困境未成年人家庭教育保障體系的構(gòu)建

楊 艷

隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型，在西方文化的沖擊下，我國家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生新的變化，單親家庭、重組家庭的出現(xiàn)打破了傳統(tǒng)的家庭結(jié)構(gòu)模式；在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的推進下，正常的家庭狀態(tài)發(fā)生改變，留守家庭、流動家庭數(shù)量不斷增加?！案鶕?jù)民政部2018年最新統(tǒng)計，全國有農(nóng)村留守兒童697萬余人”。(1)張雪梅：《家庭教育是預(yù)防未成年人違法犯罪的關(guān)鍵和基礎(chǔ)》,載搜狐網(wǎng)，https://www.sohu.com/a/343468819_100114，2021年3月1日訪問。這些在時代發(fā)展的背景下無法避免的變動形勢，導(dǎo)致諸多未成年人陷入困境，家庭教育實施過程中出現(xiàn)新的問題和困難，對未成年人的健康成長環(huán)境造成了影響，對家庭教育事業(yè)的發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)。

由于監(jiān)護缺失、教育不當(dāng)?shù)燃彝ソ逃龁栴}，未成年人缺乏應(yīng)有的關(guān)愛呵護及正確引導(dǎo)，容易出現(xiàn)心理健康問題、極端行為，甚至遭受不法侵害。“犯罪問題與家庭教育密切相關(guān)，問題少年可謂問題父母的產(chǎn)物”。(2)游濤、張瑩：《以強制性親職教育問責(zé)教養(yǎng)失職監(jiān)護人——罪錯未成年人監(jiān)護人法律責(zé)任探究》，載《預(yù)防青少年犯罪研究》2015年第1期?！氨本┦泻５韰^(qū)人民法院2012年12月對1000名在押未成年犯的調(diào)查顯示，57.9%的少年來自單親、繼親或婚姻動蕩家庭，其中半數(shù)以上少年曾脫離家庭監(jiān)護單獨居住?！?3)張雪梅：《家庭教育是預(yù)防未成年人違法犯罪的關(guān)鍵和基礎(chǔ)》,載https://www.sohu.com/a/343468819_100114，2021年3月1日訪問。這些問題嚴重影響社會和諧安定，引起社會各界高度關(guān)注。保障困境未成年人家庭教育是預(yù)防犯罪的對策之一，進一步加強困境未成年人家庭教育保障工作，為未成年人營造健康的成長環(huán)境成為國家重要而緊迫的任務(wù)?！霸诩彝ソ逃ㄖ苹唧w建設(shè)方面，其中，有針對性地開展對孤兒、農(nóng)村留守兒童等特殊困境未成年人的家庭教育指導(dǎo)是人大代表迫切呼吁家庭教育立法目的之一?！?4)余?。骸短厥饫Ь澄闯赡耆思彝ソ逃牡胤搅⒎ūＵ稀?，載《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報》2020年第1期。

在十三屆全國人大常委會第二十五次會議上，《家庭教育法(草案)》(以下簡稱《草案》)首次被提交審議，并向社會公開征求意見，預(yù)示著我國即將出臺專門的家庭教育立法，家庭教育法律體系將逐步建立健全，家庭教育的法制建設(shè)即將進入新的階段。值得注意的是，《草案(征求意見稿)》在強化家長家庭教育主體責(zé)任的同時，針對“有特殊需求”、有不良行為、有嚴重不良行為、涉嫌犯罪等困境未成年人的家庭教育問題，分別規(guī)定了提供指導(dǎo)服務(wù)和進行國家干預(yù)的保障策略?？梢?，困境未成年人家庭教育保障問題已經(jīng)得到國家的重視。但由于相關(guān)規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)，并未形成全面、有效的制度保障體系。因此，在《草案》征求意見稿正經(jīng)歷修訂的當(dāng)下思考和研究困境未成年人家庭教育保障問題，具有重要的意義。

一、環(huán)境考察：困境未成年人家庭教育保障工作之建設(shè)現(xiàn)狀

(一)困境未成年人家庭教育保障工作之建設(shè)依據(jù)

近年來，為了彌補家庭教育立法的空缺，有效規(guī)范全國家庭教育工作，國家通過陸續(xù)頒布一系列指導(dǎo)和規(guī)范性文件，逐步加強政策引導(dǎo)，對家庭教育工作作出部署。困境未成年人家庭教育保障工作的建設(shè)也主要以國家、相關(guān)主管部門頒布的政策法規(guī)為指導(dǎo)依據(jù)。因此，為了了解目前我國困境未成年人家庭教育保障工作開展的環(huán)境基礎(chǔ)，有必要對現(xiàn)有相關(guān)典型性政策文件進行系統(tǒng)梳理和回溯，從而掌握困境未成年人家庭教育保障工作開展的政策依據(jù)及策略措施。

1.國家相關(guān)發(fā)展規(guī)劃為保障工作指明方向。近年來，未成年人健康成長問題越來越受到國家的重視。家庭教育工作進入社會事業(yè)發(fā)展大局，被納入了國家行動計劃，一系列全國兒童、家庭教育工作的綱領(lǐng)性文件和計劃被陸續(xù)制定和頒布。隨著家庭教育政策環(huán)境進一步優(yōu)化，家庭教育政策頂層設(shè)計進一步加強，困境未成年人的家庭教育保障問題也被列入建設(shè)和發(fā)展目標中。

(1)國務(wù)院《中國兒童發(fā)展綱要》系列。1992年，國務(wù)院制定了我國第一部規(guī)劃兒童工作發(fā)展的綱領(lǐng)性文件——《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》，“這是國家首次頒發(fā)有關(guān)家庭教育的指導(dǎo)性綱要，從政策層面開始指導(dǎo)家庭教育的開展”，(5)薛二勇、周秀平、李?。骸都彝ソ逃⒎ǎ夯厮菖c前瞻》，載《北京師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第6期。開啟了全國兒童事業(yè)發(fā)展的新篇章。之后每十年頒布新一階段的規(guī)劃綱要。

表1 國務(wù)院《中國兒童發(fā)展綱要》系列一覽表

該系列綱要對兒童工作發(fā)展的主要目標和策略措施進行了規(guī)劃，并在社會環(huán)境工作方面，對家庭教育保障工作提出了階段目標及建設(shè)策略；強調(diào)應(yīng)特別關(guān)注“困難條件下的兒童”保護和教育工作，并分別規(guī)定了相應(yīng)的策略與措施，優(yōu)化兒童成長環(huán)境，使困境兒童受到特殊保護，促進困境兒童的生存與發(fā)展，指導(dǎo)和推進全國各地開展困境兒童保護工作。

(2)婦聯(lián)等部門《全國家庭教育工作五年計劃/規(guī)劃》系列。為了深入貫徹國家教育事業(yè)的發(fā)展，落實國務(wù)院《中國兒童發(fā)展綱要》制定的家庭教育目標，進一步指導(dǎo)和推進全國家庭教育工作，促進未成年人健康成長，全國婦聯(lián)聯(lián)合教育部等部門以五年為一個階段，總結(jié)上一階段的實施效果及經(jīng)驗，剖析當(dāng)下家庭教育發(fā)展仍然面臨的問題，制定新一階段家庭教育工作總目標及實施措施，相繼頒布了五部全國家庭教育工作計劃/規(guī)劃。

表2 婦聯(lián)等部門《全國家庭教育工作五年計劃/規(guī)劃》系列一覽表

該系列計劃特別關(guān)注特殊困境兒童群體的家庭教育保障問題，將促進地區(qū)間家庭教育工作均衡發(fā)展、強化特殊困境兒童群體家庭教育支持服務(wù)作為重要目標，并對特殊困境兒童家庭教育指導(dǎo)服務(wù)工作的建設(shè)進行了規(guī)劃，指明了困境未成年人家庭教育工作的發(fā)展目標和方向，指導(dǎo)和推進全國各地分階段、分目標地開展困境未成年人家庭教育工作規(guī)劃。

2.國家相關(guān)專門性指導(dǎo)文件為保障工作提供指導(dǎo)。隨著國家對家庭教育日益重視，加強和改進家庭教育工作被提升為重要的國家任務(wù)。國家及各部委陸續(xù)出臺了一系列指導(dǎo)性文件，對全國家庭教育工作開展部署，逐步形成了家庭教育工作指導(dǎo)體系。其中對困境未成年人家庭教育問題提出了相應(yīng)的指導(dǎo)性意見，為保障困境未成年家庭教育問題提供了具體指導(dǎo)。

(1)中共中央、國務(wù)院加強思想道德教育建設(shè)的國家戰(zhàn)略。改革開放以來，“國家結(jié)合社會發(fā)展需要，并針對家庭教育發(fā)展過程中發(fā)現(xiàn)的問題，強調(diào)要將思想政治建設(shè)、民族文化建設(shè)、愛國主義教育、素質(zhì)教育、道德啟蒙教育等多方面與家庭教育建設(shè)相結(jié)合，并提出了諸多具體性規(guī)定”，(6)孫藝格、曲建武：《我國家庭教育政策的演變、特征及展望》，載《教育科學(xué)》2020年第3期。家庭教育的內(nèi)容被不斷豐富。2004年頒布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強和改進未成年人思想道德建設(shè)的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)將加強和改進未成年人思想道德建設(shè)作為一項重大而緊迫的任務(wù)，提升到國家戰(zhàn)略高度。為了實現(xiàn)全面提高未成年人思想道德素質(zhì)的總目標，《若干意見》對單親家庭、困難家庭、流動人口家庭的未成年人子女，以及孤殘兒童、流浪兒童等部分困境未成年人家庭教育保障問題提出了指導(dǎo)意見。

(2)婦聯(lián)、教育部等部委的《全國家庭教育指導(dǎo)大綱》系列。2010年，全國婦聯(lián)與教育部等部委為深入貫徹落實《若干意見》，全面規(guī)范家庭教育指導(dǎo)內(nèi)容和要求，提高全國家庭教育總體水平，促進兒童全面健康發(fā)展，在總結(jié)多年來家庭教育理論與實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，聯(lián)合制定了《全國家庭教育指導(dǎo)大綱》(以下簡稱《大綱》)，這是我國第一部國家層面的家庭教育指導(dǎo)大綱，是全國各地開展家庭教育指導(dǎo)工作的重要依據(jù)?！洞缶V》將家庭教育根據(jù)年齡段以及特殊性進行分類指導(dǎo)，將特殊兒童、特殊家庭的家庭教育指導(dǎo)作為家庭教育指導(dǎo)的重要內(nèi)容和要求之一，進行了專項規(guī)定，明確針對各種類型兒童和家庭的家庭教育指導(dǎo)舉措，初步構(gòu)建了困境未成年人家庭分類指導(dǎo)服務(wù)機制。2019年修訂的《大綱》對各類特殊兒童、家庭的家庭教育內(nèi)容進一步規(guī)范，提高了困境未成年人家庭教育的科學(xué)性、針對性、實效性。

(3)教育部加強家庭教育工作的指導(dǎo)性文件。為深入貫徹黨的十八大以來習(xí)近平總書記關(guān)于家庭教育的系列重要講話精神，全面落實國家家庭教育發(fā)展規(guī)劃和政策，進一步指導(dǎo)和部署家庭教育工作，2015年，教育部印發(fā)《關(guān)于加強家庭教育工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《加強指導(dǎo)意見》)，指出應(yīng)充分認識加強家庭教育工作的重要意義。在“加快形成家庭教育社會支持網(wǎng)絡(luò)”的目標下，提出社會應(yīng)給予困境兒童更多的關(guān)愛和幫扶。鼓勵和支持各類社會組織、企業(yè)、志愿者等社會各界應(yīng)共同參與，“廣泛開展適合困境兒童特點和需求的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)和關(guān)愛幫扶”工作。

3.國家相關(guān)分類保障政策為保障工作提供借鑒。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《深化改革決定》)提出了“健全困境兒童分類保障制度”的重要改革目標之后，“困境兒童”群體權(quán)益保障問題逐漸受到了關(guān)注和重視，國務(wù)院、婦聯(lián)教育部民政部等部委、各地方政府等層層落實，逐級響應(yīng)，制定并頒布了關(guān)于加強困境兒童保障工作的相關(guān)指導(dǎo)性文件。2016年國務(wù)院頒布《關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》(以下簡稱《困境保障意見》)界定了“困境兒童”的范圍，對加強困境兒童保障工作提出了意見，要求針對困境兒童監(jiān)護、生活、教育、醫(yī)療、康復(fù)、服務(wù)和安全保護等方面的突出問題，根據(jù)困境兒童自身、家庭情況，運用社會救助、社會福利和安全保障等政策措施，建立困境兒童分類保障制度。江蘇、吉林、河北、四川等地方政府相繼出臺關(guān)于建立困境兒童分類保障制度的實施意見，下屬各市級政府紛紛根據(jù)實際情況制定了具體的困境兒童分類保障實施辦法，逐步構(gòu)建了全國困境兒童分類保障制度體系，為開展困境未成年人家庭教育保障工作提供了政策依據(jù)和有益借鑒。

(二)困境未成年人家庭教育保障工作之建設(shè)現(xiàn)狀

困境未成年人家庭教育保障工作的建設(shè)主要依托于國家相關(guān)政策體系的發(fā)展。根據(jù)對涉及困境未成年人家庭教育的相關(guān)典型性政策文件進行回溯，可以發(fā)現(xiàn)，雖然相關(guān)規(guī)劃和指導(dǎo)性文件繁多，各自制定的目的和角度不同，但已初步形成了系統(tǒng)化的政策體系框架。

1.困境未成年人家庭教育政策體系之發(fā)展

(1)從政策的貫徹落實角度，無論是在兒童工作還是具體的家庭教育工作方面，無論是發(fā)展規(guī)劃還是具體的實施指導(dǎo)，都形成了自上而下，相互聯(lián)動，互相支撐的政策體系框架。比如國家根據(jù)兒童和家庭事業(yè)發(fā)展的需要進行系統(tǒng)化的頂層設(shè)計；在國家相關(guān)發(fā)展規(guī)劃的指引下，國務(wù)院及各有關(guān)部門、相關(guān)機構(gòu)和社會團體制定實施方案，縣級以上地方政府制定本地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，形成了上下統(tǒng)一、協(xié)調(diào)推進的工作體系框架。

(2)從促進地區(qū)間家庭教育工作均衡發(fā)展的角度，形成以完善覆蓋城鄉(xiāng)兒童的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度、促進基本公共教育服務(wù)均等化、建立適度普惠型兒童福利體系等大政策環(huán)境支持下，建成適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系的規(guī)劃體系框架。同時，也形成了困境未成年人家庭教育事業(yè)發(fā)展的大政策環(huán)境，為開展困境未成年人家庭教育保障工作指明了政策方向。

(3)從分類保障困境兒童的角度出發(fā)，形成在對困境兒童監(jiān)護、生活、教育、醫(yī)療、康復(fù)、服務(wù)和安全保護等各方面實行分類保障的國家政策下，對各類特殊困境兒童家庭教育開展分類指導(dǎo)服務(wù)的分類保障工作體系框架。

2. 困境未成年人家庭教育保障工作之建設(shè)。這些縱橫交錯的體系框架，“形成了從中央到地方的家庭教育政策網(wǎng)絡(luò)”，(7)薛二勇、周秀平、李健：《家庭教育立法：回溯與前瞻》，載《北京師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第6期。為我國困境未成年人家庭教育保障工作的建設(shè)提供了有力的政策依據(jù)。隨著相關(guān)政策體系的不斷完善，困境未成年人家庭教育保障工作的建設(shè)內(nèi)容和策略措施逐步健全。

(1)保障工作的實施對象方面。從《九五計劃》僅包括離異家庭、代養(yǎng)家庭等群體，到《2011兒童綱要》包括農(nóng)村留守兒童家庭、流動兒童家庭、有嚴重不良行為和違法犯罪行為的兒童家庭、受艾滋病影響兒童和服刑人員未滿18周歲子女家庭、受暴力傷害兒童家庭、被拐賣后獲解救的兒童家庭等，保障的“困境”群體不斷擴大，滿足和適應(yīng)新時代發(fā)展的需求，解決經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型帶來的家庭問題。同時，也體現(xiàn)了我國對未成年人權(quán)利保護和權(quán)益保障工作的不斷重視。

(2)保障策略的建設(shè)目標方面。從《九五計劃》以提高家長家庭教育知識為總目標，到《2012 規(guī)劃》提出的“構(gòu)建基本覆蓋城鄉(xiāng)的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系”，再到《2016規(guī)劃》以“到2020年基本建成適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展、滿足家長和兒童需求的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系”為建設(shè)目標，保障策略的建設(shè)目標逐漸清晰明確，而逐步促進地區(qū)間家庭教育工作的均衡發(fā)展的總體目標，充分體現(xiàn)了新時代國家治理對社會主義公平正義的價值追求。

(3)保障策略的建設(shè)方面。逐步健全困境未成年人家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機制，如《2016規(guī)劃》明確“強化特殊困境未成年人群體家庭教育支持服務(wù)”的目標，具體策略措施包括：以及時掌握兒童家庭監(jiān)護、成長發(fā)展等狀況和重點排摸留守、流動、貧困、重病、重殘等兒童家庭的情況為原則，建立家庭教育服務(wù)綜合信息平臺或臺賬，逐步建立登記報告制度；對貧困地區(qū)家庭實施營養(yǎng)改善項目等民生工程，科學(xué)宣傳育兒知識，提供公共網(wǎng)絡(luò)家庭教育資源等。此外，《2011兒童綱要》還對父母或其他監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責(zé)，或遭受嚴重侵害權(quán)益兒童、具有嚴重不良行為的兒童以及涉嫌違法犯罪的兒童等特殊兒童家庭教育問題，明確了相應(yīng)的監(jiān)督、干預(yù)等機制?？梢?，隨著保障對象范圍擴大和明確，相應(yīng)的保障策略和措施正在不斷建立和健全。

3.困境未成年人家庭教育保障工作之不足。國家相關(guān)政策體系的規(guī)劃及有力支撐，為我國困境未成年人家庭教育保障工作創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境及明確的建設(shè)方向，在缺少家庭教育立法的當(dāng)下，發(fā)揮了規(guī)范和指導(dǎo)困境未成年人家庭教育保障工作的作用。但在保障工作的建設(shè)方面，仍然存在以下兩個方面的不足。

(1)欠缺全面性。目前我國困境未成年人家庭教育保障工作的內(nèi)容主要散見于與家庭教育相關(guān)的、不同系列的政策文件中，由于缺乏專門、統(tǒng)一的政策文件指導(dǎo)，造成了保障工作內(nèi)容少、亂、錯綜復(fù)雜，且由于制定的目的、保護的領(lǐng)域不同，未能有針對性地涵蓋所有困境未成年人家庭教育類型，因此，沒有形成內(nèi)容全面的保障體系。

(2)缺乏有效性。這一不足主要體現(xiàn)在政策的落實方面。首先，缺少法律的有效保障。由于沒有統(tǒng)一的家庭教育立法，家庭教育的法律體系尚未形成，對于困境未成年人家庭教育保障工作的相關(guān)策略措施，只能通過其他相關(guān)的法律予以落實保障，且相關(guān)內(nèi)容并不全面，不可能形成完整的法律保障體系，因此無法切實有效的予以貫徹落實。其次，缺少基層的有效落實。雖然國家相關(guān)政策體系已經(jīng)基本形成了從上而下的工作體制框架，根據(jù)國家相關(guān)的規(guī)劃和策略措施，國務(wù)院、各主管部門，以及各省級政府制定了相應(yīng)的實施方案，但再具體到下面的各區(qū)市縣等基層地方，國家的頂層設(shè)計可能更多的停留在了政策規(guī)劃和指導(dǎo)意見的層面，在實際中，由于缺乏法律保障，沒有引起重視，并未達到有效的貫徹落實。

因此，我國困境未成年人家庭教育保障工作，應(yīng)從精準化、制度化的角度予以加強建設(shè)，進而構(gòu)建全面、有效的制度性保障體系。在構(gòu)建的路徑選擇上，應(yīng)以分類保障為原則。一是精準攻堅各類困境情形。通過分類保障的方式，形成精準化的策略措施，對不同困境未成年人家庭教育情形實施分類保障，進而構(gòu)建系統(tǒng)全面的保障體系；二是在出臺專門性困境未成年人家庭教育立法的條件和時機尚未成熟的情況下，通過政策和法律，分類制定具體的保障策略和措施，從而予以有效落實，從制度層面切實保障困境未成年人家庭教育的正常、正確實施，保護未成年人的合法權(quán)益，為未成年人創(chuàng)造公正平等、健康積極的成長環(huán)境。

二、分類施策：困境未成年人家庭教育保障體系之精準化構(gòu)建

黨的十八屆三中全會《深化改革決定》提出了“健全困境兒童分類保障制度”的重要改革目標后，形成了全國困境兒童分類保障制度體系，為困境未成年人家庭教育實施分類保障提供了有益借鑒；《大綱》等指導(dǎo)性文件對特殊兒童、特殊家庭的分類指導(dǎo)，為困境未成年人家庭教育實施分類保障提供了規(guī)范和指引；《未成年人保護法》第91條規(guī)定了對困境未成年人實施分類保障的原則，為困境未成年人家庭教育實施分類保障提供了法律依據(jù)。這些政策法律為選擇將分類保障原則作為困境未成年人家庭教育保障體系的構(gòu)建路徑提供了可行性。

(一)關(guān)于“困境”的界定與分類

所謂分類保障，即應(yīng)先明確分類?？v觀我國涉及困境未成年人家庭教育的政策法規(guī)，缺乏對“困境”概念的統(tǒng)一界定，在名稱表述、具體分類等方面，主要包括以下兩種形式：一是沒有統(tǒng)一的名稱表述，僅簡單列舉，如《若干意見》列舉了需要特別關(guān)心的特殊群體對象，包括單親家庭、困難家庭、流動人口家庭的未成年人子女；二是有統(tǒng)一的名稱表述，但沒有統(tǒng)一的概念界定和分類。

序號文件名稱統(tǒng)一名稱表述包含的群體1《2011兒童綱要》特殊困難兒童孤兒、殘疾兒童、貧困兒童、流浪兒童、有嚴重不良行為和違法犯罪行為的兒童此外還對受艾滋病影響兒童和服刑人員未滿18周歲子女、流動兒童、留守兒童、受暴力傷害兒童、被拐賣后獲解救的兒童等群體在社會福利、法律保護等方面進行了規(guī)定2《2016規(guī)劃)特殊困境兒童群體留守、流動、貧困、重病、重殘等兒童3《加強指導(dǎo)意見》困境兒童流動兒童、留守兒童、殘疾兒童和貧困兒童4《大綱(修訂)》特殊家庭離異和重組家庭兒童、農(nóng)村留守兒童、流動人口家庭兒童、服刑人員家庭兒童特殊兒童智力障礙、聽力障礙、視覺障礙、肢體障礙兒童

以上不同的概念界定和分類導(dǎo)致保護和保障的未成年人群體不同，雖然實行了分類保障或指導(dǎo)的原則，但實際由于并未涵蓋所有困境類型，并不能精準、全面的予以保障。在制定分類保障策略，構(gòu)建全面、精準的保障體系之前，有必要先對目前我國困境未成年人家庭教育問題中的“困境”進行明確界定和分類，即需要明確哪些屬于“困境”情形。了解困境未成年人家庭教育的不同情形，產(chǎn)生的各種原因，亟需解決的各類問題，從而形成分類保障對策。

“對困境未成年人進行保護救助的基礎(chǔ)和前提是科學(xué)合理地確定困境未成年人。”(8)上海市閔行區(qū)人民檢察院課題組：《檢察視野下困境未成年人特殊保護機制研究》，載《上海法學(xué)研究》2020年第12卷。我國目前關(guān)于“困境兒童”“困境未成年人”的規(guī)范性文件中，由于保護的領(lǐng)域不同，規(guī)范的對象不同，對于困境未成年人群體概念的界定角度和分類標準各不相同，主要是指由于監(jiān)護人的缺失導(dǎo)致家庭教育無法正常實施，可能使未成年人陷入困境，從而影響未成年人的健康成長。這種情況主要集中發(fā)生在離異家庭、農(nóng)村留守家庭、流動人口家庭、強制戒毒人員家庭、服刑人員家庭等家庭結(jié)構(gòu)和狀態(tài)特殊的未成年人，以及孤兒、流浪兒、棄嬰等群體。當(dāng)這些群體的未成年人父母或其他監(jiān)護人由于務(wù)工、服刑等原因，無法對未成年人子女進行監(jiān)護和教育，在家庭教育實施方面存在困難，可能影響未成年人健康成長，導(dǎo)致未成年人陷入困境。

2. 因無力實施導(dǎo)致困境。這種情況主要發(fā)生在未成年人由于自身原因，如在身體健康或心理健康等方面出現(xiàn)問題，比如智力障礙、聽力障礙、視覺障礙、肢體殘障等未成年人，遭受性侵、暴力傷害或其他違法犯罪行為侵害的未成年人，被拐賣后獲解救的未成年人，以及有不良行為和嚴重不良行為的未成年人群體等。這些未成年人的父母或其他監(jiān)護人由于缺乏專業(yè)的醫(yī)療或心理指導(dǎo)、矯正等知識，沒有正確實施家庭教育的能力或條件，從而陷入家庭教育實施困境，也無法使未成年人擺脫困境、健康成長。

3.因無心實施導(dǎo)致困境。當(dāng)父母或其他監(jiān)護人不作為，拒不履行或者怠于履行家庭教育責(zé)任時，家庭教育無法正常實施。由于缺失父母的關(guān)心和陪伴，缺少應(yīng)有的教育和引導(dǎo)，不利于未成年人的健康成長，容易導(dǎo)致未成年人誤入歧途，陷入困境，比如出現(xiàn)有違法校規(guī)校紀、不良行為、嚴重不良行為，甚至涉嫌犯罪的行為。

4.因不當(dāng)實施導(dǎo)致困境?！安划?dāng)實施”包括錯誤的家庭教育內(nèi)容、錯誤的家庭教育實施方式?！案改腹芙痰挠绊懥?，不僅存在于兒童的行為，亦會對其心理、情緒、人際和社會化帶來不容忽視的后果?！?9)王鐘和：《親職教育》，三民書局2009年版，第73頁。家庭是孩子的第一個課堂，父母是孩子的第一任老師，父母或監(jiān)護人應(yīng)以促進未成年人健康成長為目的，以培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的未成年人為目標實施家庭教育，正確引導(dǎo)和影響未成年人。一旦家庭教育實施不當(dāng)，錯誤的教育和引導(dǎo)會對未成年人的身心造成影響，在品行上發(fā)生偏差，從而導(dǎo)致未成年陷入困境，而打罵、冷暴力，甚至傷害未成年人的錯誤家庭教育方式，更加不利于未成年人的健康成長。

通過對困境未成年人家庭教育問題進行上述四種分類后，可以發(fā)現(xiàn)，其實困境未成年人家庭教育問題中的“困境”概念涵蓋“家庭教育實施困境”與“未成年人困境”雙層含義，兩者之間相互影響。未成年人的自身困境可能導(dǎo)致家庭教育實施困難，而家庭教育的非正常實施，也容易導(dǎo)致未成年人陷入困境。因此，在解決困境未成年人家庭教育保障問題時，應(yīng)以兩者都擺脫困境作為有效解決的判斷標準。

(二)困境未成年人家庭教育之分類保障機制

上述四種情況，實則反映了現(xiàn)代家庭教育實踐中的四大困境，即：無人實施、無力實施、不實施以及不當(dāng)實施。為了避免影響未成年人的健康成長，切實保障困境未成年人家庭教育的正常、正確實施，有效預(yù)防未成年人犯罪，應(yīng)對上述四種情形下的未成年人及家庭給予更多地關(guān)注，以有針對性地解決問題為目標，根據(jù)不同的需求，分類開展保障工作，構(gòu)建系統(tǒng)的保障機制，并最終形成精準、全面的困境未成年人家庭教育保障體系。

1.對于“無人實施”的情形。解決無人實施家庭教育的問題，應(yīng)確立落實監(jiān)護職責(zé)及全程監(jiān)督的原則。首先應(yīng)解決無人監(jiān)護的問題，落實監(jiān)護人并明確監(jiān)護責(zé)任，從而保障家庭教育能正常實施。事后，對此類家庭進行特別關(guān)注，對在實施過程中遇到困難的，應(yīng)及時提供指導(dǎo)和服務(wù)。相應(yīng)的策略措施包括：(1)建立完善未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度，包括對委托照護、臨時監(jiān)護、長期收養(yǎng)的事前評估、事后監(jiān)督機制；(2)建立對更換監(jiān)護人后的家庭教育實施情況進行及時掌握、重點排查、定期評估、按需指導(dǎo)、適時干預(yù)的全面監(jiān)督機制。

2.對于“無力實施”的情形。對于無力實施家庭教育的家庭，應(yīng)堅持按需提供指導(dǎo)服務(wù)的原則。根據(jù)困境的需求，提供相應(yīng)的專業(yè)化的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)，主要的策略措施包括：(1)建立健全家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系，由專業(yè)的家庭教育指導(dǎo)機構(gòu)提供專業(yè)的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)，包括事前的需求評估，持續(xù)性的專業(yè)指導(dǎo)，事后的跟蹤隨訪、定期評估、按需指導(dǎo)；(2)完善基本醫(yī)療衛(wèi)生、公共教育服務(wù)、適度普惠福利體系等社會保障制度，滿足殘疾或有心理健康等問題的未成年人的基本公共服務(wù)需求，為家庭教育的正常實施創(chuàng)造條件；(3)明確公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院的配合機制，如配合做好遭受違法犯罪行為傷害未成年人及家庭的救助、安置等保護保障措施。

3.對于“無心實施”的情形。對于父母或其他監(jiān)護人拒不履行或怠于履行家庭教育職責(zé)的情形，應(yīng)以加強監(jiān)督和適時干預(yù)為原則，通過建立完善未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度，保障家庭教育正常實施：(1)明確居(村)民委員會、學(xué)校等對父母或其他監(jiān)護人履行監(jiān)護職責(zé)的監(jiān)督職責(zé)以及批評勸誡的權(quán)力，督促其切實履行家庭教育職責(zé)；(2)強化父母或其他監(jiān)護人的監(jiān)護職責(zé)，若經(jīng)勸誡仍拒不履行，或者未成年人已在品行等方面出現(xiàn)問題，健康成長已受影響的情況下，父母或其他監(jiān)護人拒不履行，則有必要采取一定的措施予以干預(yù)，責(zé)令改正，從而切實保障未成年人的健康成長。

4.對于“不當(dāng)實施”的情形。錯誤的家庭教育可能會影響未成年的一生，因此，應(yīng)以及時制止和糾正、強制指導(dǎo)和干預(yù)為原則，確立相應(yīng)的策略措施：(1)完善未成年人救助機制、居(村)民委員會等知情單位或知情人的強制報告制度；(2)明確父母或其他監(jiān)護人強制接受家庭教育指導(dǎo)的義務(wù)；(3)對于罪錯未成年人家庭，應(yīng)明確父母或其他監(jiān)護人強制接受家庭教育指導(dǎo)的義務(wù)；(4)明確國家干預(yù)的權(quán)力及可采取的相應(yīng)強制措施。對于拒不糾正，或拒不接受家庭教育指導(dǎo)的，必須采取一定的措施予以干預(yù)；對于不依法履行家庭教育職責(zé)，或者已經(jīng)嚴重侵害被監(jiān)護的未成年人合法權(quán)益的父母或其他監(jiān)護人，有必要采取撤銷監(jiān)護人資格等強制手段，維護未成年人的合法權(quán)益。

(三)困境未成年人家庭教育保障體系之構(gòu)建策略

在分類保障的路徑選擇下，對于四類困境情形，可以根據(jù)不同的保障原則，形成上述不同的保障機制，從而共同組成困境未成年人家庭教育保障體系。通過對上述不同分類保障機制中策略措施的梳理，可以得出，困境未成年人家庭教育保障體系的構(gòu)建策略主要包括以下兩個方面。

1.建立能滿足不同需求的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系?！澳軡M足不同需求”主要包括兩個方面的要求。(1)滿足不同群體的需求。由于與普通家庭相比，困境未成年人家庭教育需要更為專業(yè)的指導(dǎo)服務(wù)，且由于困境的情形不同，所需要的專業(yè)指導(dǎo)可能涉及包括醫(yī)療、康復(fù)、心理輔導(dǎo)、矯正等不同專業(yè)領(lǐng)域，而對于“無心實施”“不當(dāng)實施”的情形，則需要及時糾正并灌輸正確的家庭教育觀念及方法，因此，需要針對不同類型的困境情形給予不同內(nèi)容的指導(dǎo)服務(wù)，以滿足不同群體的需求。(2)滿足不同時間段的需求。獲得專業(yè)的指導(dǎo)服務(wù)并不代表能真正掌握正確的家庭教育方法和技能，當(dāng)困境并不能徹底解決，或者有新問題出現(xiàn)時，就需要重新及時提供指導(dǎo)服務(wù)。因此，家庭教育指導(dǎo)服務(wù)應(yīng)始終以“按需”為原則，可能是長期持續(xù)性提供，也可能是后期的補充性指導(dǎo)。

2.建立全程監(jiān)管體系。(1)建立困境未成年人家庭信息庫。采取提供家庭教育指導(dǎo)服務(wù)等策略的前提是有相應(yīng)的需求，即首先應(yīng)掌握哪些未成年人或家庭需要給予特殊關(guān)注及保障，因此建立困境未成年人家庭信息庫十分重要。對于困境未成年人以及在家庭教育實施中有問題的家庭，應(yīng)通過建立相關(guān)信息總庫，方便及時了解家庭教育的實施情況，便于及時掌握和重點排摸家庭教育的實施動態(tài)，開展統(tǒng)籌監(jiān)管和治理工作。

(2)建立全面的綜合評估機制。與提供家庭教育指導(dǎo)服務(wù)相呼應(yīng)，應(yīng)有專業(yè)的評估機構(gòu)對信息庫中困境未成年人子女或家庭進行全面評估，包括事前的綜合評估，如是否對家庭教育指導(dǎo)服務(wù)有需求，應(yīng)提供哪些專業(yè)方面的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)，以及事后的跟蹤評估，如是否已不需要提供家庭教育指導(dǎo)服務(wù)，是否需要繼續(xù)提供家庭教育指導(dǎo)服務(wù)，是否需要定期開展家庭教育能力評估，是否需要重新提供家庭教育指導(dǎo)服務(wù)，是否需要強制介入干預(yù)等，從而便于科學(xué)、有效地開展監(jiān)管工作。

(3)建立共同監(jiān)督機制。由于家庭教育的缺失、錯誤可能會影響未成年人的健康成長，因此，有必要對困境未成年人家庭教育實施的情況進行監(jiān)督，即保障有效監(jiān)護，由國家、地方政府、村(居)民委員會、學(xué)校共同對監(jiān)護人是否進行了有效監(jiān)護、切實履行監(jiān)護職責(zé)進行監(jiān)督。

(4)建立國家適時干預(yù)機制。為了維護未成年人的合法權(quán)益，保障未成年人的健康成長，對于“無心實施”“不當(dāng)實施”的情形，應(yīng)進行勸阻、批評等教育工作，如有仍拒不履行、拒絕接受家庭教育指導(dǎo)、嚴重侵害未成年人的合法權(quán)益、嚴重影響未成年人的健康成長，則國家應(yīng)適時進行干預(yù)，責(zé)令改進或監(jiān)督接受家庭教育指導(dǎo)，甚至撤銷監(jiān)護資格，從而充分保障有效監(jiān)護，確保家庭教育的正常、正確實施。

三、分類落實：困境未成年人家庭教育保障體系之制度化構(gòu)建

體系的建設(shè)需要制度予以保障，方能行之有效。因此，構(gòu)建全面、有效的困境未成年人家庭教育保障體系，不僅應(yīng)注重對保障體系的全面性設(shè)計，更應(yīng)以實現(xiàn)制度化保障為建設(shè)目標。但就目前仍然尚缺家庭教育立法的政策法律環(huán)境下，出臺專門的困境未成年人家庭教育立法，就困境未成年人家庭教育保障體系進行全面、統(tǒng)一的規(guī)定，顯然尚缺時日。因此，唯有對相關(guān)策略措施的制度落實進行合理規(guī)劃，通過制定政策和法律給予分類保障，才是當(dāng)下制度化構(gòu)建困境未成年人家庭教育保障體系的有效辦法。應(yīng)建立以《家庭教育法》為核心的國家家庭教育法治體系，并以《家庭教育法》統(tǒng)一指導(dǎo)、相關(guān)政策法規(guī)輔助指導(dǎo)、相關(guān)法律制度具體指導(dǎo)為原則，分類逐步開展以下策略落實及制度保障舉措。

(一)逐步建立專門性立法

1.以《家庭教育法》為載體，落實基本保障制度。作為對于未成年人健康成長具有重要影響的家庭教育，由于尚未出臺國家統(tǒng)一的家庭教育立法，成為了家庭教育法制建設(shè)的“短板”。目前，我國國家立法層面關(guān)于家庭教育的相關(guān)規(guī)定主要見于《憲法》《民法典》《婚姻法》《教育法》《反家庭暴力法》《未成年人保護法》《預(yù)防未成年人犯罪法》等法律中，由于沒有專門的家庭教育立法，因此相關(guān)內(nèi)容的建設(shè)主要依賴政策的導(dǎo)向，缺乏法律制度保障。就困境未成年人家庭教育問題方面，由于尚缺國家專門立法的指導(dǎo)和保障，主要依托《未成年人保護法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》這兩部法律中的零散規(guī)定予以規(guī)范，法律基礎(chǔ)薄弱。雖然兩部法律采取同步修訂的思路，很好的解決了立法銜接問題，使得兩部法律關(guān)于困境未成年人家庭教育的規(guī)定涵蓋了不同方面的內(nèi)容，有利于保障體系的建設(shè)，但由于這兩部法律并非專門性的家庭教育立法，在關(guān)于家庭教育的相關(guān)規(guī)定方面不可避免的會存在過于原則、籠統(tǒng)的缺憾，不可能形成系統(tǒng)、全面的法律保障體系。

“家庭教育立法是全面貫徹依法治國與豐富完善中國特色社會主義法律體系的必然要求，是我國依法治國進程中不可或缺的元素?！?10)魏衍、李海云：《我國家庭教育立法研究》，載《教育評論》2020年第5期。早在《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》即制定“制定家庭教育法”的發(fā)展規(guī)劃，現(xiàn)如今《家庭教育法(草案)》終于提交人大常務(wù)會審議，《家庭教育法》有望盡快出臺，家庭教育的法制化進程終于邁開了重要的一步，困境未成年人家庭教育問題也有望得到法律的保障。但是就《草案(征求意見稿)》的內(nèi)容來看，雖然對困境未成年人家庭教育問題有所提及，但相關(guān)規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)，有待進一步完善的內(nèi)容主要包括以下四個方面。

(1)明確分類保障原則，并予以專門條款的規(guī)定。關(guān)于困境未成年人家庭教育保障問題，《草案》僅在第27條規(guī)定了對有特殊需求未成年人父母或其他監(jiān)護人提供有針對性的家庭教育服務(wù)的原則性規(guī)定，在實踐中并不能充分發(fā)揮規(guī)范指導(dǎo)作用。應(yīng)對“有針對性”的內(nèi)容具體展開，包括對“困境”的情形進行明確界定和分類，規(guī)定對不同類型的困境情形應(yīng)適用的保障原則、相關(guān)策略措施，形成保障體系的基本框架，并在“家庭教育促進”章進行專門條款的規(guī)定。

(2)明確建立困境未成年人家庭信息統(tǒng)計制度?！段闯赡耆吮Ｗo法》注重對未成年人信息的統(tǒng)籌管理，提出建立健全未成年人統(tǒng)計調(diào)查制度，規(guī)定國家應(yīng)對未成年人的健康、受教育等狀況進行統(tǒng)計、調(diào)查和分析，為開展困境未成年人家庭信息統(tǒng)計制度提供了法律基礎(chǔ)。為了實現(xiàn)對困境未成年人家庭教育實施狀況的全面了解和掌握，全面有效的評估及監(jiān)督，有針對性地開展家庭教育相關(guān)保障工作，《草案》應(yīng)明確建立困境未成年人家庭教育信息統(tǒng)計制度，由各地政府主導(dǎo)，居(村)民委員會、社區(qū)、學(xué)校等單位協(xié)助配合，開展統(tǒng)計工作，提供家庭相關(guān)信息，構(gòu)建地方困境未成年人家庭教育信息庫；明確具體的組織管理、分工職責(zé)，以及相應(yīng)的保密義務(wù)等規(guī)定。

(3)明確各監(jiān)管單位的權(quán)力、職責(zé)、責(zé)任?！恫莅浮冯m然對國家、公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院、村(居)民委員會等在參與困境未成年人家庭教育保障工作中的職責(zé)進行了規(guī)定，但相關(guān)規(guī)定過于原則，沒有明確監(jiān)督的權(quán)力、職責(zé)、責(zé)任，并形成具體的監(jiān)督機制。應(yīng)進一步修改完善，以《未成年人保護法》的相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，明確國家對父母或其他監(jiān)護人履行監(jiān)護職責(zé)的幫助、指導(dǎo)、監(jiān)督以及適時干預(yù)的權(quán)力和職責(zé)；明確村(居)民委員會等單位對監(jiān)護人履行監(jiān)護職責(zé)的幫助、監(jiān)督的權(quán)力和職責(zé)，對不當(dāng)或錯誤家庭教育行為進行批評教育、勸誡制止的權(quán)力和職責(zé)；落實強制報告的制度，以及不及時報告，怠于履行職責(zé)的責(zé)任；公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院對不依法履行監(jiān)護職責(zé)、嚴重侵害未成年人合法權(quán)益行為進行司法處置的權(quán)力和職責(zé)等。并規(guī)定相應(yīng)的監(jiān)督機制，形成全面的監(jiān)督體系，從而使得各參與監(jiān)管主體在實施過程中有法可依，切實發(fā)揮對困境未成年人家庭教育的監(jiān)管作用。

(4)明確國家適時干預(yù)制度。根據(jù)《預(yù)防未成年人犯罪法》中堅持“預(yù)防為主、提前干預(yù)”的原則，為了充分發(fā)揮家庭教育預(yù)防未成人犯罪的作用，切實保障未成年人的健康成長，《草案》應(yīng)以“預(yù)先指導(dǎo)，適時干預(yù)”的原則，明確父母或其他監(jiān)護人有接受國家提供的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)、及時改進家庭教育的義務(wù)；國家對父母或其他監(jiān)護人有適時干預(yù)、全程監(jiān)督、綜合評估的權(quán)力，對于違反家庭教育義務(wù)、影響未成年人健康成長的，國家有權(quán)依法進行強制干預(yù)，確保家庭教育實施的正常、正確，要求父母或其他監(jiān)護人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，從而起到保護未成年人權(quán)益、預(yù)防未成年人犯罪、維護國家和社會穩(wěn)定的作用。

2.適時出臺《困境未成年人家庭教育促進條例》。在家庭教育法律體系尚未建立健全的情況下，應(yīng)堅持國家頂層設(shè)計及政策指導(dǎo)，先以《家庭教育法》為載體，將困境未成年人家庭教育相關(guān)保障策略措施予以制度化落實，形成基本的保障制度。同時合理規(guī)劃政策與制度的銜接，堅持政策保障與法律保障的統(tǒng)一性和規(guī)范性。在《家庭教育法》正式頒布后，同相關(guān)輔助性政策法規(guī)、法律制度一起，共同指導(dǎo)和推進困境未成年人家庭教育保障工作的開展。當(dāng)家庭教育法律政策體系逐步健全完善，在系統(tǒng)梳理當(dāng)前政策、實踐的成功經(jīng)驗，條件和時機成熟時，適時出臺如《困境未成年人家庭教育促進條例》的專門性立法，使該項制度體系進一步法制化、規(guī)范化，從而推動我國家庭教育事業(yè)的健康發(fā)展。

(二)建立完善相關(guān)輔助性政策法規(guī)

1.及時制定新階段兒童及家庭教育工作系列規(guī)劃。《2011兒童綱要》《2016規(guī)劃》僅規(guī)劃至2020年的相關(guān)工作內(nèi)容，在2021年的當(dāng)下，國務(wù)院等相關(guān)部門應(yīng)及時總結(jié)上一階段的實施效果及經(jīng)驗，為下一階段指導(dǎo)推進家庭教育工作發(fā)展奠定基礎(chǔ)，剖析當(dāng)下家庭教育發(fā)展仍然面臨的問題，制定新一階段家庭教育工作總目標及措施，就困境未成年人家庭教育相關(guān)工作進行有針對性地規(guī)劃，為全國開展困境未成年人家庭教育保障工作指明政策方向。

2.完善家庭教育指導(dǎo)類讀本，發(fā)布指導(dǎo)性案例。在2019年全國教育工作會議上，教育部部長陳寶生表示，將要研制家庭教育指導(dǎo)手冊和家庭教育學(xué)校指導(dǎo)手冊，(11)陳寶生：《高度重視家庭教育今年研制家庭教育指導(dǎo)手冊》，載http://edu.sina.com.cn/zxx/2019-01-31/doc-ihqfskcp2001923.shtml?tj=none&tr=12，2021年3月1日訪問。建議在針對不同年齡段設(shè)置時，考慮困境未成年人家庭教育的需求，設(shè)置針對性的家庭教育指導(dǎo)內(nèi)容。(1)根據(jù)前述對《草案》的修改意見，對《家庭教育指導(dǎo)大綱》的內(nèi)容進行相應(yīng)的修改，改變原本“特殊兒童”“特殊家庭”的分類方式，與立法保持同步，對不同的困境情形進行分類保障；(2)各省級政府除了編寫《家庭教育指導(dǎo)讀本》，應(yīng)參照《家庭教育指導(dǎo)大綱》中對于困境未成年人家庭教育的指導(dǎo)內(nèi)容，制定專門的《困境未成年人家庭教育指導(dǎo)讀本》，宣傳相應(yīng)的家庭教育知識；(3)國務(wù)院、各省級政府定期開展對典型案例的匯編宣傳工作，通過發(fā)布指導(dǎo)性案例的形式，對不同困境未成年人家庭開展家庭教育提供指導(dǎo)范本。

3.出臺《家庭教育指導(dǎo)服務(wù)工作條例》?！恫莅浮贰凹彝ソ逃龠M”章中明確了全國家庭教育指導(dǎo)大綱、各省家庭教育指導(dǎo)讀本、家庭教育指導(dǎo)服務(wù)工作規(guī)范和評估規(guī)范組成的家庭教育指導(dǎo)規(guī)范體系，并對線上指導(dǎo)、社會參與、家庭教育指導(dǎo)服務(wù)專業(yè)隊伍、家庭教育指導(dǎo)服務(wù)中心、家長學(xué)校、各有關(guān)部門的指導(dǎo)等內(nèi)容進行了規(guī)定，但都是簡單的原則性規(guī)定，所涉內(nèi)容有限?！疤峁┘彝ソ逃笇?dǎo)服務(wù)作為政府承擔(dān)家庭教育責(zé)任的主要內(nèi)容，應(yīng)該按照法治政府建設(shè)的要求，在立法中加以明確化和具體化?！?12)葉強：《論家庭教育的政府責(zé)任及其立法規(guī)范》，載《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報》2020年第1期。除了在家庭教育法中明確政府的這一職責(zé)外，應(yīng)將家庭教育指導(dǎo)服務(wù)制度進一步具體化，制定出臺《家庭教育指導(dǎo)服務(wù)工作條例》，內(nèi)容應(yīng)涵蓋管理體制、經(jīng)費保障、隊伍建設(shè)、工作機制、保障體系等各方面，從而統(tǒng)一規(guī)范和管理家庭教育指導(dǎo)工作，切實提供家庭教育指導(dǎo)服務(wù)。

(三)建立健全相關(guān)法律制度

1.完善未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度。“國家機關(guān)和社會組織兜底監(jiān)護是家庭監(jiān)護的重要補充，是保護未成年人合法權(quán)益的堅強后盾?！?13)參見最高人民法院民一庭庭長、少年法庭工作辦公室副主任鄭學(xué)林在2021年3月2日最高人民法院的新聞發(fā)布會上的講話，載https://www.chinacourt.org/article/detail/2021/03/id/5828838.shtml， 2021年4月1日訪問。家庭監(jiān)護的缺失、失誤將影響未成年人的健康成長，因此，有必要建立健全未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度?！?011兒童綱要》將建立完善兒童監(jiān)護監(jiān)督制度作為對兒童法律保護的重要策略措施進行了規(guī)劃，包括完善并落實監(jiān)護人資格撤銷法律制度，逐步建立監(jiān)護監(jiān)督、國家補充監(jiān)督的制度，為建立健全未成年人監(jiān)護監(jiān)督法律制度提供了政策依據(jù)。

在2020年修訂的《未成年人保護法》中，完善了監(jiān)護監(jiān)督制度方面的內(nèi)容。(1)加強對監(jiān)護人和監(jiān)護職責(zé)的管理。在強調(diào)未成年人父母或其他監(jiān)護人監(jiān)護職責(zé)的同時，規(guī)定了國家、居(村)民委員會對監(jiān)護職責(zé)的履行進行指導(dǎo)、幫助和監(jiān)督的職責(zé)；對于不依法履行監(jiān)護職責(zé)或嚴重侵犯未成年人合法權(quán)益的情形，分別明確了居(村)民委員會、公安機關(guān)及司法機關(guān)相應(yīng)的處理規(guī)則；規(guī)定了不得無人看護或不宜臨時照護、脫離監(jiān)護的未成年人群體。但有些規(guī)定過于原則，并沒有具體展開。(2)解決部分特殊未成年人群體監(jiān)護缺失的問題。針對留守未成年人家庭，規(guī)定了可以委托他人照護的情形及具體實施的注意事項；通過列舉的方式，明確了民政部門應(yīng)該給予臨時監(jiān)護、長期監(jiān)護的未成年人范圍，并規(guī)定了臨時監(jiān)護可以采取的安置方式、送回撫養(yǎng)的評估機制，以及對于長期監(jiān)護未成年人的收養(yǎng)安置，包括收養(yǎng)評估機制等。但相關(guān)內(nèi)容主要著眼在對新監(jiān)護人的評估機制建設(shè)上，對委托照護、臨時監(jiān)護、收養(yǎng)安置等情形尚未形成有效的監(jiān)護監(jiān)督機制。

近年來，最高人民法院、最高人民檢察院先后會同相關(guān)部門出臺了如《關(guān)于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》(以下簡稱《侵害問題意見》)《關(guān)于依法辦理家庭暴力犯罪案件的意見》等與未成年人家庭教育相關(guān)的司法解釋或規(guī)范性文件，給予未成年人特殊保護，確保未成年人得到妥善監(jiān)護照料，依法保障未成人的合法權(quán)益。其中《侵害問題意見》對監(jiān)護侵害行為進行了界定，明確了界定監(jiān)護侵害行為、臨時安置、撤銷監(jiān)護人資格等一系列重要問題的適用標準等，指導(dǎo)司法實踐工作。而從監(jiān)督層面，其中關(guān)于發(fā)現(xiàn)侵害未成年人情形后報案與舉報的相關(guān)內(nèi)容，以報告制度的形式規(guī)定在了《草案(征求意見稿)》中，發(fā)揮了對家庭教育實施監(jiān)督的作用。但是對于臨時監(jiān)護或變更監(jiān)護之后，以及監(jiān)護人領(lǐng)回未成年人或恢復(fù)監(jiān)護人資格后的家庭教育實施情況，并未明確相應(yīng)的監(jiān)督機制。

綜上可見，我國監(jiān)護監(jiān)督制度尚需進一步完善，而由于家庭監(jiān)護問題與未成年人保護、預(yù)防未成年人犯罪、家庭教育等都有一定程度的關(guān)聯(lián)，建議在相關(guān)制度如孤兒收養(yǎng)制度、撤銷監(jiān)護人資格制度等健全完善、監(jiān)護監(jiān)督制度建設(shè)成熟時，適時出臺《未成年人監(jiān)護監(jiān)督條例》，進而解決相關(guān)規(guī)定分散、監(jiān)督體系不統(tǒng)一等問題。

2.建立健全罪錯未成年人家庭教育制度。2018年12月最高人民檢察院關(guān)于印發(fā)《2018-2022年檢察改革工作規(guī)劃》的通知，將“探索建立罪錯未成年人臨界預(yù)防、家庭教育、分級處遇和保護處分制度”列為“完善未成年人檢察工作機制”任務(wù)的重要內(nèi)容。其中，建立健全罪錯未成年人家庭教育制度也應(yīng)成為困境未成年人家庭教育保障體系的重要內(nèi)容之一。在家庭教育方面，未成年人的父母或其他監(jiān)護人對未成年人的預(yù)防犯罪教育負有直接責(zé)任，應(yīng)將家庭教育作為預(yù)防未成年人犯罪的有效對策之一，以教育感化挽救為原則，通過分級分類，明確細化相應(yīng)的預(yù)防職責(zé)和實施措施，保障罪錯未成年人家庭教育的正確實施，從而使罪錯未成年人能盡早擺脫困境并健康成長。