日本少子化對(duì)策演進(jìn)及啟示

戰(zhàn)婧媛

（重慶工商大學(xué)法學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院 重慶 400060）

日本是一個(gè)少子高齡化國(guó)家。二戰(zhàn)后日本曾出現(xiàn)過(guò)兩次“嬰兒潮”，第一次“嬰兒潮”是從1947年至1949年，總和生育率超過(guò)4.32，但在1950年之后急劇下降，第二次“嬰兒潮”是從1971年至1974年，總和生育率下降到2.1，處于正常人口更替水平。

第一次“嬰兒潮”出現(xiàn)后，日本政府為了遏制人口過(guò)快增長(zhǎng)，以1948年制定的《優(yōu)生保護(hù)法》為基礎(chǔ)，在法律上認(rèn)可墮胎，實(shí)現(xiàn)墮胎自由化，主要是通過(guò)墮胎實(shí)現(xiàn)必要的出生控制，控制人口增長(zhǎng)。

雖然日本政府曾有計(jì)劃地制定過(guò)防止人口過(guò)度增長(zhǎng)的政策，但是沒(méi)有明確限制生育孩子個(gè)數(shù)。1975年出生率開(kāi)始下降到正常人口更替水平以下，1989年日本總和生育率降至1.57，日本開(kāi)始認(rèn)識(shí)到少子化問(wèn)題的嚴(yán)重性。

針對(duì)少子化現(xiàn)象，日本政府開(kāi)始制定減輕生育壓力，提高生育意愿的對(duì)策。[1]

一、日本少子化現(xiàn)狀及對(duì)策演進(jìn)

（一）日本少子化現(xiàn)狀

1949年日本第一次生育高峰時(shí)期出生人數(shù)達(dá)到269.663 8萬(wàn)人的峰值，在第二次生育高峰時(shí)期的1973年出生人數(shù)約為210萬(wàn)人，1975年出生人數(shù)跌破200萬(wàn)人，之后每年都在反復(fù)增加和減少，總體呈減少趨勢(shì)。

日本的夫妻理想子女?dāng)?shù)從1987年的2.67人開(kāi)始下降，到2015年出現(xiàn)理想子女?dāng)?shù)最低值2.32人，平均打算生育子女?dāng)?shù)也從1987年的2.23人降至2015年的2.01人。

2019年日本總?cè)丝跒?億2 617萬(wàn)人，出生人數(shù)為86萬(wàn)5 234人，跌破90萬(wàn)人。總和生育率為1.36，比2018年下降了0.06個(gè)百分點(diǎn)。其中0～14歲人口為1 521萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?2.1%。2020年10月，日本總?cè)丝跒?億2 622萬(wàn)7千人，出生人數(shù)為84萬(wàn)832人，比2019年的86萬(wàn)5 234人減少了2萬(wàn)4 407人，出生率為6.8‰，較2019年的7.0‰有所下降?？偤蜕蕿?.34，與2019年的1.36相比也有所下降。預(yù)計(jì)0～14歲人口總數(shù)為1503萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?2.0%。[2]

（二）日本少子化對(duì)策演進(jìn)

1.20世紀(jì)90年代末期的日本少子化對(duì)策（1991年～1999年）

1989年日本的總和生育率從歷史上最低的1.58降至1.57，給日本社會(huì)帶來(lái)了巨大沖擊，在“1.57沖擊”后，日本政府開(kāi)始意識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性，以此開(kāi)始著手制定針對(duì)出生率低和孩子數(shù)量減少的政策。

1991年1月，日本政府發(fā)布了《營(yíng)造健康生育環(huán)境的相關(guān)部門(mén)聯(lián)絡(luò)會(huì)議報(bào)告書(shū)》，希望通過(guò)協(xié)調(diào)家庭生活和職業(yè)生活，改善家庭生活和生活環(huán)境和提供育兒支持來(lái)減輕育兒負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)男女共同參與型社會(huì)。

為了應(yīng)對(duì)少子化態(tài)勢(shì)的進(jìn)一步加深，1994年12月，文部省、厚生省等四省聯(lián)合制定了《今后育兒支持措施的基本方向》，簡(jiǎn)稱(chēng)《天使計(jì)劃》。該計(jì)劃以十年為目標(biāo)，明確將兼顧育兒和工作、家庭育兒支持、改善育兒住房和生活環(huán)境、輕松的教育氛圍、降低育兒成本作為施策方向。同時(shí)為落實(shí)《天使計(jì)劃》，厚生省還制定了旨在改善地區(qū)育兒支持中心的《緊急保育對(duì)策五年計(jì)劃》。

1998年12月，思考應(yīng)對(duì)少子化問(wèn)題的專(zhuān)家會(huì)議通過(guò)的《為了建立一個(gè)有夢(mèng)想的家庭和養(yǎng)育孩子的社會(huì)（提案）》，從工作方式，家庭、社會(huì)、教育方面提出了改進(jìn)的內(nèi)容。

1999年12月，日本政府根據(jù)1998年思考應(yīng)對(duì)少子化問(wèn)題的專(zhuān)家會(huì)議的建議，在推動(dòng)少子化對(duì)策部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上制定了《推進(jìn)少子化對(duì)策基本方針》，力求改善工企業(yè)文化，平衡工作和育兒；營(yíng)造安心健康的生育環(huán)境；發(fā)展多樣化托育服務(wù)；推動(dòng)舒適生活和輕松教育；改善居住環(huán)境。同月大藏省、厚生省等六省在《推進(jìn)少子化對(duì)策基本方針》的基礎(chǔ)上制定了《重點(diǎn)推進(jìn)少子化對(duì)策具體實(shí)施計(jì)劃》，簡(jiǎn)稱(chēng)《新天使計(jì)劃》?！缎绿焓褂?jì)劃》是對(duì)已有的《天使計(jì)劃》和《緊急保育對(duì)策五年計(jì)劃》的重新審視，規(guī)劃時(shí)間從2000年至2004年，包括母子保健、咨詢(xún)、教育等21個(gè)領(lǐng)域。

2.21世紀(jì)初期的日本少子化對(duì)策（2000年～至今）

2001年7月，內(nèi)閣政府進(jìn)一步制定了《兼顧工作和育兒的支持政策方針》。該方針對(duì)改善工作環(huán)境、托育服務(wù)、地區(qū)育兒支持，減少等待進(jìn)入托兒所的兒童、放學(xué)后的兒童保障指明了基本方向和目標(biāo)對(duì)策。然而，除了在《新天使計(jì)劃》出臺(tái)后的2000年，總和生育率較1999年略有提高外，2001年又降至1.32。

2002年9月，為了改變少子化的趨勢(shì)，在《推進(jìn)少子化對(duì)策基本方針》背景下，厚生勞動(dòng)?。ㄔ裆。╅_(kāi)始推進(jìn)另一階段的少子化對(duì)策《少子化對(duì)策+1》。《少子化對(duì)策+1》繼續(xù)著眼于與育兒相關(guān)的措施，以重新審視工作方式、地區(qū)育兒支持、下一代社會(huì)保障支持、提高孩子的社會(huì)性和自立性四支柱為中心的進(jìn)行施策。

然而以上對(duì)策并沒(méi)有緩解總和生育率和出生人數(shù)下降的趨勢(shì)，針對(duì)這樣的情況，2003年7月，日本政府制定了《下一代培養(yǎng)支持對(duì)策推進(jìn)法》（2003年第120號(hào)法律）。同月，日本國(guó)會(huì)通過(guò)了《少子化社會(huì)對(duì)策基本法》（2003年第133號(hào)法律），該法明確了改善就業(yè)環(huán)境、加強(qiáng)保育服務(wù)、完善婦幼保健制度、減輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、加強(qiáng)意識(shí)教育等八個(gè)方面的少子化基本對(duì)策，并于同年9月生效。

2004年6月，內(nèi)閣會(huì)議通過(guò)了《少子化社會(huì)對(duì)策大綱》，該大綱基于三個(gè)觀點(diǎn)和四個(gè)重點(diǎn)事項(xiàng)，提出了28項(xiàng)具體對(duì)策，大力推進(jìn)改變出生率下降的綜合社會(huì)對(duì)策。同年12月少子化社會(huì)對(duì)策會(huì)議進(jìn)一步制定了《基于少子化社會(huì)對(duì)策大綱的具體實(shí)施計(jì)劃》，簡(jiǎn)稱(chēng)《兒童·育兒支持計(jì)劃》，該綜合計(jì)劃提出了從2005年開(kāi)始到2009年的五年內(nèi)要采取的具體措施和目標(biāo)。[3]

2005年，日本自1899年開(kāi)始進(jìn)行人口動(dòng)態(tài)統(tǒng)計(jì)以來(lái)，首次出現(xiàn)了出生數(shù)低于死亡數(shù)的情況，總?cè)丝谵D(zhuǎn)為人口減少社會(huì)，總和生育率為1.26，創(chuàng)下歷史最低。日本政府認(rèn)識(shí)到僅靠現(xiàn)有的對(duì)策無(wú)法改變少子化的趨勢(shì)，要從根本上擴(kuò)充強(qiáng)化少子化對(duì)策，因此2006年6月，少子化社會(huì)對(duì)策會(huì)議制定了《新少子化對(duì)策》?！缎律僮踊瘜?duì)策》強(qiáng)調(diào)促進(jìn)全社會(huì)的意識(shí)改革，要從孩子和家庭的角度出發(fā)，擴(kuò)充施策，包括全生命周期的育兒支持、婦女再就業(yè)幫助、稅收鼓勵(lì)、防止虐待等內(nèi)容。

根據(jù)2006年12月發(fā)布的《日本未來(lái)人口推算》顯示，少子化態(tài)勢(shì)將繼續(xù)加深，2007年12月，“支持孩子和家庭的日本”重點(diǎn)戰(zhàn)略討論會(huì)議制定了《支持孩子和家庭的日本》重點(diǎn)戰(zhàn)略。該重點(diǎn)戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)要解決就業(yè)和結(jié)婚生育二選一的結(jié)構(gòu)，通過(guò)工作方式的改革實(shí)現(xiàn)工作和生活的平衡，并構(gòu)建全面支持“家庭育兒”的框架。同月，促進(jìn)工作與生活平衡官民高層會(huì)議通過(guò)了《工作生活平衡憲章》和《促進(jìn)工作生活平衡行動(dòng)指南》。[4]

2008年2月，為了建立一個(gè)所有人都可以安心工作，致力于孩子的健康成長(zhǎng)的社會(huì)，從質(zhì)和量上充實(shí)和加強(qiáng)消除等待進(jìn)入托兒所兒童的保育措施，厚生勞動(dòng)省制定了《新零待機(jī)兒童作戰(zhàn)》。

2009年6月，從零開(kāi)始思考少子化對(duì)策項(xiàng)目組制定了《“大家的”少子化對(duì)策》，該對(duì)策指出，“家庭”“地域”“職域”所發(fā)揮的結(jié)婚和育兒支持功能下降，作為整體組織的社會(huì)有必要強(qiáng)化和重建“育兒安全網(wǎng)”，以實(shí)現(xiàn)少子化趨勢(shì)的扭轉(zhuǎn)。

2010年1月，根據(jù)《少子化社會(huì)對(duì)策基本法》，內(nèi)閣會(huì)議通過(guò)了《兒童·育兒愿景》（此為第三次制定的《少子化對(duì)策大綱》），提出了12項(xiàng)對(duì)策，制定了未來(lái)5年的推進(jìn)方案。同年6月，少子化社會(huì)對(duì)策會(huì)議通過(guò)了《育兒新系統(tǒng)基本制度方案綱要》，為育兒家庭提供基本福利和各種服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)一個(gè)創(chuàng)造新的工作崗位和促進(jìn)女性就業(yè)的活力社會(huì)。

2013年4月，厚生勞動(dòng)省制定了《加速消除待機(jī)兒童計(jì)劃》，以2013年至2017年5年時(shí)間確保40萬(wàn)兒童有托兒所接受，致力于消除“待機(jī)兒童”。日本政府持續(xù)致力于少子化對(duì)策，但少子化的態(tài)勢(shì)并沒(méi)有得到充分的遏制。雖然總和生育率從2005年的1.26上升到2012年的1.41，但在發(fā)達(dá)國(guó)家中也屬于較低水平。同年6月，少子化社會(huì)對(duì)策會(huì)議通過(guò)了《突破少子化危機(jī)緊急對(duì)策》，將支持結(jié)婚、懷孕、生育作為對(duì)策的核心來(lái)推進(jìn)。通過(guò)對(duì)結(jié)婚—懷孕—生產(chǎn)—育兒的不間斷支持，和強(qiáng)化推進(jìn)第一胎、第二胎、第三胎以后不同孩次的綜合政策進(jìn)入新階段。[5]

2015年3月，根據(jù)長(zhǎng)期以來(lái)的綜合施策，內(nèi)閣政府制定了新的《少子化社會(huì)對(duì)策大綱》。該大綱指出要進(jìn)一步完善育兒支持政策，幫助年輕人盡早實(shí)現(xiàn)結(jié)婚生子的愿望，對(duì)多子女家庭的提供進(jìn)一步扶持，改革工作方式，完善因地制宜的相關(guān)措施。

2017年6月，厚生勞動(dòng)省為了在3年內(nèi)消除全國(guó)待進(jìn)入托兒所的兒童制定了《安心育兒計(jì)劃》，包括擴(kuò)大保育覆蓋面、確保保育質(zhì)量、確立可持續(xù)的保育制度等六大內(nèi)容。

由于受新冠肺炎的影響，育兒家庭因?qū)W校臨時(shí)關(guān)閉受到影響，營(yíng)造能夠安心生養(yǎng)孩子的環(huán)境的重要性再次凸顯。2020年5月，內(nèi)閣政府第四次制定了《少子化對(duì)策大綱》。同年12月，厚生勞動(dòng)省發(fā)布了《新安心育兒計(jì)劃》，規(guī)劃了從2021年至2023年的安心育兒計(jì)劃包括因地制宜的政策安排、通過(guò)提高職場(chǎng)吸引力來(lái)確保保育員數(shù)量的穩(wěn)定等重點(diǎn)安排。

二、日本少子化對(duì)策的效果及啟示

（一）效果評(píng)價(jià)

從主觀來(lái)看，根據(jù)針對(duì)20～49歲的人群《關(guān)于少子化社會(huì)的國(guó)際意識(shí)調(diào)查》數(shù)據(jù)顯示，相較于2015年，結(jié)婚意識(shí)方面，現(xiàn)在更多的人不再認(rèn)為“結(jié)婚是必需的”“結(jié)婚比較好”，并且更多的人認(rèn)為“結(jié)婚、同居、戀人都不是必要的”，同時(shí)認(rèn)為“考慮結(jié)婚、生子的年齡、孩子的成長(zhǎng)等來(lái)制定人生規(guī)劃是很重要的”人數(shù)也有所下降。生產(chǎn)意愿方面，大多數(shù)人想要孩子的數(shù)量在逐漸減少，與2005年的2.4人、2010年的2.3人、2015年的2.2人相比，2020年想要孩子的數(shù)量平均只有2.1個(gè)。

育兒方面，現(xiàn)在大部分人認(rèn)為小學(xué)入學(xué)前的夫妻育兒分工“主要由妻子來(lái)做，丈夫也會(huì)幫忙”“妻子和丈夫都一樣做”，比以往人數(shù)有所增加，同時(shí)，在男女分工的看法上，現(xiàn)有超過(guò)半數(shù)的人反對(duì)“男主外，女主內(nèi)”，較2015年的人數(shù)顯著增加。社會(huì)保障方面，大多數(shù)人認(rèn)為日本適合生育的理由是因?yàn)椤暗貐^(qū)治安好”“從懷孕到生產(chǎn)后對(duì)母親和兒童的醫(yī)療保障都很完善”“各種完備的保育服務(wù)”“有教育費(fèi)用的支持”，與此同時(shí)在生育后有很多人認(rèn)為“因?yàn)闃I(yè)務(wù)繁忙，很難休息”“沒(méi)有生育、育兒相關(guān)的休假制度”而沒(méi)休產(chǎn)假或配偶陪產(chǎn)假?？偟膩?lái)說(shuō)，作為影響生育率不可忽視的因素，女性參與勞動(dòng)力市場(chǎng)的人數(shù)增多，女性就業(yè)率的上升以及女性自我意識(shí)增強(qiáng)而選擇晚婚或未婚、少生或不生。

雖然日本政府多年以來(lái)一直推進(jìn)綜合性少子化對(duì)策，依舊沒(méi)能避免政策缺位和利用率不高的問(wèn)題，因此日本的結(jié)婚意愿和生育意愿沒(méi)有如愿提高，反而逐步走低。但是從細(xì)節(jié)來(lái)看，夫妻共同參與育兒的意識(shí)有所提高，并且政府在醫(yī)療保障、保育服務(wù)和教育支持方面的努力得到了認(rèn)可。

從客觀來(lái)看，1991年至2004年，日本的年出生人數(shù)從122.3萬(wàn)人減少到111.1萬(wàn)人，總和生育率也從1.53近乎逐年下降，降至1.29，在2005年時(shí)總和生育率創(chuàng)下日本歷史新低——1.26，這一階段的政策效果沒(méi)有得到體現(xiàn)，低生育少子化的態(tài)勢(shì)沒(méi)有得到改善。在總和生育率觸底的2005年后，通過(guò)一系列政策的實(shí)施，2006年總和生育率從1.26略有回升至1.32。在此后的2007年至2016年，雖然出生人數(shù)近乎逐年下降，但總和生育率在保持穩(wěn)定的同時(shí)，逐年上升。然而2017年至2019年，出生人數(shù)逐年減少的同時(shí)，總和生育率也從1.43降至1.36。

日本20年來(lái)，通過(guò)在教育、就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、性別觀念等多個(gè)方面綜合施策，來(lái)提高個(gè)人和家庭的福利保障，以營(yíng)造一個(gè)生育友好的社會(huì)為目標(biāo)，促進(jìn)國(guó)民的生育意愿。但是從數(shù)據(jù)上看，總和生育率依然不甚理想，近年總和生育率更是逐年走低。但少子化是一個(gè)全球化趨勢(shì)，很難從根本上逆轉(zhuǎn)，日本通過(guò)綜合施策在一定時(shí)期內(nèi)保持了穩(wěn)定并有小幅提升，說(shuō)明少子化對(duì)策在減輕和減緩少子化態(tài)勢(shì)上起到了一定作用。如果日本沒(méi)有采取這一系列的少子化對(duì)策，其生育水平可能會(huì)進(jìn)一步降低，給人口結(jié)構(gòu)造成不可挽回的影響[6]。

（二）日本少子化對(duì)策的啟示

1.營(yíng)造生育友好的家庭環(huán)境

首先應(yīng)明確生育是女性的自由，生或不生都不應(yīng)該受到他人的嘲諷、譴責(zé)和脅迫?！澳兄魍?，女主內(nèi)”的傳統(tǒng)觀念認(rèn)為女性應(yīng)該承擔(dān)大部分照料子女的責(zé)任，隨著社會(huì)的發(fā)展和職業(yè)女性的增多，女性一人承擔(dān)生育孩子的責(zé)任不僅給女性身體上帶來(lái)巨大壓力，心理上也受到一定影響。因此，應(yīng)該加強(qiáng)宣傳，促進(jìn)傳統(tǒng)育兒觀念轉(zhuǎn)變，設(shè)置男性使用陪產(chǎn)假的獎(jiǎng)勵(lì)，提高陪產(chǎn)假的利用率，鼓勵(lì)男性參與生育和家務(wù)勞動(dòng)全過(guò)程。同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)男性的育兒指導(dǎo)，使男性在參與育兒時(shí)發(fā)揮實(shí)實(shí)在在的作用。從家庭內(nèi)部關(guān)系看，應(yīng)重視家暴問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)家庭暴力的發(fā)現(xiàn)和干預(yù)，制定家庭暴力相關(guān)的法律法規(guī)和對(duì)受害婦女兒童的保護(hù)幫助措施，使家庭成為婦女兒童真正的港灣。[7-9]

2.營(yíng)造生育友好的工作環(huán)境

首先在意識(shí)上企業(yè)家、雇主等應(yīng)該從根本上認(rèn)識(shí)到生育是事關(guān)人類(lèi)發(fā)展的大計(jì)，也是事關(guān)企業(yè)單位自身長(zhǎng)久發(fā)展的保證，將生育友好理念融入企業(yè)和職場(chǎng)文化，打造一個(gè)生育友好的工作環(huán)境，促進(jìn)職工工作家庭平衡。其次在規(guī)章制度方面應(yīng)設(shè)置女性友好的雇傭制度，消除就業(yè)歧視；提供男女職工都能輕松使用的產(chǎn)假、陪產(chǎn)假、育兒假等親職假；建立女職工生育后回歸職場(chǎng)的支持體系和再就業(yè)雇傭制度。然后在設(shè)施上鼓勵(lì)企業(yè)單位設(shè)置托幼中心，減輕職工照顧孩子的負(fù)擔(dān)，使男女職工在工作的同時(shí)，滿(mǎn)足照料孩子的需求，需要注意的是企業(yè)單位不能因此變相延長(zhǎng)職工的工作時(shí)長(zhǎng)。最后，政府應(yīng)對(duì)生育友好的企業(yè)進(jìn)行鼓勵(lì)，比如給予稅收優(yōu)惠的政策扶持，以點(diǎn)帶面促進(jìn)其他企業(yè)的完善和改進(jìn)。[10]

3.營(yíng)造生育友好的社會(huì)環(huán)境

加快發(fā)展托育公共服務(wù)，加大支持力度，引導(dǎo)多種形式多個(gè)層次的托育服務(wù)發(fā)展，提高托育服務(wù)人員的素質(zhì)。建設(shè)生育友好型城市，加快建設(shè)育兒友好的公共設(shè)施和促進(jìn)育兒友好的商業(yè)設(shè)施建設(shè)，為育兒家庭外出時(shí)提供照料孩子的便利。加強(qiáng)治安保障，加強(qiáng)對(duì)存在安全隱患的道路交通等設(shè)施的整改，營(yíng)造一個(gè)安全的生活環(huán)境。為育兒家庭提供優(yōu)惠的住房政策和一定的住房津貼，減輕育兒家庭的經(jīng)濟(jì)壓力。倡導(dǎo)全社會(huì)參與生育友好環(huán)境的建設(shè)，比如倡導(dǎo)在公共場(chǎng)所尤其是有婦女兒童和老人的場(chǎng)合禁止吸煙。同時(shí)還將考慮單親家庭、有殘疾兒童的家庭等各種家庭和兒童納入政策扶持中，營(yíng)造一個(gè)多方位的，不僅對(duì)“生”友好，也對(duì)“育”友好的生育友好型社會(huì)環(huán)境。[11]

4.構(gòu)建生育友好的育兒支持體系

在孕婦產(chǎn)前，相關(guān)部門(mén)應(yīng)做好備孕、生產(chǎn)的健康知識(shí)科普宣傳，對(duì)不孕不育的夫婦進(jìn)行醫(yī)療幫助，動(dòng)員備孕夫妻做好孕前檢查，確保優(yōu)生優(yōu)育。在孕期醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)合理配置婦幼保健人員，加強(qiáng)對(duì)高齡、高危孕婦的風(fēng)險(xiǎn)防控。分娩時(shí)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)確保最優(yōu)的分娩方式，并完善應(yīng)急措施。分娩后，要關(guān)注女性產(chǎn)后的身心健康，同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)分娩后尤其曾是高齡高危孕婦的女性產(chǎn)后的持續(xù)監(jiān)測(cè)和管理，保障女性產(chǎn)后身體順利恢復(fù)。在育兒過(guò)程中，父母應(yīng)樹(shù)立正確的育兒觀念，政府應(yīng)從教育、醫(yī)療等方面減輕育兒負(fù)擔(dān)，降低育兒成本方面施策，例如對(duì)高昂學(xué)費(fèi)，高價(jià)學(xué)區(qū)房，早教機(jī)構(gòu)高價(jià)收費(fèi)的現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)督和管理。通過(guò)綜合的保障措施，為育兒家庭構(gòu)建一個(gè)全生命周期的育兒支持體系。