屬單位的行政型治理，導(dǎo)致現(xiàn)代公司治理架構(gòu)形同虛設(shè)。相反，有的法定機構(gòu)則缺乏治理層面上的規(guī)制，片面追求自由和靈活度，致使決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)含混不清，形成“兩張皮”現(xiàn)象。由于理念偏差，缺乏符合制度規(guī)范要求的理事會決策程序和合規(guī)性操作指引，中國內(nèi)地法定機構(gòu)試點理事會治理水平相對境外法定機構(gòu)差距普遍較大，成為制約法定機構(gòu)運行績效甚至政府機構(gòu)改革效果的一個關(guān)鍵因素。

3.法定機構(gòu)監(jiān)督制衡機制之異同

與政府部門相比較，法定機構(gòu)具有更高獨立自主性的制度設(shè)計，境外法定機構(gòu)在通過內(nèi)部治理加強監(jiān)督制衡的同時，均將監(jiān)督制衡機制拓展至外部監(jiān)督，且監(jiān)督力度強于一般私營公司或各類機構(gòu)。如，中國香港委托政府代表出任法定機構(gòu)理事會理事或委派政府代表出席法定機構(gòu)會議。新加坡要求法定機構(gòu)提交年度計劃書和收支預(yù)算供政府審批，并要求法定機構(gòu)公布年報財務(wù)報告、會計報表等，通過審計、監(jiān)察等制衡、問責(zé)機制對法定機構(gòu)運作進行監(jiān)督。同時，保持政府部門和法定機構(gòu)的“適控距離”，構(gòu)建法定機構(gòu)自主運行與有效監(jiān)管動態(tài)平衡，越來越成為治理結(jié)構(gòu)設(shè)計的重要內(nèi)容。與境外法定機構(gòu)將運行公開透明作為治理手段不同，中國內(nèi)地法定機構(gòu)的決策和執(zhí)行公開度普遍較低。

三、海南自貿(mào)港法定機構(gòu)改革的目標(biāo)性特征

通過國內(nèi)外法定機構(gòu)改革比較，筆者認(rèn)為，法定機構(gòu)應(yīng)是依特定立法設(shè)立，具有法人資格，依法履行法定授權(quán)職能，按現(xiàn)代公司治理模式運行，并依法接受監(jiān)管，能夠獨立承擔(dān)法律責(zé)任的特定機構(gòu)。效果較好的法定機構(gòu)因其績效偏好，均普遍追求或呈現(xiàn)出較高的獨立自主的治理安排，趨于采用現(xiàn)代公司治理模式進行治理。但因其法定授權(quán)職能兼具公共屬性，使得法定機構(gòu)不得不在其外部治理或內(nèi)部治理安排中體現(xiàn)出與政府部門的聯(lián)系，并在保障其獨立自主運行之間尋求平衡。這種動態(tài)平衡體現(xiàn)在改革層面則是政府機構(gòu)改革和法定機構(gòu)改革相互促進、相輔相成。基于比較視角下的法定機構(gòu)演進規(guī)律和發(fā)展趨勢，結(jié)合黨和國家機構(gòu)改革的有關(guān)精神，海南自貿(mào)港法定機構(gòu)改革應(yīng)具有以下目標(biāo)性特征。

(一)以系統(tǒng)的法定授權(quán)體系保障法定機構(gòu)的獨立自主性

規(guī)范法定機構(gòu)法人多樣化設(shè)置，推動形成以“法定機構(gòu)”為獨立身份的海南自貿(mào)港法定機構(gòu)法人設(shè)置；設(shè)計出臺系統(tǒng)的法律法規(guī)體系，采取“通則立法+個別立法”相結(jié)合的方式予以授權(quán)，推動形成法定機構(gòu)獨立自主運行的體制機制；逐步完善海南自貿(mào)港法定機構(gòu)黨組織設(shè)置、理事會安排、行政負(fù)責(zé)人選任、管理層委任、經(jīng)費來源的經(jīng)濟型治理機制，消除授權(quán)體系和治理機制以外行政權(quán)力對法定機構(gòu)執(zhí)行行為的干預(yù)；探索通則法框架下省內(nèi)各級人大依法授權(quán)機制。

(二)以清晰的職能契約體系優(yōu)化法定機構(gòu)的協(xié)同耦合性

著眼公共治理整體效能，科學(xué)統(tǒng)籌并依法確定政府部門、法定機構(gòu)職能定位，清晰界定法定機構(gòu)與社會組織、市場主體邊界；探索建立立法授權(quán)與職能契約相結(jié)合的法定機構(gòu)履職體系，推動法定機構(gòu)管理和運行體制機制從行政型向契約型轉(zhuǎn)型，在法定機構(gòu)和政府部門、市場主體以及公共服務(wù)機構(gòu)之間構(gòu)建貫穿“政府決策、法定機構(gòu)執(zhí)行”全方位的法定機構(gòu)職能契約體系；制定可量化的法定機構(gòu)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)和年度績效指標(biāo)；法定機構(gòu)向社會各界和公眾承諾，并通過參加人大質(zhì)詢會議、電視述職等形式公開其履職成效。

(三)以創(chuàng)新的公司治理體系提高法定機構(gòu)的靈活高效性

進一步規(guī)范理事會、監(jiān)事會、行政高管層的權(quán)責(zé)、議事規(guī)則和工作規(guī)范，建立完善的與市場接軌和與國際規(guī)則對標(biāo)的海南自貿(mào)港法定機構(gòu)治理規(guī)則及操作指引，推動形成以現(xiàn)代公司治理規(guī)則為參照的海南自貿(mào)港法定機構(gòu)治理體系，引導(dǎo)法定機構(gòu)依照治理規(guī)則合規(guī)、創(chuàng)新、獨立運行；推進理事會內(nèi)部決策機制建設(shè)和行政高管層的經(jīng)營管理能力建設(shè)，通過合理協(xié)調(diào)和安排責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，創(chuàng)新管理和控制機制，提升法定機構(gòu)的運行績效和競爭力；加強黨組織政治核心作用和在法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，明確黨組織在法定機構(gòu)決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)和工作方式；建立、完善政府部門、其他公共服務(wù)機構(gòu)、市場主體、社會各界與法定機構(gòu)的共治規(guī)則，提高多方共治的有效性。

(四)以科學(xué)的監(jiān)管考核體系規(guī)范法定機構(gòu)的合法合規(guī)性

與法定授權(quán)、獨立自主和契約自由的原則相對應(yīng)，通過完善的法律監(jiān)督體系、紀(jì)檢監(jiān)察體系、政府審計體系、社會監(jiān)督體系，建立完善的海南自貿(mào)港法定機構(gòu)監(jiān)管體系；以授權(quán)履職效能指標(biāo)為主、公共效能等調(diào)節(jié)指標(biāo)為輔，建立科學(xué)的法定機構(gòu)運行績效考核體系，完善績效獎懲、優(yōu)勝劣汰和責(zé)任追究機制。

四、海南自貿(mào)港法定機構(gòu)改革的總體思路

基于廣義的比較依據(jù)和策略，通過對法定機構(gòu)目標(biāo)性特征的重建，可從短期和中長期兩個階段構(gòu)建海南自貿(mào)港法定機構(gòu)改革路徑。

(一)短期：堅持問題導(dǎo)向，做好法定機構(gòu)改革統(tǒng)籌工作

1.制定全省法定機構(gòu)改革方案，加快工作推進

一是成立法定機構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組。形成由各相關(guān)部門組成的法定機構(gòu)改革工作小組，建立完善的工作推進機制，保障改革工作協(xié)同推進。二是制定《海南省法定機構(gòu)改革工作方案》。結(jié)合不同類型法定機構(gòu)特點，確定目標(biāo)任務(wù)、責(zé)任分工、時間表和路線圖。按計劃、分層、分類制定《法定機構(gòu)改革實施方案》，明確工作目標(biāo)任務(wù)、步驟時序。

2.出臺專門法規(guī)和配套文件，完善立法授權(quán)

一是統(tǒng)籌推進行政機構(gòu)法定化和法定機構(gòu)立法工作。依法確定政府部門、法定機構(gòu)職能定位，推進權(quán)責(zé)清單編制規(guī)則的法治化建構(gòu)，建立政府職能部門、法定機構(gòu)“權(quán)責(zé)清單”及動態(tài)對應(yīng)調(diào)整機制，約束性界定法定機構(gòu)與市場主體的運行邊界。二是盡快出臺《海南自由貿(mào)易港法定機構(gòu)管理條例》，針對省域內(nèi)法定機構(gòu)設(shè)立、法人治理、內(nèi)部管理、監(jiān)督評估、職責(zé)調(diào)整、撤銷等進行立法。三是推動形成“通則法+個別法”的立法程序和授權(quán)體系，探索省內(nèi)各級人大依法授權(quán)機制。規(guī)范法定機構(gòu)法人多樣化設(shè)置，探索海南自貿(mào)港法定機構(gòu)法人設(shè)置。四是確定法定機構(gòu)分類，完善專項配套法規(guī)。借鑒境外法定機構(gòu)分類模式，確定海南自貿(mào)港法定機構(gòu)分類，并建立完善的法定機構(gòu)“理事會議事規(guī)則”“經(jīng)費籌措指引”“會計管理準(zhǔn)則”等專項配套法規(guī)。

3.綜合改革難度和戰(zhàn)略重要性，分類分步推進

一是針對營造優(yōu)良營商環(huán)境、培育產(chǎn)業(yè)集群、促進科技進步等政府供應(yīng)不足，企業(yè)又較難獲利或無法提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域，可通過新設(shè)法定機構(gòu)增加供給。二是針對海南自貿(mào)港重點園區(qū)、各類開發(fā)區(qū)等，除部分社會管理職能仍需歸省市區(qū)政府及相關(guān)部門負(fù)責(zé)外，以政府派出機構(gòu)形式設(shè)立的政府工作部門，均具備改革條件。三是針對大部制改革后的非政府組成部門且可不以政府部門形式存在的，相關(guān)職能可通過立法授權(quán)交法定機構(gòu)且不便交市場的，或可以行政委托方式交第三方的公共服務(wù)職能，可成立法定機構(gòu)。

4.著眼政府職能創(chuàng)新改革法定機構(gòu)，建構(gòu)治理機制

一是建立規(guī)范的現(xiàn)代公司法人治理機制。明確利益相關(guān)者權(quán)、責(zé)、利，形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督有效制衡，提高理事會審議法定機構(gòu)發(fā)展規(guī)劃、行使重大事項決策權(quán)等績效。二是加強以行政負(fù)責(zé)人為核心的管理團隊建設(shè)。推動行政負(fù)責(zé)人參與理事會決策、接受理事會監(jiān)督、行使執(zhí)行權(quán)限的規(guī)范化建設(shè)，建立完善行政執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)班子成員市場化聘任、競爭性選拔、績效考核及薪酬分配機制；加強法定機構(gòu)人員待遇保障體系建設(shè)，形成有利于人才引進和合理流動的有效機制。三是建立規(guī)范多樣的經(jīng)費籌措模式。嚴(yán)格規(guī)范法定機構(gòu)市場化盈利行為，合規(guī)拓寬法定機構(gòu)經(jīng)費來源渠道。四是建立完善的內(nèi)外結(jié)合監(jiān)督機制。提高法定機構(gòu)運行透明度，強化立法監(jiān)督、派駐紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)監(jiān)督、外部審計監(jiān)督等機制，完善理事會監(jiān)督、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的紀(jì)委監(jiān)督、內(nèi)部審計監(jiān)督等，加強對重大決策、運行績效、財務(wù)人事等各層面、各領(lǐng)域的監(jiān)督；制定可量化的法定機構(gòu)發(fā)展目標(biāo)和年度績效指標(biāo)，法定機構(gòu)向社會公眾承諾，并通過人大質(zhì)詢會議、電視述職等形式公開其履職成效。

(二)中長期：堅持系統(tǒng)治理，推進公共服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)

1.完善法定機構(gòu)內(nèi)外部治理機制，提高整體治理效能

一是建立科學(xué)有效且完善的法定機構(gòu)運行準(zhǔn)則。進一步規(guī)范理事會、行政管理層權(quán)責(zé)、議事規(guī)則和工作規(guī)范，建立與市場接軌、與國際規(guī)則對標(biāo)的海南自貿(mào)港法定機構(gòu)治理準(zhǔn)則及操作指引，引導(dǎo)法定機構(gòu)合規(guī)創(chuàng)新運行。二是推進理事會決策和行政高管層經(jīng)營管理能力建設(shè)，提升法定機構(gòu)運行績效和競爭力。探索建立法定機構(gòu)運行效益與公共服務(wù)效能調(diào)整校對機制，以公共利益最大化為法定機構(gòu)治理效能目標(biāo)，推動法定機構(gòu)治理科學(xué)化水平。三是建立立法授權(quán)與職能契約相結(jié)合的法定機構(gòu)履職體系，構(gòu)建貫穿“政府決策、法定機構(gòu)執(zhí)行”的全方位法定機構(gòu)職能契約體系，推動法定機構(gòu)管理和運行由行政型向契約型轉(zhuǎn)型。

2.深入推進事業(yè)單位法定機構(gòu)改革，拓展改革覆蓋領(lǐng)域

一是承擔(dān)部分行政職能的事業(yè)單位。此類事業(yè)單位與承擔(dān)行政職能的法定機構(gòu)類似，具備改革條件。二是承擔(dān)提供公共服務(wù)但不具有行政許可和行政處罰職能的事業(yè)單位。此類事業(yè)單位從事民事活動可按《中華人民共和國民法典》對其認(rèn)定為特別法人中的機關(guān)法人，從事公共服務(wù)可按組織名義認(rèn)定，具備改革的法理優(yōu)勢。三是具有行政許可或輔助性行政執(zhí)法類事業(yè)單位。對綜合執(zhí)法中心等執(zhí)行輔助性執(zhí)法工作的事業(yè)單位，除改革后收歸行政機關(guān)職能的，在與行政執(zhí)法機關(guān)理順權(quán)責(zé)關(guān)系、合理銜接立法授權(quán)與法律委托、行政委托事權(quán)的前提下，可推行法定機構(gòu)改革。四是部分高校、科研院所、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)等領(lǐng)域。深化事業(yè)單位改革，實施章程管理，完善法人治理結(jié)構(gòu)，通過強化管理自主權(quán)，建立高效的法定機構(gòu)運行管理機制。

3.引進社會各界參與法定機構(gòu)治理，形成共治治理體系

一是邀請社會各界參與法定機構(gòu)重大決策與研究。成立由政府人員、專家學(xué)者、企業(yè)負(fù)責(zé)人等組成的各類法定機構(gòu)決策與咨詢委員會，完善重大決策聽證制度和信息公開制度。二是推行重點服務(wù)對象參與法定機構(gòu)治理機制。面向主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、重點企業(yè)，邀請有影響力人士進入法定機構(gòu)治理體系，建立收益分配與風(fēng)險共擔(dān)機制，調(diào)動發(fā)揮其資源網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢。三是提升多元主體參與法定機構(gòu)整體治理效能。擴大法定機構(gòu)群體規(guī)模，構(gòu)建以法定機構(gòu)為樞紐的政府、社會、市場共治體系，形成跨界協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。