扶貧開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護法律問題研究
——以泛珠三角區(qū)域為例

馮兆龍，劉 伊

（東華理工大學，江西 南昌 330013）

泛珠三角區(qū)域的貧困地區(qū)往往面臨著經(jīng)濟貧困和生態(tài)環(huán)境保護意識薄弱這兩方面的雙重困境，由于經(jīng)濟發(fā)展不足，往往會導致對環(huán)境和自然資源進行掠奪式開發(fā)利用，在扶貧開發(fā)中會出現(xiàn)一系列的環(huán)境保護問題。2020 年全國兩會通過的《民法典》將綠色原則納入到誠實信用、平等自愿等民法基本原則的范圍，使得“節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境”成為了民事主體在從事民事活動過程中的一項基本任務(wù)，生態(tài)文明建設(shè)的實現(xiàn)不僅需要相應(yīng)的理念和和價值追求的更新，也需要完善的法律保障[1]。

泛珠三角區(qū)域應(yīng)做出共同努力、協(xié)同合作來進行保護環(huán)境，在泛珠三角區(qū)域形成聯(lián)防聯(lián)控一體化的生態(tài)環(huán)境保護機制，有效的解決區(qū)域內(nèi)行政區(qū)之間環(huán)境破壞責任問題的追究，避免行政區(qū)之間環(huán)境執(zhí)法的沖突，有助于構(gòu)建統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機關(guān)。聯(lián)防聯(lián)控一體化機制可以更好地規(guī)范扶貧開發(fā)中生態(tài)環(huán)境保護的行為以及意識，以促使泛珠三角區(qū)域生態(tài)文明的建設(shè)，進而推動經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展以及國家整體的生態(tài)文明建設(shè)進程。

一、泛珠三角區(qū)域扶貧開發(fā)現(xiàn)狀及生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

（一）泛珠三角區(qū)域扶貧開發(fā)現(xiàn)狀

泛珠三角區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展各具特點，自然資源豐富，人文景觀優(yōu)美，各行政區(qū)域內(nèi)因地制宜，針對不同的地區(qū)實施具體的扶貧方案。

廣東省尚有28 個貧困縣，廣東實施產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶貧工程，有“一村一品，一鎮(zhèn)一業(yè)，連片規(guī)劃，連片開發(fā)”的方案，其有旅游扶貧開發(fā)比如清遠清新區(qū)的安慶村、五汪村譚氏宗祠，養(yǎng)殖扶貧開發(fā)比如海豐縣恒華種養(yǎng)專業(yè)合作社、信宜市旺沙堡村山地土黃雞養(yǎng)殖，工廠扶貧開發(fā)海豐縣大化村腐竹加工產(chǎn)業(yè)示范基地等項目。福建省的貧困縣已經(jīng)全部“摘帽”，其有旅游扶貧開發(fā)比如寧德市福安市賽岐鎮(zhèn)秀洋村，農(nóng)業(yè)扶貧開發(fā)比如連城縣林塘村大棚等項目。江西省尚有21 個扶貧縣，其有旅游扶貧開發(fā)比如婺源篁嶺村，農(nóng)業(yè)扶貧開發(fā)比如井岡蜜桔，養(yǎng)殖扶貧開發(fā)比如撫州市臨川區(qū)延橋村，工廠扶貧開發(fā)比如佘干縣瓜畬村服裝廠等項目。湖南省尚有20 個扶貧縣，其有旅游扶貧開發(fā)比如鳳凰縣，養(yǎng)殖扶貧開發(fā)比如株洲市養(yǎng)殖，工廠扶貧開發(fā)比如永州市如意社區(qū)“扶貧工廠”等項目。貴州省尚有50個貧困縣，

（二）泛珠三角生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

工業(yè)化城市化的加速進程中，“三廢”排放量大，污染處置量少，珠三角環(huán)境污染問題已經(jīng)充分暴露出來[2]。自2003年以來，泛珠三角城市群的扶貧開發(fā)迅速發(fā)展，極大地促進了泛珠三角區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，伴隨而來的也有一系列的環(huán)境污染問題，比如有工業(yè)廢水等引起的水污染、工業(yè)廢氣等引起的大氣污染，工業(yè)廢渣等垃圾引起的環(huán)境污染，以及畜牧養(yǎng)殖帶來的環(huán)境污染。

二、泛珠三角區(qū)域扶貧開發(fā)中生態(tài)環(huán)境保護法律現(xiàn)狀及存在的問題

（一）立法現(xiàn)狀及存在的問題

1.立法現(xiàn)狀 在國家層面，我國《憲法》（2018 年）第26 條規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木。”《環(huán)境保護法》（2015年）是我國保護和改善環(huán)境，推動生態(tài)文明建設(shè)的一部基本法，制定了一系列環(huán)境保護的原則與制度，如《水污染防治法》（2008年）、《固體廢物污染環(huán)境防治法》（2016年）、《大氣污染防治法》（2018 年）、《噪音污染防治法》（2018 年）和《土壤污染防治法》（2019年），查閱了在國家層面的相關(guān)法律法規(guī)中，關(guān)于環(huán)境保護方面法律較為完備，但是對于扶貧開發(fā)并沒有制定法律，只是存在大量的政策、規(guī)范性文件等，并且《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》也明確提出來，要“完善扶貧開發(fā)法律法規(guī)，抓緊制定扶貧開發(fā)條例”，所以，在扶貧開發(fā)方面，國家尚未將一系列的政策和規(guī)范性文件等制定為法律給穩(wěn)固下來，依然是法律空白。

2.立法現(xiàn)狀評析 國家層面缺乏專門的扶貧開發(fā)方面的立法，在泛珠三角區(qū)域內(nèi)更是沒有相關(guān)的法律法規(guī)。生態(tài)環(huán)境的保護具有整體性、綜合性，但泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護的立法多分散于各省行政區(qū)的地方性法規(guī)、規(guī)章中，各省行政區(qū)在制定相關(guān)的環(huán)境保護法規(guī)、規(guī)章時，往往會局限于考量本行政轄區(qū)內(nèi)的情況，而忽略與其他省行政區(qū)域的協(xié)調(diào)與銜接，更忽視了對泛珠三角區(qū)域整體環(huán)境保護綜合考量，所以在珠江水域污染、泛珠三角區(qū)域大氣污染以及跨界污染問題的解決缺乏協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性，這樣一來，會造成環(huán)境主管部門的追責難、保護難問題。所以應(yīng)當在泛珠三角區(qū)域構(gòu)建一個統(tǒng)一的、整體性環(huán)境保護法，調(diào)控整個區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護問題，進而也可以作為在國家層面扶貧開發(fā)過程中解決環(huán)境保護法律問題的試金石。

（二）執(zhí)法現(xiàn)狀及存在的問題

1.執(zhí)法現(xiàn)狀 由于國家沒有制定專門的扶貧開發(fā)方面的法律法規(guī)，所以在扶貧開發(fā)過程中凡是遇到環(huán)境相關(guān)的問題就只能引用環(huán)境保護法的具體規(guī)定，這使得扶貧開發(fā)過程中出現(xiàn)的環(huán)境問題和普通的環(huán)境問題并無不同，泛化了一般性和特殊性?！董h(huán)境保護法》第10 條規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護主觀部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級以……，縣級以上人民政府有關(guān)部門和軍隊環(huán)境保護部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對資源保護和污染防治等環(huán)境保護工作實施監(jiān)督管理”。由于這種統(tǒng)管+分管模式的存在，執(zhí)法過程中會出現(xiàn)部門之間的交叉、重疊，行政主體間缺乏良性分工。自然資源與生態(tài)環(huán)境保護之間也會出現(xiàn)執(zhí)法重疊的現(xiàn)象。有極少地方將生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，比如2015 年江西省新干縣針對環(huán)境執(zhí)法過程中出現(xiàn)的實際問題就已探索生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

2.執(zhí)法現(xiàn)狀評析 由于扶貧開發(fā)缺乏具體的法律依據(jù)，所以在執(zhí)法過程中解決環(huán)境問題會容易出現(xiàn)不知如何執(zhí)法、多頭重疊執(zhí)法、執(zhí)法權(quán)限不清晰等多種問題，具體表現(xiàn)為：

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)限較小。改革開放以來，在提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府核心競爭力的過程中，仍存在一些無法法治化的問題[4]。根據(jù)《環(huán)境保護法》的相關(guān)規(guī)定，并沒有賦予基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)級生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府沒有生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)極易出現(xiàn)污染發(fā)現(xiàn)不及時、處置不及時問題，并且只有當污染達到一定程度之后才會引起縣級以上環(huán)境保護主管部門重視，不利于生態(tài)環(huán)境的保護。

地方保護主義限制執(zhí)法。某些地方政府為了突出本地政績，會放寬對本地企業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的標準，甚至會出現(xiàn)隱瞞其污染環(huán)境的事實，這就造成了環(huán)境保護難的問題。

生態(tài)環(huán)境多頭執(zhí)法、重疊執(zhí)法。由于各地生態(tài)環(huán)境保護的規(guī)定散見于多個規(guī)章文件中，尤其是出現(xiàn)“其他有關(guān)部門”，極易造成權(quán)責不明晰，還有重疊執(zhí)法，最為明顯突出地是資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護部門之間的重疊。

生態(tài)環(huán)境執(zhí)法不規(guī)范。有些地方生態(tài)環(huán)境保護部門為了應(yīng)付中央環(huán)保督察，會進行“一刀切”或者“先停再開”的現(xiàn)象，甚至還有不給出合理的整改時間，這些都是會在基層執(zhí)法過程中出現(xiàn)的問題。

（三）司法現(xiàn)狀及存在的問題

1.司法現(xiàn)狀 司法途徑是解決扶貧開發(fā)過程中出現(xiàn)的環(huán)境問題的重要途徑，而環(huán)境司法問題往往是環(huán)境公益訴訟問題，《環(huán)境保護法》第58條明確規(guī)定：“對于污染環(huán)境、破幻生態(tài)，損害社會公共利益的行為，依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記以及專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織可以向人民法院提起訴訟”，檢察院作為公訴人可以提起環(huán)境公益訴訟理所應(yīng)當，雖然將公民作為環(huán)境公益訴訟的適格主體提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟在學界已經(jīng)得到了廣泛的呼吁，但是尚未得到法律的認可。環(huán)境公益訴訟中鑒定費用過高，中小企業(yè)舉證難問題明顯。

2.司法現(xiàn)狀評析 《環(huán)境保護法》第58 條關(guān)于污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為提起訴訟規(guī)定：“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記，且專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織向法院提起訴訟，法院應(yīng)當受理”。隨著生態(tài)文明建設(shè)的進展，我國公民的生態(tài)環(huán)境保護意識的不斷加強，以2005 年北大師生訴松江污染案為例，雖然最終以黑龍江省高級人民法院未受理此案結(jié)局，但同時反映出了公民對于生態(tài)環(huán)境保護的高度重視，公民在生態(tài)環(huán)境保護中起著重要的作用。

三、泛珠三角區(qū)域扶貧開發(fā)中生態(tài)環(huán)境法律保障完善建議

（一）完善泛珠三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的聯(lián)動防治立法

泛珠三角區(qū)域環(huán)境法治建設(shè)不僅是該地區(qū)環(huán)保領(lǐng)域內(nèi)的一項長期而艱巨的任務(wù)，更是現(xiàn)代憲政制度所確認的人權(quán)保障工程[4]。扶貧作為我國的一項大工程，扶貧開發(fā)同樣具有重要性、不可避免性，在中國特色社會主義法治理念下應(yīng)當推動制定扶貧開發(fā)方面的法律，尤其是針對環(huán)境保護方面的專門性法律，其制定可以依據(jù)我國《憲法》《環(huán)境保護法》以及泛珠三角區(qū)域內(nèi)有關(guān)的扶貧開發(fā)政策性文件制定可以聯(lián)動防控的生態(tài)環(huán)境保護法律，以解決各省區(qū)交界在扶貧開發(fā)過程中產(chǎn)生的環(huán)境污染問題以及泛珠三角區(qū)域整體環(huán)境保護的窘境。由于各省行政區(qū)領(lǐng)導會出現(xiàn)工作調(diào)動等現(xiàn)象，僅依靠省行政區(qū)域之間的協(xié)商是不夠穩(wěn)定和持久的，所以有必要制定在泛珠三角區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的環(huán)境保護立法。

對于扶貧開發(fā)項目的生態(tài)環(huán)境評估。由于扶貧開發(fā)具有特殊性，貧困地區(qū)面臨的雙重困境，無論是旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)開發(fā)還是農(nóng)業(yè)扶貧開發(fā)，都應(yīng)當制定評估機制以保障扶貧開發(fā)與生態(tài)環(huán)境并行，該評估主要包括以下方面：一是扶貧對象與生態(tài)環(huán)境之間的聯(lián)系評估；二是扶貧對象與扶貧開發(fā)項目之間的聯(lián)系評估；三是扶貧項目與生態(tài)環(huán)境之間的聯(lián)系評估；四是扶貧開發(fā)項目的規(guī)劃與管理評估。

（二）泛珠三角區(qū)域的執(zhí)法方面

下放基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)。適當?shù)貙⑸鷳B(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級民政部門，有利于及時發(fā)現(xiàn)和處置環(huán)境污染事件，由于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)與基層人民群眾距離更近，所以在人民群眾出現(xiàn)某些新需求或者新問題時，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠更加迅速的了解并做出反映，當超過鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)限范圍后，可以通過報請上級主管部門進行處理。

明確以生態(tài)環(huán)境部門為執(zhí)法主體。在生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法過程中，由于相關(guān)的規(guī)章制度眾多，“其他部門”的范圍模糊，所以即便是多部門聯(lián)合聯(lián)動對生態(tài)環(huán)境保護進行執(zhí)法，也應(yīng)當明確生態(tài)環(huán)境部門為執(zhí)法主體，以生態(tài)環(huán)境部門的名義進行相關(guān)活動，這樣的話可以妥善解決權(quán)責不明晰問題，進而使得權(quán)責統(tǒng)一。

建立信息共享機制。發(fā)達國家整體政府建設(shè)的顯著特征就是以跨部門協(xié)同方式應(yīng)對社會突發(fā)性和復雜性問題[5]。建立信息共享機制可以依托于泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇與泛珠三角區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作洽談會兩大平臺使得泛珠三角區(qū)域內(nèi)部形成聯(lián)動，在泛珠三角區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)、各部門掌握的關(guān)于生態(tài)環(huán)境的各種信息（包括水、土壤、空氣等生態(tài)環(huán)境保護信息、污染信息、治理信息、業(yè)務(wù)監(jiān)控信息等各方面信息）進行信息資源共享，再結(jié)合企業(yè)主體的信用信息資源公開，進而促進公正執(zhí)法、兼顧效率，同時也加強企業(yè)主體自身的監(jiān)督作用。

（三）完善環(huán)境公益訴訟制度，健全司法監(jiān)督體制

擴大環(huán)境公益訴訟主體范圍。隨著社會主義社會的發(fā)展進程，公民的生態(tài)環(huán)境保護意識得到了很大的提升與加強，松花江污染案、龍興光案更是體現(xiàn)了實際生活中公民對于生態(tài)環(huán)境保護的重視，同時也反映了社會民眾提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實需求，公民是環(huán)境公益最終的利害關(guān)系人，公民享有提起環(huán)境公益訴訟的資格，可不必仰仗相關(guān)機關(guān)和組織，最直接有效地表達環(huán)境訴求[6]，所以應(yīng)該通過相關(guān)法律文件將公民個人作為環(huán)境公益訴訟的合法主體。

四、余論

充分利用泛珠三角區(qū)域優(yōu)勢，以解決扶貧開發(fā)過程中出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境保護問題為契機，完善泛珠三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的聯(lián)動防治立法，在泛珠三角區(qū)域內(nèi)部建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的執(zhí)法機關(guān)，以及建立各行政區(qū)、各部門的信息共享機制，建立完善的生態(tài)環(huán)境評估機制，明確生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機關(guān)為生態(tài)環(huán)境部門，摒棄“相關(guān)部門”的使用，并且將環(huán)境執(zhí)法的權(quán)力適當下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使得國家能夠迅速準確的掌握基層群眾面臨的環(huán)境問題，以泛珠三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護為經(jīng)驗，進而推動國家生態(tài)文件建設(shè)進程邁向新臺階。