黑龍江省義務(wù)教育財(cái)政支出績(jī)效

◇哈爾濱商業(yè)大學(xué) 李 娜

義務(wù)教育是全面建設(shè)小康社會(huì)的重中之重。在黑龍江省義務(wù)教育財(cái)政支出中，如何科學(xué)地決定支出的規(guī)?？陀^(guān)地評(píng)價(jià)，客觀(guān)地評(píng)價(jià)義務(wù)教育財(cái)政支出的績(jī)效，使財(cái)政資源的使用效率得到提高，成為了需要迫切解決的問(wèn)題。地方政府在社會(huì)事務(wù)管理中承擔(dān)著最主要的職能，地方政府管轄區(qū)域的義務(wù)教育的成功和義務(wù)教育財(cái)政支出的有效性都標(biāo)志著義務(wù)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的提升。因此，對(duì)于黑龍江省義務(wù)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)分析的研究有著重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。依據(jù)義務(wù)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基本理論，對(duì)黑龍江省義務(wù)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)分析的現(xiàn)狀進(jìn)行研究，結(jié)合黑龍江省情況提出健全績(jī)效評(píng)價(jià)體系，完善績(jī)效評(píng)估法律及法規(guī)，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的評(píng)估機(jī)構(gòu)等具體措施。

1 概念界定

1.1 義務(wù)教育

法律規(guī)定，義務(wù)教育是國(guó)家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國(guó)家必須予以保障的公益性事業(yè)。實(shí)施義務(wù)教育，不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)[1]。義務(wù)教育的基本特點(diǎn)是：普及性、免費(fèi)性、強(qiáng)制性和世俗性。

1.2 義務(wù)教育財(cái)政支出績(jī)效

從微觀(guān)的角度來(lái)看，義務(wù)教育財(cái)政支出的績(jī)效與財(cái)政資金的使用效率息息相關(guān)；而從宏觀(guān)的角度來(lái)看，義務(wù)教育財(cái)政支出的績(jī)效與整個(gè)社會(huì)資源的合理配置密切相關(guān)。在公共財(cái)政下，義務(wù)教育的財(cái)政支出主要由兩部分組成，一部分是教育事業(yè)性經(jīng)費(fèi)，另一部分是基本建設(shè)性費(fèi)用。

1.3 義務(wù)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)

對(duì)于義務(wù)教育財(cái)政支出，根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)的原則要求，通過(guò)一定的績(jī)效評(píng)價(jià)的方法，對(duì)義務(wù)教育財(cái)政支出進(jìn)行綜合的衡量，把評(píng)價(jià)的結(jié)果與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比，得出對(duì)義務(wù)教育財(cái)政支出的評(píng)價(jià)結(jié)果。

2 黑龍江省義務(wù)教育財(cái)政支出現(xiàn)狀

2.1 黑龍江省義務(wù)教育發(fā)展現(xiàn)狀

2018年，黑龍江省全省共有2887所義務(wù)教育階段的學(xué)校。共招生49.45萬(wàn)人；在校生225.18萬(wàn)人；畢業(yè)生52.04萬(wàn)人。專(zhuān)任教師19.19萬(wàn)人。其中小學(xué)1469所，小學(xué)教學(xué)點(diǎn)共1099所；招生22.18萬(wàn)人；在校生131.90萬(wàn)人；畢業(yè)生27.61萬(wàn)人；專(zhuān)任教師9.13萬(wàn)人。初中1418所，招生27.28萬(wàn)人；在校生93.28萬(wàn)人；畢業(yè)生24.44萬(wàn)人；專(zhuān)任教師10.06萬(wàn)人。

2.2 黑龍江省義務(wù)教育財(cái)政支出規(guī)模

義務(wù)教育作為基礎(chǔ)教育，在社會(huì)發(fā)展和國(guó)民素質(zhì)提高的過(guò)程中具有不可替代的重要作用。最近幾年，黑龍江省的義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展的很迅速，取得了一些成績(jī)，但與此同時(shí)，也存在許多問(wèn)題。黑龍江省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為義務(wù)教育事業(yè)的持續(xù)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，省內(nèi)生產(chǎn)總值的不斷增加相應(yīng)地帶來(lái)了財(cái)政支出和財(cái)政義務(wù)教育支出的不斷增加。由圖1可以看出，黑龍江省政府對(duì)教育財(cái)政的投入力度呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)，這也體現(xiàn)了政府對(duì)教育的重視，加大了對(duì)教育的投入力度，以培養(yǎng)更多的優(yōu)秀人才。

2.3 黑龍江省義務(wù)教育財(cái)政支出成效

2019年黑龍江省于2019年全域通過(guò)國(guó)檢驗(yàn)收，成為全國(guó)第20個(gè)整體通過(guò)督導(dǎo)評(píng)估認(rèn)定的省份。全省實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育全域基本均衡，2800余所學(xué)校、近20萬(wàn)名教職工和220萬(wàn)名學(xué)生受益，初步實(shí)現(xiàn)從“有學(xué)上”向“上好學(xué)”轉(zhuǎn)變，義務(wù)教育發(fā)展邁上新臺(tái)階，義務(wù)教育發(fā)展保障體系日益健全完善、義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件明顯改善、學(xué)生及家長(zhǎng)的“獲得感”進(jìn)一步提升、教育扶貧扶助工作取得較好成效[2]。

2020年8月20日，黑龍江省政府組織召開(kāi)了此次工作的總結(jié)會(huì)，在此次會(huì)議上，相關(guān)人員組織總結(jié)了黑龍江省近期義務(wù)教育均衡發(fā)展的成果，以及黑龍江省義務(wù)教育發(fā)展的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。在會(huì)議上，部署和啟動(dòng)了促進(jìn)黑龍江省義務(wù)教育發(fā)展的創(chuàng)建工作，保證黑龍江省義務(wù)教育不僅優(yōu)質(zhì)發(fā)展，更要均衡發(fā)展。此次會(huì)議要求，黑龍江省政府要堅(jiān)持政府承擔(dān)主要責(zé)任，在當(dāng)?shù)卣匾h事日程上，要確保義務(wù)教育均衡發(fā)展，加大對(duì)義務(wù)教育的重視程度和投入力度；要統(tǒng)籌開(kāi)展規(guī)劃設(shè)計(jì)，科學(xué)規(guī)劃，積極推進(jìn)；要持續(xù)深化改革創(chuàng)新，全面落實(shí)《黑龍江教育現(xiàn)代化2035》《黑龍江省加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案（2018-2022年）》；要配齊配強(qiáng)師資力量，在深化教師隊(duì)伍改革、提升教師素養(yǎng)、突破教師管理制度、增強(qiáng)教師獲得感上下功夫[3]。

3 黑龍江省義務(wù)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀

黑龍江省財(cái)政廳于2015年7月印發(fā)了《黑龍江省省級(jí)財(cái)政支出預(yù)算績(jī)效管理辦法（試行）》，主要是為了建立科學(xué)的財(cái)政支出績(jī)效管理機(jī)制，強(qiáng)化支出主體責(zé)任意識(shí)，使省級(jí)財(cái)政支出預(yù)算在管理方面得到加強(qiáng)，使財(cái)政資金的使用績(jī)效得到提高，提高財(cái)政資金使用效率。黑龍江省財(cái)政廳2016年3月印發(fā)了修訂后的《黑龍江省財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金監(jiān)督管理辦法》。

3.1 黑龍江省義務(wù)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的制度規(guī)范

義務(wù)教育財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)涉及的范圍廣，評(píng)價(jià)內(nèi)容復(fù)雜，對(duì)義務(wù)教育財(cái)政支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程。進(jìn)行評(píng)價(jià)的時(shí)候要遵循一定的制度規(guī)范，績(jī)效評(píng)價(jià)制度的規(guī)范對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的工作起著非常重要的作用。在績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中，不管是組織實(shí)施評(píng)價(jià)工作，還是具體評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用在評(píng)價(jià)過(guò)程中都必須遵循一定的制度規(guī)范[4]。

黑龍江省目前的績(jī)效評(píng)價(jià)制度以及相關(guān)的法律法規(guī)還不是很規(guī)范。在財(cái)政資金的使用以及后續(xù)的監(jiān)督過(guò)程中，必須依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)工作，評(píng)價(jià)工作的程序必須十分明確。評(píng)價(jià)的內(nèi)容、評(píng)價(jià)方法以及評(píng)價(jià)的方式也要依據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行操作。一定要在相關(guān)法律框架的約束和指導(dǎo)下，保證財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的順利有序進(jìn)行。

3.2 黑龍江省義務(wù)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的具體內(nèi)容

首先，對(duì)黑龍江省義務(wù)教育財(cái)政支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，要對(duì)評(píng)價(jià)的目標(biāo)十分清晰，依據(jù)相應(yīng)的評(píng)價(jià)目標(biāo)來(lái)建立相應(yīng)的體系；之后，建立完對(duì)應(yīng)的目標(biāo)體系后，需要建立一個(gè)指標(biāo)體系，這個(gè)指標(biāo)體系要能衡量目標(biāo)體系，而且，目標(biāo)體系要能解釋指標(biāo)體系。一個(gè)科學(xué)合理的指標(biāo)體系可以細(xì)化為一系列可量化的標(biāo)準(zhǔn)值。

（1）義務(wù)教育財(cái)政支出的目標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)方面看來(lái)，教育資源相對(duì)于人們對(duì)于教育的需求來(lái)看，是缺乏且不足的。正是由于教育資源的缺乏，導(dǎo)致了并不是所有的社會(huì)成員都能平等地享受同等的教育資源。自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)能夠解決教育產(chǎn)品帶來(lái)的效率問(wèn)題，但是另一方面，卻導(dǎo)致了市場(chǎng)失靈的發(fā)生。致使整個(gè)社會(huì)公平性不能被確保。在此背景下，政府進(jìn)入教育領(lǐng)域進(jìn)行資源配置找到了理論依據(jù)，就是凱恩斯的政府干預(yù)政策，他認(rèn)為，政府在教育領(lǐng)域的根本使命就是使全社會(huì)的教育達(dá)到公平。為了保障教育的公平性，界定好政府教育財(cái)政支出的目標(biāo)顯得尤為重要。

（2）量化教育的數(shù)量和質(zhì)量。公立學(xué)校的教育資金主要是政府提供的，政府提供資金保障教育，人們接受教育來(lái)提高自身素質(zhì)。在人們接受教育的過(guò)程中，學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量得到提高，學(xué)校為社會(huì)培養(yǎng)的學(xué)生數(shù)也再提高，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)社會(huì)素質(zhì)的提高。效率在教育財(cái)政支出領(lǐng)域中，包括財(cái)政資源是否得到合理配置，財(cái)政資源的有效使用程度，社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政資源使用的滿(mǎn)意程度，以及這個(gè)過(guò)程對(duì)整個(gè)社會(huì)發(fā)展起到的作用。

4 黑龍江省義務(wù)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題

4.1 義務(wù)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不完善

黑龍江省義務(wù)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作至今還沒(méi)有形成一套完整的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。作為公共財(cái)政的一部分，義務(wù)教育財(cái)政支出還沒(méi)有找到科學(xué)的評(píng)價(jià)方法，規(guī)范的指標(biāo)體系以及統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系。評(píng)估考核的內(nèi)容和程序并不規(guī)范化，所以評(píng)估的結(jié)果難以做到公正客觀(guān)。

4.2 關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)的法律體系不完善

黑龍江省義務(wù)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的評(píng)估缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)的約束。雖然我國(guó)先后于2015年修訂了《教育法》，2018年修訂了《義務(wù)教育法》等教育相關(guān)的法律，但是與義務(wù)教育財(cái)政支出相關(guān)的法律還很缺乏，而且黑龍江省也缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)。所以，義務(wù)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估也難以進(jìn)行。

4.3 評(píng)估內(nèi)容單一范圍狹窄

黑龍江省義務(wù)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容只注重合法合規(guī)的審核，很少注重評(píng)估的有效性；黑龍江省義務(wù)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)體系不完善，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)財(cái)政管理中存在的問(wèn)題，從問(wèn)題中找出原因，提出建議；黑龍江省義務(wù)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍狹窄，僅限于財(cái)政支出和其延伸出的單位財(cái)務(wù)；黑龍江省義務(wù)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的方式還很落后，沒(méi)有轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?、事中加事后的評(píng)價(jià)方式。

5 完善黑龍江省義務(wù)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)策

5.1 加快績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建設(shè)

黑龍江省義務(wù)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作有效開(kāi)展的前提條件是有一個(gè)科學(xué)完整的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)工作的基石，是衡量和評(píng)價(jià)財(cái)政支出工作效果的重要依據(jù)。因此，黑龍江省義務(wù)教育財(cái)政支出績(jī)效管理的重點(diǎn)是建立科學(xué)、合理、全面的反映與評(píng)價(jià)義務(wù)教育財(cái)政支出的投入與產(chǎn)出指標(biāo)體系。依據(jù)“以結(jié)果為導(dǎo)向”的原則，從投入與產(chǎn)出兩個(gè)方面構(gòu)建黑龍江省義務(wù)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

5.2 健全義務(wù)教育財(cái)政支出預(yù)算管理制度

預(yù)算的主要作用是為政府的各項(xiàng)支出得到依據(jù)，受到保障，預(yù)算是計(jì)劃財(cái)政支出的重要工具之一，教育財(cái)政支出也要通過(guò)編撰預(yù)算來(lái)進(jìn)行控制。在預(yù)算編制的時(shí)候，不僅要嚴(yán)格審核各項(xiàng)支出的科學(xué)性、合理性，對(duì)于不合理的支出在預(yù)算編制時(shí)予以取消，同時(shí)要考慮教育事業(yè)發(fā)展的需求，有條件給予保障的支出必須進(jìn)行保障[5]。在進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行時(shí)，一定要確保財(cái)政資金的專(zhuān)款專(zhuān)用，同時(shí)還要確保預(yù)留足夠的資金，在出現(xiàn)緊急情況時(shí)，能夠進(jìn)行應(yīng)對(duì)。

5.3 完善義務(wù)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度

資金監(jiān)管的方式之一就是對(duì)支出資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，財(cái)政資金也是如此?，F(xiàn)在還有很多的學(xué)校不重視教育財(cái)政資金的使用績(jī)效，也沒(méi)有落實(shí)教育資金的支出責(zé)任，只是簡(jiǎn)單的根據(jù)以往的預(yù)算進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，忽視相應(yīng)的績(jī)效目標(biāo)，也沒(méi)有相應(yīng)的事后問(wèn)責(zé)機(jī)制。所以，必須建立和完善績(jī)效考核管理制度，對(duì)學(xué)校的教育財(cái)政資金進(jìn)行績(jī)效考核。