“放管服”背景下科研單位完善內(nèi)部控制建設(shè)的思考

文|俞鑫 高建芳

隨著科研領(lǐng)域“放管服”改革的不斷深入，科研單位既要持續(xù)貫徹國(guó)家政策，落實(shí)項(xiàng)目實(shí)施與經(jīng)費(fèi)管理的主體責(zé)任，又要完善內(nèi)部控制建設(shè)，提升風(fēng)險(xiǎn)管理能力，確保在釋放新活力的同時(shí)能管控好風(fēng)險(xiǎn)?！笆濉币詠?lái)，我國(guó)科技投入快速增長(zhǎng)。2020年全國(guó)共投入研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)達(dá)24393.10億元，經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度（與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值之比）為2.40%，其中國(guó)家財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出達(dá)10095.00億元。不斷增長(zhǎng)的經(jīng)費(fèi)投入為各科研單位科技事業(yè)發(fā)展提供了強(qiáng)大資金保障，也對(duì)各單位科研經(jīng)費(fèi)管理提出了更大的挑戰(zhàn)。面對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理和內(nèi)部管控上的新要求，亟需科研單位認(rèn)真梳理單位內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問(wèn)題，不斷提高科研經(jīng)費(fèi)使用效益，確保科研自主權(quán)接得住、管得好。

一、科研領(lǐng)域“放管服”改革現(xiàn)狀

為有效解決項(xiàng)目安排分散重復(fù)、管理不夠科學(xué)透明、資金使用效益不高、科研人員積極性不足等問(wèn)題，進(jìn)一步激發(fā)科研活力，國(guó)家從2013年提出“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合”建立服務(wù)型政府，到2015年提出“優(yōu)化服務(wù)”，形成“放管服”的工作新格局，并出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕11號(hào)）《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)）《教育部等五部門關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見(jiàn)》（教政法〔2021〕7號(hào)）《國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕25號(hào)）《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕32號(hào)）等十余項(xiàng)政策，在預(yù)算編制與調(diào)整、物料采購(gòu)、結(jié)余經(jīng)費(fèi)管理、績(jī)效激勵(lì)等方面賦予承擔(dān)單位和科研人員更大自主權(quán)，面向科研一線，破解“痛點(diǎn)”“難點(diǎn)”“堵點(diǎn)”，致力于打造寬松、活躍、誠(chéng)信的科研環(huán)境，激發(fā)科研活力，全面推進(jìn)科研領(lǐng)域“放管服”改革。各科研單位也緊跟國(guó)家步伐，在優(yōu)化管理流程、變革內(nèi)控機(jī)制，轉(zhuǎn)變管理模式上不斷探索，為科研創(chuàng)新增力、科研人員減負(fù)努力。

二、科研單位內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀

2012年財(cái)政部頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，文件明確：內(nèi)部控制是單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。內(nèi)部控制的目標(biāo)包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)。提高公共服務(wù)效率和效果。2015年12月財(cái)政部在印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》文件中提出：到2020年，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)基本建成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系的總目標(biāo)；并在內(nèi)控體系建設(shè)、權(quán)力制衡、內(nèi)控報(bào)告和監(jiān)督檢查四方面作出新要求，極大地推進(jìn)了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)。目前，大部分科研單位已按照政策要求建立了內(nèi)部控制機(jī)制并制定了相應(yīng)的內(nèi)部控制規(guī)程，但在“放管服”改革中，內(nèi)部控制應(yīng)如何調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)“放管”平衡、服務(wù)優(yōu)化的目標(biāo)，是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。

三、“放管服”背景下科研單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)部控制意識(shí)不強(qiáng)，內(nèi)控環(huán)境薄弱

控制環(huán)境是單位實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，是其他控制要素的根基。首先，科研單位一般是非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于財(cái)政資金，穩(wěn)定的工作環(huán)境一定程度上導(dǎo)致了單位人員內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)；其次，“放管服”改革過(guò)程中，不少工作人員更是把工作重心放在“放”和“服”上，有意無(wú)意地弱化了“管”。有些科研人員甚至對(duì)規(guī)范管理有抵觸思想，認(rèn)為規(guī)范管理妨礙了科研效率，風(fēng)險(xiǎn)管理理念薄弱；最后，科研單位普遍缺乏完善的識(shí)別、評(píng)估和懲治科研不端行為的機(jī)制，對(duì)業(yè)務(wù)開(kāi)展過(guò)程中發(fā)生的科研不端行為存在識(shí)別不出、懲治不嚴(yán)的問(wèn)題。內(nèi)控環(huán)境薄弱，不利于形成誠(chéng)信、開(kāi)明的學(xué)術(shù)氛圍。

（二）內(nèi)部制度建設(shè)不全，內(nèi)控執(zhí)行欠缺

制度建設(shè)是內(nèi)部控制的關(guān)鍵，科學(xué)完整的制度體系能有效防范潛在風(fēng)險(xiǎn)。在制度制定上，受主管部門和其他相關(guān)項(xiàng)目管理部門尚未出臺(tái)實(shí)施細(xì)則的外部因素和單位領(lǐng)導(dǎo)層管理風(fēng)格、單位監(jiān)管能力、創(chuàng)收情況等內(nèi)部因素影響，科研單位對(duì)科研經(jīng)費(fèi)怎么放、放多少存在諸多疑慮，以致于未能及時(shí)制（修）訂各項(xiàng)管理制度，導(dǎo)致科研人員因內(nèi)部制度陳舊而難以享受“放管服”改革紅利。在制度執(zhí)行上，由于內(nèi)控意識(shí)淺薄，許多科研單位未能按要求嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)控制度，在實(shí)際工作中常常出現(xiàn)職責(zé)分工不明、權(quán)責(zé)不清、不相容職務(wù)未有效分離、輪崗機(jī)制未嚴(yán)格執(zhí)行、各崗位之間沒(méi)有形成相互監(jiān)督、互為獨(dú)立的關(guān)系等問(wèn)題，削弱了內(nèi)部控制的實(shí)施效果。

（三）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制不實(shí)，內(nèi)控評(píng)估尚淺

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制是內(nèi)部控制體系工作中的關(guān)鍵組成環(huán)節(jié)?？蒲袉挝粌?nèi)部控制起步較企業(yè)晚，運(yùn)行機(jī)制尚未成熟。目前大部分科研單位尚未建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制，或者雖已建立，但實(shí)際操作中未能嚴(yán)格按照風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序執(zhí)行，目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)缺乏科學(xué)方法和有效手段，不能及時(shí)、有效識(shí)別單位層面和義務(wù)層面存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)。在提倡應(yīng)放盡放的“放管服”改革過(guò)程中，科研單位勢(shì)必會(huì)面臨更多的風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的難度也將會(huì)升級(jí)，這對(duì)單位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的落實(shí)提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

（四）信息化建設(shè)不夠，共享信息滯后

信息技術(shù)的穩(wěn)定性和客觀性可以為內(nèi)控控制實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)提供重要支撐，也是推動(dòng)“放管服”改革的有力手段。實(shí)際工作中，大多科研單位根據(jù)各職能部門的需求已經(jīng)建立財(cái)務(wù)、科研、物資采購(gòu)、人事等多個(gè)單獨(dú)的管理系統(tǒng)，但各個(gè)系統(tǒng)之間尚未打通，存在數(shù)據(jù)共享不暢、業(yè)務(wù)協(xié)同能力不足等諸多問(wèn)題。同時(shí)，多數(shù)科研單位在報(bào)銷審批、經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)、結(jié)題驗(yàn)收等工作上仍依賴于手工整理，科研人員無(wú)法從瑣事雜事中解放出來(lái)，“放權(quán)減負(fù)”效果不明顯。薄弱的信息整合分析能力降低了項(xiàng)目、財(cái)務(wù)、守規(guī)等內(nèi)部控制報(bào)告的客觀性和有效性，部門之間無(wú)法共享資源，從而影響到科研單位的可持續(xù)健康發(fā)展。

（五）實(shí)施評(píng)價(jià)監(jiān)督不力，內(nèi)控措施保守

實(shí)施科學(xué)的內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制是內(nèi)控管理的重要一環(huán)。在實(shí)際工作中，相當(dāng)一部分科研單位沒(méi)有設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，而是在財(cái)務(wù)部門下設(shè)內(nèi)部組織，缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性；同時(shí)，內(nèi)部監(jiān)督開(kāi)展頻度低、覆蓋面窄，協(xié)同監(jiān)督能力弱等問(wèn)題突出，妨礙了內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在“放管服”系列政策頒布后，科研管理和經(jīng)費(fèi)使用得到大幅松綁，科研單位更需要進(jìn)一步完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，確保單位內(nèi)部控制機(jī)制運(yùn)行有效。

四、“放管服”背景下科研單位完善內(nèi)部控制的建議

（一）強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)，營(yíng)造風(fēng)清氣正的內(nèi)控環(huán)境

單位負(fù)責(zé)人作為內(nèi)部控制的第一責(zé)任人，首先，要將建立和實(shí)施內(nèi)部控制作為“放管服”改革期間的重要工作來(lái)抓，加強(qiáng)宣貫、引導(dǎo)單位全體人員強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)、主動(dòng)參與，確保內(nèi)控工作有序、有力、有效運(yùn)行；其次，科研單位要積極探索借助信息化手段建設(shè)信用管理機(jī)制，動(dòng)態(tài)監(jiān)管科研項(xiàng)目實(shí)施和經(jīng)費(fèi)使用情況，并對(duì)科研人員進(jìn)行實(shí)時(shí)預(yù)警提醒，實(shí)現(xiàn)監(jiān)控系統(tǒng)根據(jù)大數(shù)據(jù)信用評(píng)分情況動(dòng)態(tài)調(diào)整科研人員審批和管理權(quán)限。對(duì)科研人員進(jìn)行信用記錄管理，若存在失信情況，應(yīng)將其納入失信記錄，對(duì)嚴(yán)重失信行為實(shí)行追責(zé)和懲戒。在單位層面和業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)共同營(yíng)造自覺(jué)自律、風(fēng)清氣正的科研氛圍。

（二）認(rèn)真梳理盤點(diǎn)，完善科學(xué)的制度建設(shè)措施

一是科研單位應(yīng)認(rèn)真梳理現(xiàn)有制度建設(shè)情況，對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行全面分析，明確控制目標(biāo)，抓住關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，構(gòu)建切實(shí)可行的內(nèi)控制度，并通過(guò)授權(quán)審批、歸口管理、會(huì)計(jì)控制、信息公開(kāi)等方法確保各項(xiàng)制度得到有效實(shí)施。二是對(duì)各部門和人員明確崗位職責(zé)、確保不相容崗位相分離；規(guī)范工作流程，嚴(yán)格執(zhí)行崗位輪換；完善責(zé)任追究機(jī)制，為內(nèi)部控制打下“用制度管人、靠制度管事”的基礎(chǔ)。三是科研單位要實(shí)時(shí)關(guān)注項(xiàng)目管理部門和上級(jí)主管部門的政策變動(dòng)，做好本單位規(guī)章制度的“廢改立”工作，并通過(guò)線下培訓(xùn)、門戶網(wǎng)站、開(kāi)設(shè)專欄等方式向單位員工及時(shí)宣貫有關(guān)新政策，確保把制度落地、落細(xì)、落實(shí)，讓政策紅利盡早盡快惠及科研人員。

（三）提高重視程度，嚴(yán)格落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

在“放管服”改革中，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的嚴(yán)格落實(shí)是確保各單位科研經(jīng)費(fèi)放到位、管得好的有力手段?？蒲袉挝粦?yīng)成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組并配備專業(yè)人員，對(duì)內(nèi)外環(huán)境、各項(xiàng)業(yè)務(wù)定期開(kāi)展?jié)撛陲L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，保證各級(jí)工作人員都能明確落實(shí)主體責(zé)任，保障各項(xiàng)工作執(zhí)行不偏不倚，并按照風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，不斷加強(qiáng)業(yè)務(wù)流程和管理方式的規(guī)范化，充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制有效預(yù)防重大風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的作用。

（四）轉(zhuǎn)變思想觀念，推進(jìn)單位信息化系統(tǒng)建設(shè)

科研單位應(yīng)改變“靠人控制”的觀念，打破服務(wù)平臺(tái)建設(shè)管理分散、辦事系統(tǒng)繁雜的局面。一是在單位內(nèi)部構(gòu)建一個(gè)能夠?qū)崿F(xiàn)各有關(guān)部門聯(lián)動(dòng)共享的一體化業(yè)務(wù)服務(wù)平臺(tái)，形成上下聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)同系統(tǒng)組織；二是建立財(cái)務(wù)、科研項(xiàng)目、資產(chǎn)及采購(gòu)、審計(jì)、人事等科目的一體化辦公服務(wù)平臺(tái)，有效整合信息；三是積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)，在財(cái)務(wù)資料、項(xiàng)目管理全面數(shù)字化獲取的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范流程；四是通過(guò)人事管理、線上采購(gòu)平臺(tái)、智能合同識(shí)別比對(duì)、智能審核、移動(dòng)審批、智能記賬、銀企直連支付等流程再造，打通科研管理全流程，把科研人員從瑣事雜事中解放出來(lái)。推進(jìn)單位信息化系統(tǒng)建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)“人、才、物”管理流程的無(wú)紙化和智能化，增強(qiáng)信息系統(tǒng)生成的各類報(bào)告（項(xiàng)目、財(cái)務(wù)、守規(guī)等方面）的客觀性和時(shí)效性，為內(nèi)部控制的有效實(shí)施提供信息保障。

（五）健全機(jī)構(gòu)設(shè)置，建立科學(xué)高效的監(jiān)督體系

首先，科研單位應(yīng)設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)并保持其獨(dú)立性。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)定期或不定期對(duì)單位內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，出具評(píng)價(jià)報(bào)告，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制中存在的問(wèn)題并提出整改建議，通過(guò)“以評(píng)促建”的方式，推動(dòng)內(nèi)部控制工作有效實(shí)施。其次，在實(shí)施監(jiān)督檢查時(shí)，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)突出對(duì)單位資金管理使用、大額物資采購(gòu)、基本建設(shè)項(xiàng)目支出以及“放管服”改革變動(dòng)領(lǐng)域等重點(diǎn)業(yè)務(wù)、重要環(huán)節(jié)、重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的監(jiān)督，確保各項(xiàng)制度得到規(guī)范執(zhí)行。再次，內(nèi)部監(jiān)督要突破傳統(tǒng)，由財(cái)務(wù)收支審計(jì)向績(jī)效審計(jì)轉(zhuǎn)變，由注重經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法性向資金使用經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)變，并將審計(jì)端口由事后查處向事前、事中監(jiān)管，避免重復(fù)檢查，保證各項(xiàng)業(yè)務(wù)合法合規(guī)開(kāi)展。最后，單位可以借助黨風(fēng)廉政建設(shè)提高人才素養(yǎng)，建立健全“三重一大”決策制度，充分發(fā)揮內(nèi)部控制和審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督與日常監(jiān)督的監(jiān)管合力等手段，不斷提升監(jiān)督效果。

近年來(lái)政府不斷加強(qiáng)對(duì)科研單位內(nèi)部控制建設(shè)的要求，通過(guò)不斷完善單位內(nèi)部控制建設(shè)，按照“放管服”要求，該放的要應(yīng)放盡放；對(duì)重點(diǎn)業(yè)務(wù)、重要環(huán)節(jié)、重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，該管的一定要嚴(yán)管。內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)尊重科研規(guī)律、尊重人才，進(jìn)一步營(yíng)造風(fēng)清氣正的內(nèi)控環(huán)境；完善制度建設(shè)，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，建立健全科學(xué)高效的監(jiān)督體系；推進(jìn)信息化建設(shè)，讓信息多跑路，科研人員少跑腿，不斷提高服務(wù)水平；構(gòu)建真正適合單位實(shí)際的內(nèi)部控制，促使內(nèi)部控制與黨風(fēng)廉政建設(shè)機(jī)制有效運(yùn)行，以便更好地保證單位權(quán)力規(guī)范有序、運(yùn)行科學(xué)高效，促使科研單位在“放管服”改革中“放”出新活力，“改”出真績(jī)效。