中國特色反貧困制度體系的架構(gòu)、優(yōu)勢及展望

王先位

（中共岳西縣委黨校，安徽 岳西246600）

貧困治理是一個(gè)綜合性全面性長期性問題，重要的是應(yīng)從根本上為消除貧困提供制度保障。中國特色反貧困制度體系，是我國打贏反貧困斗爭的重要法寶。我國現(xiàn)已實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，開啟了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程，系統(tǒng)梳理反貧困制度體系的基本架構(gòu)和主要內(nèi)容，科學(xué)總結(jié)中國特色反貧困制度體系的優(yōu)點(diǎn)與不足，全面評(píng)估中國特色反貧困制度體系在推動(dòng)反貧困事業(yè)中的作用與效能，旨在進(jìn)一步改進(jìn)和完善反貧困制度，建立解決相對(duì)貧困的長效機(jī)制，以便更好地阻斷脫貧戶返貧，遏制邊緣戶致貧，接續(xù)推進(jìn)相對(duì)貧困治理。

一、中國特色反貧困制度體系的基本架構(gòu)

自新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)打響以來，我國建立了脫貧攻堅(jiān)責(zé)任、政策、投入、動(dòng)員、監(jiān)督、考核等六大制度體系。這六大制度體系是黨帶領(lǐng)人民在中國特色反貧困道路上創(chuàng)造歷史性成就的制度保障。實(shí)踐證明，我國反貧困斗爭所取得的偉大成就，是與所構(gòu)建的系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的反貧困制度體系分不開的。

（一）責(zé)任體系

責(zé)任制度是中國特色反貧困制度的核心。習(xí)近平總書記明確提出：“要強(qiáng)化扶貧開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，把中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市（地）縣抓落實(shí)的管理體制，黨政一把手負(fù)總責(zé)的扶貧開發(fā)工作責(zé)任制，真正落到實(shí)處?！保?］反貧困必須強(qiáng)化責(zé)任制，緊緊牽住責(zé)任制這個(gè)“牛鼻子”。基于我國脫貧攻堅(jiān)工作中央全面統(tǒng)籌、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級(jí)層面牽頭抓總、市（地）縣級(jí)層面具體抓落實(shí)、各定點(diǎn)扶貧單位、軍隊(duì)和武警部隊(duì)、各民主黨派、民營企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人等合力攻堅(jiān)的責(zé)任制度，以及一把手負(fù)責(zé)制和“省對(duì)中央”“市（地）對(duì)省”“縣對(duì)市（地）”“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）對(duì)縣”等層層簽訂反貧困攻堅(jiān)責(zé)任書制度，形成了中央、省、市（地）、縣等層面上下貫通、層層負(fù)責(zé)的主體責(zé)任鏈條，明確了脫貧攻堅(jiān)期間貧困縣黨政正職不脫貧不調(diào)整、不摘帽不調(diào)離的“雙不”制度，壓實(shí)了反貧困一線總指揮的責(zé)任。明確了東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援雙方各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人的主體責(zé)任制度，規(guī)定主要負(fù)責(zé)人必須親力親為，精準(zhǔn)對(duì)接。建立了嚴(yán)格的工作責(zé)任到位與不負(fù)責(zé)任、工作成效顯著與造成不良影響的鮮明獎(jiǎng)懲制度，給予前者頒發(fā)獎(jiǎng)?wù)隆ⅹ?jiǎng)牌、證書等精神獎(jiǎng)勵(lì)及獎(jiǎng)金等物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，并且與干部選拔任用掛鉤；對(duì)于后者則依紀(jì)依法追究相關(guān)責(zé)任。這種責(zé)任清晰、各負(fù)其責(zé)、合力攻堅(jiān)的責(zé)任體系，壓緊壓實(shí)了貧困治理各方主體責(zé)任。

（二）政策體系

在推進(jìn)反貧困斗爭的進(jìn)程中，我國制定和出臺(tái)了一系列政策，尤其在新時(shí)代的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，中央頂層設(shè)計(jì)了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)保持貧困縣黨政正職穩(wěn)定的通知》《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》及《關(guān)于開展掛牌督戰(zhàn)工作的指導(dǎo)意見》等諸多貧困治理政策文件，形成了產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、金融、教育、生態(tài)、社會(huì)保障等反貧困配套制度或?qū)嵤┓桨?，政策體系的頂層設(shè)計(jì)發(fā)揮了引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。各地在探索與實(shí)踐中依法依規(guī)、實(shí)事求是地出臺(tái)和完善了實(shí)施細(xì)則和配套政策，發(fā)揮了貫通政策落細(xì)落實(shí)“最后一米”的作用。通過頂層設(shè)計(jì)和基層探索的有機(jī)結(jié)合，形成了上下聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的政策體系，保證了我國反貧困事業(yè)有科學(xué)系統(tǒng)的政策支持。

（三）投入體系

我國在推進(jìn)反貧困事業(yè)中，建立了行之有效的資金和人員投入制度。反貧困，資金保障是基礎(chǔ)。在新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，政府財(cái)政資金投入的“主體+主導(dǎo)”作用得到了充分發(fā)揮，財(cái)政優(yōu)先保證脫貧攻堅(jiān)資金需求的資金保障制度和中央、省、市、縣各級(jí)財(cái)政資金共擔(dān)投入制度得到了堅(jiān)決落實(shí)，中央、省、市、縣財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入呈現(xiàn)兩大特點(diǎn)：一是財(cái)政投入資金總額達(dá)1.6萬億元，投入力度大；二是中央財(cái)政與地方各級(jí)財(cái)政的投入比例約為4∶6，投入結(jié)構(gòu)合理。習(xí)近平總書記指出：“增加金融資金對(duì)扶貧開發(fā)的投放，吸引社會(huì)資金參與扶貧開發(fā)。要積極開辟扶貧開發(fā)新的資金渠道，多渠道增加扶貧開發(fā)資金?！保?］在新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，扶貧再貸款、金融精準(zhǔn)扶貧貸款、跨省域調(diào)劑和省域內(nèi)流轉(zhuǎn)土地增減掛指標(biāo)、扶貧協(xié)作地區(qū)援助、社會(huì)幫扶資金等多渠道籌措資金的制度優(yōu)勢凸顯，僅跨省域調(diào)劑和省域內(nèi)流轉(zhuǎn)土地增減掛指標(biāo)、扶貧再貸款、金融精準(zhǔn)扶貧貸款這三項(xiàng)就籌措資金10多萬億元，為反貧困提供了充足的資金保障。反貧困，人是決定性因素。以選派第一書記和駐村工作隊(duì)為主要內(nèi)容的集中精銳力量投向脫貧攻堅(jiān)一線的人力投入制度，共有300多萬名第一書記和駐村干部、25.5萬個(gè)駐村工作隊(duì)、200萬名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和數(shù)百萬名村干部參加了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。充足的人力投入是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定力量。

（四）動(dòng)員體系

我國反貧困斗爭的動(dòng)員體系堅(jiān)持以政府引導(dǎo)、多元主體和群眾參與的動(dòng)員理念為引領(lǐng)，以政治動(dòng)員、思想動(dòng)員、社會(huì)動(dòng)員、輿論動(dòng)員等為基本路徑。在黨的十八屆五中全會(huì)和黨的十九大上，習(xí)近平總書記先后發(fā)出了動(dòng)員全黨全國全社會(huì)力量參與扶貧的號(hào)召。在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，通過自上而下簽“責(zé)任書”、立“軍令狀”等制度，實(shí)現(xiàn)了層層壓實(shí)責(zé)任、分解任務(wù)、傳導(dǎo)壓力的縱向政治動(dòng)員和組織動(dòng)員；通過橫向的東西部扶貧協(xié)作與結(jié)對(duì)幫扶及政府、社會(huì)、市場協(xié)同推進(jìn)制度，廣泛組織動(dòng)員了社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)了貧困地區(qū)依靠外部支持發(fā)展以解決內(nèi)部發(fā)展能力不足的問題，構(gòu)建起“專項(xiàng)扶貧+行業(yè)扶貧+社會(huì)扶貧”的大扶貧格局；通過“智+志”精神扶貧制度，有效動(dòng)員了貧困群體主動(dòng)融入、積極參與貧困治理；還通過報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)、廣播、微信、微博等輿論宣傳方式，動(dòng)員和發(fā)動(dòng)了更多潛在對(duì)象參與反貧困斗爭。這種具有鮮明中國特色的跨地區(qū)、跨部門、跨單位，全社會(huì)廣泛參與、合力攻堅(jiān)的動(dòng)員體系，凝聚了全社會(huì)力量，引領(lǐng)了市場、社會(huì)協(xié)同發(fā)力，匯聚起反貧困斗爭的磅礴力量。

（五）監(jiān)督體系

監(jiān)督體系為贏得反貧困斗爭的勝利提供了堅(jiān)強(qiáng)紀(jì)律保障。我國在推進(jìn)反貧困事業(yè)中，建立了適應(yīng)各階段推進(jìn)反貧困工作順利開展的監(jiān)督制度。新時(shí)代的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)更加注重監(jiān)督制度的健全與完善。中央層面進(jìn)行了脫貧攻堅(jiān)專項(xiàng)巡視，針對(duì)“四個(gè)落實(shí)”開展了監(jiān)督檢查，建立的《脫貧攻堅(jiān)督查巡查工作辦法》，以目標(biāo)和問題為導(dǎo)向，推動(dòng)了工作落實(shí)，解決了突出問題。各民主黨派把開展脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督作為一項(xiàng)重要政治任務(wù)，通過調(diào)查研究、建言獻(xiàn)策，推動(dòng)了反貧困領(lǐng)域重點(diǎn)難點(diǎn)問題的有效解決。紀(jì)檢監(jiān)察、檢察、審計(jì)等部門強(qiáng)化了自身領(lǐng)域的制度建設(shè)，充分履行職能并發(fā)揮作用，通過查辦案件、專項(xiàng)審計(jì)等，加強(qiáng)了對(duì)反貧困工作重要領(lǐng)域和重要崗位的監(jiān)督，保證了工作運(yùn)行透明、資金利用高效、項(xiàng)目實(shí)施到位等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。通過12137扶貧舉報(bào)電話監(jiān)督方式，暢通了群眾投訴舉報(bào)渠道，加強(qiáng)了社會(huì)和公眾監(jiān)督。通過多渠道全方位的監(jiān)督體系，保證了黨中央和省市縣有關(guān)脫貧攻堅(jiān)決策部署得以真正高效落實(shí)。

（六）考核體系

我國在反貧困斗爭中建立的中央單位、省級(jí)黨委和政府、東西部扶貧協(xié)作單位等扶貧工作成效考核評(píng)估制度，是推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中各項(xiàng)政策措施落地落實(shí)的重要抓手，是贏得反貧困斗爭勝利的關(guān)鍵一環(huán)。通過組織跨省、跨市、跨縣和隨機(jī)抽選高等院校等第三方單位進(jìn)行交叉、回避、輪換式考核評(píng)估，保證了考核評(píng)價(jià)的程序及過程公開化、規(guī)范化。各地在反貧困實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)中，也形成了一些檢驗(yàn)反貧困成果的自檢自評(píng)制度。這種縱向的逐級(jí)考核評(píng)估、中央“一竿子插到底”的直接考核評(píng)估、橫向的異地考核評(píng)估、抽樣考核評(píng)估、面上考核評(píng)估等，構(gòu)成了“縱橫兩主軸、點(diǎn)面兩結(jié)合”到邊到底的貧困治理成效考核評(píng)估體系，并且明確了考核評(píng)估結(jié)果最終由黨中央、國務(wù)院審定，強(qiáng)化了考核評(píng)估的重要性和嚴(yán)肅性。通過反貧困成效考核評(píng)估體系，杜絕了數(shù)字脫貧、虛假脫貧等“被脫貧”現(xiàn)象，確保了脫貧過程與結(jié)果“雙真實(shí)”。這種嚴(yán)格規(guī)范、較真碰硬的考核評(píng)估體系，提高了反貧困的質(zhì)量，確保了反貧困成效經(jīng)受住實(shí)踐和歷史檢驗(yàn)。

這六大體系構(gòu)筑了中國特色反貧困制度體系的四梁八柱。這個(gè)制度體系中最根本的是中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的管理體制［2］151。

二、中國特色反貧困制度體系的四大優(yōu)勢

中國特色反貧困制度體系是中國特色社會(huì)主義制度體系中的一個(gè)重要組成部分，是其一個(gè)重要分支，具有系統(tǒng)、科學(xué)、理性的特質(zhì)，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中彰顯了四大優(yōu)越性。

（一）彰顯了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢

貧困是人類的共同敵人，擺脫貧困是人類的共同追求。反貧困事業(yè)點(diǎn)多面廣、任務(wù)艱巨、工作繁重?？v覽古今，放眼世界，除中國和中國共產(chǎn)黨外，還沒有任何其他國家其他政黨能夠真正地解決絕對(duì)貧困這個(gè)千年難題。只有在當(dāng)代中國，在中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，特別是在習(xí)近平總書記的親自指揮、部署、督戰(zhàn)下，堅(jiān)持由黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一決策，統(tǒng)籌制定脫貧攻堅(jiān)大政方針，統(tǒng)一部署、出臺(tái)重大政策舉措，統(tǒng)一指揮、制定重大行動(dòng)計(jì)劃，才能消除絕對(duì)貧困。黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢，還具體體現(xiàn)在：堅(jiān)持省負(fù)總責(zé)，省級(jí)黨委和政府在堅(jiān)決貫徹中央的大政方針、決策部署和行動(dòng)計(jì)劃的前提下，確保責(zé)任制在轄區(qū)內(nèi)的市（地）、縣、鄉(xiāng)、村層層落實(shí)；堅(jiān)持市縣抓落實(shí)，市（地）、縣黨委負(fù)責(zé)人扎實(shí)履行第一責(zé)任人的職責(zé)，全面執(zhí)行和落實(shí)反貧困政策；通過“黨的五級(jí)書記”抓扶貧的管理體制和管理制度，從中央到地方，全黨上下共同參與，東部扶貧和對(duì)口支援單位、各定點(diǎn)扶貧單位、軍隊(duì)和武警部隊(duì)、各民主黨派、民營企業(yè)、社會(huì)組織和公民充分履行社會(huì)責(zé)任和個(gè)人職責(zé)?；谖覈赜蜻|闊、不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的基本國情和人口眾多、不同群體利益訴求不盡一致的現(xiàn)實(shí)情況，這種強(qiáng)大合力的領(lǐng)導(dǎo)體制，能夠擺脫一時(shí)一地權(quán)宜之計(jì)和狹隘思想的局限，克服一些國家存在的黨派紛爭、決策遲緩、政策搖擺、行動(dòng)不力的弊端，避免利益集團(tuán)偏私的痼疾等，推動(dòng)反貧困斗爭始終保持正確方向和良好態(tài)勢，保證了消除絕對(duì)貧困既定目標(biāo)的成功實(shí)現(xiàn)。

（二）彰顯了人民當(dāng)家作主的政治優(yōu)勢

任何一種國家制度的建構(gòu)、設(shè)計(jì)及其運(yùn)行，無不彰顯或呈現(xiàn)特定的價(jià)值取向、價(jià)值關(guān)懷［3］。中國特色反貧困制度體系也秉承特定的價(jià)值取向和立場。堅(jiān)持以人民為中心，是中國特色反貧困制度體系中最根本的價(jià)值取向。消除貧困的目的是為了人民，通過不斷提高貧困群眾收入水平，解決最基本的吃飯、穿衣、住房、醫(yī)療、教育等需求，實(shí)現(xiàn)最基本的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。消除貧困必須緊緊依靠人民，讓人民群眾主動(dòng)參與其中，特別是讓貧困群眾真實(shí)行使參與權(quán)、選擇權(quán)、決定權(quán)等，使其能夠全方面、全過程“介入+融入”貧困人口的識(shí)別、幫扶方式的選擇、扶貧資金的分配、扶貧資源的配置、扶貧項(xiàng)目的規(guī)劃、扶貧項(xiàng)目的實(shí)施、扶貧項(xiàng)目的監(jiān)督和考評(píng)、扶貧項(xiàng)目的利益共享等實(shí)踐中。比如說，基層實(shí)踐中形成的“四議兩公示一公告三步驟”的貧困人口識(shí)別制度中的村黨支部會(huì)提議+村“兩委”會(huì)商議+村黨員大會(huì)審議+村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議“四議”制度，以及貧困群眾和村民代表“評(píng)議+票決”選擇扶貧方式及產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目等制度，能夠有效矯治、避免和杜絕幫扶指標(biāo)“人情化”、幫扶措施隨意化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化等傾向，確保貧困人口識(shí)別程序公開透明和結(jié)果公平公正，確保扶貧項(xiàng)目、扶貧資源和扶貧資金等能夠精準(zhǔn)、高效地使用到貧困戶身上，能夠?qū)崿F(xiàn)“扶真貧”的愿景和目標(biāo)。在我國推進(jìn)反貧困事業(yè)進(jìn)程中，通過實(shí)地走訪、組織座談、集體會(huì)商等方式，傾聽、了解貧困戶的需求意愿，與貧困群眾一起分析、探究致貧的根本原因，讓貧困群眾能夠有效參與、深度介入，諸如易地扶貧搬遷居民聚集點(diǎn)房屋的規(guī)劃與修建、扶貧產(chǎn)業(yè)的選擇與實(shí)施，能夠自己推選易地搬遷、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶貧項(xiàng)目等理事會(huì)、監(jiān)督小組成員，保證了貧困群眾全程參與和全程監(jiān)督?；谪毨罕娭闄?quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)的充分保障和行使，很大程度上解決和避免了產(chǎn)業(yè)發(fā)展供需矛盾問題，保證了扶貧產(chǎn)業(yè)供需有效匹配。這種以貧困群眾介入為根本手段的參與式扶貧制度，充分激活貧困群體的參與熱情和參與意愿，激發(fā)貧困群體的內(nèi)生動(dòng)力和脫貧志向，提高貧困群體自主脫貧和可持續(xù)發(fā)展的能力，能夠?qū)崿F(xiàn)“真扶貧”的愿景和目標(biāo)。

（三）彰顯了集中力量辦大事的制度優(yōu)勢

在推進(jìn)反貧困事業(yè)中，中國共產(chǎn)黨科學(xué)地將反貧困事業(yè)納入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等國家總體發(fā)展戰(zhàn)略，在“黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”的工作制度和東西部幫扶協(xié)作、地區(qū)對(duì)口支援機(jī)制下，集全黨全社會(huì)之力，聚全國各方面資源，通過因村因地因人發(fā)展生產(chǎn)、易地搬遷、生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展教育、社會(huì)保障兜底等反貧困路徑，幫助貧困地區(qū)和貧困人口改變生活面貌和精神狀態(tài)，最終實(shí)現(xiàn)了我國農(nóng)村貧困人口全部成功擺脫絕對(duì)貧困，成為世界上率先完成消除絕對(duì)貧困目標(biāo)的國家，創(chuàng)造人類減貧史上的中國奇跡。這種舉國體制，是中國特色社會(huì)主義反貧困制度鮮明特征的集中體現(xiàn)，在反貧困斗爭中顯示了巨大優(yōu)越性?；诩型度肴肆Φ膭?dòng)員制度，全國各個(gè)地區(qū)、各行各業(yè)都積極投身到消除絕對(duì)貧困的脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)中來，所以才擁有充足的人力資源保證，“全民動(dòng)員、全民參與、集中發(fā)力”的合力攻堅(jiān)局面才能真正形成；基于集中投入資金的保障制度，消除絕對(duì)貧困的精準(zhǔn)扶貧才獲得巨大的資金支持，貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施才有了根本性變化，貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)才能興旺發(fā)展。進(jìn)入新發(fā)展階段，要?jiǎng)?chuàng)造全面消除相對(duì)貧困新的更大奇跡，必須進(jìn)一步堅(jiān)持和完善中國特色反貧困制度體系，發(fā)揮好集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢。

（四）彰顯了堅(jiān)持走共同富裕道路的價(jià)值優(yōu)勢

反貧困的終極目標(biāo)在一定意義上就是實(shí)現(xiàn)共同富裕。中國特色反貧困制度體系為全體人民在推進(jìn)反貧困事業(yè)的道路上逐漸實(shí)現(xiàn)共同富裕提供了堅(jiān)實(shí)的制度保證。中國特色反貧困制度體系中的支持深度貧困地區(qū)脫貧制度，聚焦中國西北和西南最險(xiǎn)峻、最高寒、貧困發(fā)生率最高的“三區(qū)三州”財(cái)政資金、重大工程建設(shè)項(xiàng)目、東西部扶貧協(xié)作、中央單位及軍隊(duì)定點(diǎn)幫扶、社會(huì)幫扶等多項(xiàng)支持措施，落實(shí)了東部9?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）14個(gè)市“一對(duì)一”結(jié)對(duì)中西部14個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），區(qū)別東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)縣（市、區(qū)）實(shí)際情況結(jié)對(duì)幫扶一個(gè)及以上中西部貧困縣（市、區(qū)、旗）。中央單位全面對(duì)接、定點(diǎn)幫扶國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。中國人民解放軍駐地部隊(duì)按屬地范圍就近就地定點(diǎn)幫扶革命老區(qū)、民族邊疆地區(qū)和深度貧困特困地區(qū)的貧困村。中央企業(yè)、國有企業(yè)、民營企業(yè)各自發(fā)揮自身優(yōu)勢，從改善和加強(qiáng)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到發(fā)揮自身優(yōu)勢搭建扶貧平臺(tái)，積極貢獻(xiàn)自身力量，合力打贏“三區(qū)三州”反貧困戰(zhàn)場最艱巨的戰(zhàn)役。通過執(zhí)行一系列反貧困制度和措施，實(shí)現(xiàn)了深度貧困地區(qū)的貧困群眾“一步跨千年”的歷史性大跨域，為實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。中國特色反貧困“志智雙扶”制度，通過引導(dǎo)貧困群眾樹立自立自強(qiáng)的意識(shí)，喚醒了貧困群眾對(duì)美好生活的追求，提振和重塑了貧困群眾的精氣神，實(shí)現(xiàn)了貧困戶由被動(dòng)脫貧轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)脫貧，升華了全國人民的精神境界，極大促進(jìn)了全體人民精神上的共同富裕。

三、中國特色反貧困制度體系的未來展望

制度更加成熟更加定型是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，治理能力現(xiàn)代化也是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸［2］127。在新時(shí)代的新發(fā)展階段，實(shí)現(xiàn)高效阻斷返貧、遏制絕對(duì)貧困復(fù)歸，將我國反貧困事業(yè)推向更高階段，集中精力解決相對(duì)貧困問題，必須進(jìn)一步堅(jiān)持和完善中國特色反貧困制度體系。

（一）推動(dòng)返貧和新致貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警制度與防止返貧和新致貧即時(shí)響應(yīng)制度的有機(jī)銜接

盡管我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)已經(jīng)取得決定性勝利，但是這并不意味著反貧困工作一勞永逸。習(xí)近平總書記指出：“鄉(xiāng)親們脫貧后，我最關(guān)心的是如何鞏固脫貧、防止返貧，確保鄉(xiāng)親們持續(xù)增收致富?！保?］由于致貧原因的復(fù)雜性、返貧誘因的多樣性、邊緣群體和脆弱群體的易貧性等因素影響，加之新冠肺炎疫情和世界經(jīng)濟(jì)下行等巨大沖擊，不可避免地存在一些脫貧人口出現(xiàn)返貧，一些邊緣人口陷入貧困。因此，必須建立返貧和新致貧風(fēng)險(xiǎn)人口即時(shí)識(shí)別、跟蹤瞄準(zhǔn)、動(dòng)態(tài)監(jiān)管、預(yù)警響應(yīng)等系列制度。毫無疑問，系列制度的基礎(chǔ)是返貧和新致貧風(fēng)險(xiǎn)人口監(jiān)測信息報(bào)送制度。實(shí)踐中應(yīng)延續(xù)完善脫貧攻堅(jiān)中的網(wǎng)格管理制度，把各村（社區(qū)）劃分為若干網(wǎng)格單元，設(shè)置返貧和新致貧風(fēng)險(xiǎn)人口監(jiān)測與識(shí)別的網(wǎng)格員、預(yù)警員和信息員，建立返貧和新致貧風(fēng)險(xiǎn)人口預(yù)警制度，構(gòu)建好返貧和新致貧風(fēng)險(xiǎn)人口預(yù)警指標(biāo)體系，通過對(duì)已有的全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)升級(jí)改造，進(jìn)一步完善、拓展其信息傳遞、匯總、比對(duì)及智能篩選、動(dòng)態(tài)評(píng)估等功能。重點(diǎn)是建立區(qū)別對(duì)待有勞動(dòng)能力及無勞動(dòng)能力的返貧和新致貧人口即時(shí)響應(yīng)制度。對(duì)于有勞動(dòng)能力的返貧和新致貧人口，通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)移就業(yè)、培訓(xùn)技能、勞務(wù)協(xié)作、提供公益崗位、小額信貸支持以及龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、致富帶頭人帶動(dòng)發(fā)展等實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)增收致富；對(duì)于無勞動(dòng)能力的返貧和新致貧人口，通過進(jìn)一步完善低保、醫(yī)療救助、特困救助、殘疾救助、臨時(shí)救助等社會(huì)兜底保障等制度，保障其基本生活。阻斷貧困，遏制貧困復(fù)歸，還必須堅(jiān)持在政府主導(dǎo)下，完善基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等保障制度，尤其要充分利用市場化運(yùn)作方式，建立商業(yè)保險(xiǎn)保障制度，發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)在阻斷返貧、防止新致貧中的重要作用。但最根本的還是要在返貧、致貧監(jiān)測預(yù)警制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善財(cái)政、金融、農(nóng)業(yè)、土地、交通、水利、教育等政府部門及社會(huì)資源多維度推動(dòng)貧困治理的制度。

（二）推動(dòng)中國特色反貧困制度體系與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是面向農(nóng)村的更大范圍的、更具根本性地解決農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民問題以及相對(duì)貧困問題的又一國家戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要針對(duì)主要矛盾的變化，理清工作思路，推動(dòng)減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立長短結(jié)合，標(biāo)本兼治的體制機(jī)制?！保?］鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略著眼于農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、文化建設(shè)、制度建設(shè)等方面的新高度新標(biāo)準(zhǔn)，以產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、鄉(xiāng)風(fēng)、治理、生活等五個(gè)方面“二十字”的目標(biāo)要求，對(duì)根本解決“三農(nóng)”問題以及農(nóng)村相對(duì)貧困問題提供了新的實(shí)現(xiàn)路徑。當(dāng)前，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正處在由頂層設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃轉(zhuǎn)向具體對(duì)策和微觀施策的過渡期［6］，應(yīng)以中央明確的“二十字”目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)中存在的問題為導(dǎo)向，全面梳理、科學(xué)評(píng)估各類支持脫貧攻堅(jiān)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的制度及政策，按照“保留一批、優(yōu)化一批、強(qiáng)化一批、取消一批”的總體思路，分類確定需要接續(xù)的、完善的、強(qiáng)化的、取消的反貧困制度及政策。既要把脫貧攻堅(jiān)期形成的制度及政策成果積極融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略制度政策體系之中，增強(qiáng)制度及政策的穩(wěn)定性、延續(xù)性和擴(kuò)展性，使原有的反貧困政策保持相對(duì)穩(wěn)定，又要堅(jiān)決落實(shí)好中央的政策，及時(shí)對(duì)原有的制度及政策進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，細(xì)化工作舉措和辦法，避免出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持力度斷崖式減少的“政策懸崖”等問題，變“懸崖效應(yīng)”為“緩坡效應(yīng)”，均衡推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面發(fā)展。

（三）推動(dòng)中國特色反貧困制度體系與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略有機(jī)銜接

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是改變農(nóng)村及欠發(fā)達(dá)地區(qū)落后面貌、緩解相對(duì)貧困的必由之路，基本路徑是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，基本目標(biāo)是通過在保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有與城市人口平等的就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等在內(nèi)的公平博弈權(quán)利的制度下，消除城鄉(xiāng)融合發(fā)展鴻溝及破除城鄉(xiāng)均衡發(fā)展壁壘，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，進(jìn)一步細(xì)化和完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的土地、宅基地等相關(guān)配套政策是必然要求。其中，堅(jiān)持和完善在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能真正落戶城鎮(zhèn)，與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利、履行同等義務(wù)的戶籍制度是重中之重；對(duì)于暫不落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，還要建立和完善居住證持有人享有義務(wù)教育、住房保障、基本公共就業(yè)服務(wù)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、公共文化體育服務(wù)等制度，以此加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)生活的品質(zhì)，縮小城鄉(xiāng)差距，推動(dòng)相對(duì)貧困問題的逐步解決。

（四）建立新時(shí)代發(fā)展取向型社會(huì)保障制度

制度上保證不產(chǎn)生絕對(duì)貧困是反貧困勝利的最終標(biāo)志。中國特色反貧困制度體系中的社會(huì)保障制度是根本性的預(yù)防、減少絕對(duì)貧困及阻斷返貧、遏制新的貧困的兜底性制度安排。我國建立的兜底性保障制度是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要手段，具有“穩(wěn)定器”的重要作用。但是，社會(huì)保障兜底可能會(huì)造成極少數(shù)貧困人口形成“等要靠”的救助依賴心理及“惡性攀比”等不良現(xiàn)象。因此，要推動(dòng)中國特色反貧困制度體系微觀層面歸并優(yōu)化整合，其主要任務(wù)就是要?dú)w并整合現(xiàn)有的最低生活保障制度、特困人員供養(yǎng)制度，相關(guān)的醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)和臨時(shí)救助等社會(huì)救助制度與反貧困開發(fā)性制度，推動(dòng)其功能從單純的兜底保障向促進(jìn)發(fā)展轉(zhuǎn)變，形成保障與發(fā)展一體推進(jìn)、聯(lián)動(dòng)反應(yīng)、全面協(xié)調(diào)、綜合高效的新時(shí)代發(fā)展取向型的社會(huì)保障制度。建立和完善這一社會(huì)保障制度，政府主導(dǎo)作用和兜底責(zé)任不可偏廢。一方面，政府要發(fā)揮好主導(dǎo)作用，積極運(yùn)用市場的力量，支持壯大脫貧攻堅(jiān)期建立在群眾家門口的扶貧工廠、扶貧車間等，落實(shí)好就業(yè)補(bǔ)貼、技能培訓(xùn)補(bǔ)貼等制度，增加返貧和新致貧人口的市場參與機(jī)會(huì)，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的溢貧效應(yīng)，增加返貧和新致貧人口的收入；另一方面，要進(jìn)一步完善發(fā)展型社會(huì)救助制度，利用社會(huì)的力量，推行以工代賑獲取勞務(wù)報(bào)酬，為有勞動(dòng)能力的返貧和新致貧人口提供保潔員、護(hù)林員等公益性崗位，變過去的單純救助為附有條件的轉(zhuǎn)移支付等，調(diào)動(dòng)其個(gè)人的積極性，提高貧困家庭及個(gè)人的自主發(fā)展能力、實(shí)現(xiàn)收入水平和生活質(zhì)量的穩(wěn)步提高，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

（五）建立以反貧困法為核心的中國特色反貧困法律體系

反貧困是法律、行政、經(jīng)濟(jì)手段的三位一體，即法律手段反貧困是根本，行政手段反貧困是工具、程序，經(jīng)濟(jì)手段反貧困是實(shí)質(zhì)［7］。過去我國反貧困工作更多的是賦予“政治任務(wù)”的色彩，依靠政治、經(jīng)濟(jì)手段推進(jìn)，依靠行政命令、大規(guī)模財(cái)政和人力投入等。由于反貧困是系統(tǒng)工程，兼具復(fù)雜性、頑固性和長期性特點(diǎn)，過去反貧困實(shí)踐中不可避免地存在一些問題，比如，以往的反貧困政策存在一些暫時(shí)性和隨意性特征，政策的變化、中斷必然會(huì)導(dǎo)致反貧困工作的中斷以及貧困者預(yù)期利益減少；再比如，反貧困主體不明確、權(quán)利義務(wù)不明晰，職責(zé)任務(wù)不清晰、責(zé)任追究不到位，反貧困資金的挪用、滲漏、流失等問題缺乏有效的監(jiān)督。這些問題和現(xiàn)象的解決，法律手段是治本之策。因此，從可持續(xù)、長效機(jī)制的角度來說，必須重視發(fā)揮法律在反貧困工作中的前導(dǎo)和保障作用。法律手段反貧困能克服行政性反貧困手段的臨時(shí)性、不確定性等缺陷，而且能保障反貧困斗爭的長期性、穩(wěn)定性、法定性。鑒于反貧困的長期性、復(fù)雜性、頑固性，應(yīng)為反貧困專門立法。制定國家反貧困法，確定反貧困的法律依據(jù)和制度保障，是能夠確保反貧困工作順利進(jìn)行并取得高效率的制度前提和重要基礎(chǔ)［8］。在反貧困的進(jìn)程中，我國建立了包括失業(yè)保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)村低保制度、社會(huì)救助制度等在內(nèi)的反貧困制度和社會(huì)保險(xiǎn)法、慈善法等社會(huì)保障法律。但是這些制度和法律還不夠系統(tǒng)完善，比如說，失業(yè)保險(xiǎn)受益面有限，醫(yī)療保障兜底覆蓋面不寬，社會(huì)保障制度預(yù)防性不足。另外，還在一定程度上存在失業(yè)制度與促進(jìn)就業(yè)、教育資助與阻斷貧困代際傳遞、醫(yī)療救助與防止因病返貧等方面聯(lián)動(dòng)性不強(qiáng)，剛性和力度不夠等現(xiàn)象。這就需要推動(dòng)反貧困制度體系的健全完善與反貧困法治體系建設(shè)的有機(jī)銜接，加快推進(jìn)部分貧困治理制度法治化進(jìn)程，建立起以憲法為基本依據(jù)，以反貧困法為核心，以社會(huì)救助法、養(yǎng)老保險(xiǎn)法、醫(yī)療保障法等相關(guān)社會(huì)保障法律法規(guī)為支撐的反貧困法律體系。

四、結(jié) 語

在中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，只要在中國共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持以人民為中心，緊緊依靠人民群眾的力量，構(gòu)建和形成適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展特征的一體化反貧困制度和法律體系，繼續(xù)發(fā)揮社會(huì)主義制度集中力量辦大事的政治優(yōu)勢，穩(wěn)步實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等國家戰(zhàn)略，就一定能從根本上阻斷返貧、遏制絕對(duì)貧困復(fù)歸并解決好相對(duì)貧困問題，最終實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕。