基層黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的探索與思考
——以F市為例

陳融梅

（中共福清市委黨校 福建福清 350300）

基層治理是國(guó)家治理的基石，基層治理是否有效，直接決定著經(jīng)濟(jì)社會(huì)是否能夠持續(xù)發(fā)展、穩(wěn)定和繁榮[1]。黨的十九大報(bào)告提出，要“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”,“實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”[2]。習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)組織工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，基層黨組織要“引領(lǐng)基層各類組織自覺(jué)貫徹黨的主張，確保基層治理正確方向”[3]。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確了要將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為重大戰(zhàn)略任務(wù)?？梢哉f(shuō)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其重點(diǎn)及瓶頸均在于基層。創(chuàng)新并優(yōu)化基層治理機(jī)制，既會(huì)促進(jìn)國(guó)家治理能力、治理體系的發(fā)展，也會(huì)推動(dòng)上到省市下到鎮(zhèn)村等各級(jí)黨政部門(mén)加快改革的進(jìn)程。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興的大背景下，著力探尋適用于新時(shí)代發(fā)展環(huán)境下的基層黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的路徑，對(duì)促進(jìn)基層黨建穩(wěn)健持續(xù)發(fā)展、全面提升鄉(xiāng)村治理能力大有裨益。

一、F市基層黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的探索實(shí)踐

近年來(lái)，F(xiàn)市大力加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，積極開(kāi)展“黨建引領(lǐng)、多維治理”行動(dòng)，全面推進(jìn)“紅色領(lǐng)航工程”。經(jīng)過(guò)不懈探索和持續(xù)發(fā)展，逐步走出了一條與F市特有的鄉(xiāng)村治理模式，為全面提高鄉(xiāng)村治理能力提供了強(qiáng)大保障，既有助于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又保證了鄉(xiāng)村的安定和諧。

（一）搭建鄉(xiāng)賢平臺(tái)，發(fā)揮民間資源優(yōu)勢(shì)

F市深入挖掘并充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢僑賢等資源優(yōu)勢(shì)，全面推行“黨建引領(lǐng)，鄉(xiāng)賢補(bǔ)位”的基層治理模式，由鎮(zhèn)街黨員干部牽頭，嚴(yán)格按照《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，搭建各類規(guī)范有效的平臺(tái)，引導(dǎo)鄉(xiāng)賢們通過(guò)會(huì)議活動(dòng)、建言獻(xiàn)策、捐資出力等方式參與鄉(xiāng)村治理，為推進(jìn)基層社會(huì)治理提供了新理念、新方法。有數(shù)據(jù)顯示，F(xiàn)市494個(gè)村（居）已廣泛建成鄉(xiāng)賢促進(jìn)會(huì)，實(shí)現(xiàn)了全面覆蓋，容納鄉(xiāng)賢28643人。2018年至2020年，共籌集資金近9億元，組織鄉(xiāng)賢助力鄉(xiāng)村振興活動(dòng)6千余次。鄉(xiāng)賢在推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加強(qiáng)F市基層治理等方面發(fā)揮了不可忽視的作用[4]。

（二）實(shí)施“同置業(yè)、壯村財(cái)”工程，培育壯大集體經(jīng)濟(jì)

為發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，近年來(lái)，F(xiàn)市注重發(fā)揮黨組織優(yōu)勢(shì)，制定并踐行“村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃”，發(fā)布了《F市“同置業(yè)、壯村財(cái)”行動(dòng)實(shí)施方案》，組織并開(kāi)展黨建引領(lǐng)“同置業(yè)、壯村財(cái)”行動(dòng)[5]，創(chuàng)造性地推出了“養(yǎng)雞生蛋”“買(mǎi)雞下蛋”“馴雞孵蛋”“送雞產(chǎn)蛋”的發(fā)展模式，全面助推鄉(xiāng)村振興。即通過(guò)分類型就近建物業(yè)、薄弱村異地購(gòu)物業(yè)、盤(pán)活資源換物業(yè)、鼓勵(lì)鄉(xiāng)賢捐物業(yè)等方式，鼓勵(lì)引導(dǎo)各鎮(zhèn)村因地制宜地創(chuàng)造村集體的“造血機(jī)器”，解決部分村“窮家難當(dāng)”的難題。目前，全市四百余個(gè)行政村已徹底清除了各種薄弱村（集體經(jīng)營(yíng)收益5萬(wàn)元以內(nèi)）、空心村。由此，在提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的基礎(chǔ)上，促其實(shí)現(xiàn)安定穩(wěn)定。

（三）強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，提升村級(jí)組織實(shí)力

為了有效提高村干部能力、強(qiáng)化村級(jí)黨組織的組織力、戰(zhàn)斗力，打造一批懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民的人才團(tuán)隊(duì)，F(xiàn)市把人才隊(duì)伍建設(shè)擺到重要位置，著力構(gòu)建與新時(shí)代發(fā)展需求相適應(yīng)的干事創(chuàng)業(yè)隊(duì)伍。自2018年以來(lái)，共公開(kāi)選聘了476名村務(wù)員以及百余名城市基層黨建專職工作者，全面改善村干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，有力增強(qiáng)了推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的“軟實(shí)力”，使得村級(jí)組織整體實(shí)力大幅提升。

（四）加強(qiáng)幸福院建設(shè)，推進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展

幸福院建設(shè)亦是F市探索“黨建引領(lǐng)、多維治理”鄉(xiāng)村治理的模式之一。為持續(xù)推進(jìn)幸福院健康發(fā)展，F(xiàn)市出臺(tái)了多項(xiàng)文件，比如《F市農(nóng)村幸福院建設(shè)實(shí)施方案（試行）》《農(nóng)村幸福院建設(shè)及運(yùn)營(yíng)資金使用管理有關(guān)規(guī)定》《F市農(nóng)村幸福院驗(yàn)收考評(píng)細(xì)則（試行）》等，并采取多元化資金籌集方式，不斷健全幸福院建設(shè)的長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)機(jī)制。同時(shí)，緊隨時(shí)代發(fā)展，積極優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)模式，推出幸福院“3+N”升級(jí)版，努力探索出一套完善嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范可行且具有良好復(fù)制性和可操作性的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)管理保障模式，全面拓展休閑娛樂(lè)、強(qiáng)身健體、法律援助等多元服務(wù)，將養(yǎng)老水平從“老有所養(yǎng)”層面提升至“老有所樂(lè)”。現(xiàn)如今，F(xiàn)市提升改造農(nóng)村幸福院已有382家，其覆蓋率達(dá)到87.21%，每日可服務(wù)老年人活動(dòng)人數(shù)約1.32萬(wàn)人次，約6790位農(nóng)村老人可享受用餐服務(wù)，提供醫(yī)療保健人數(shù)約4632人次[6]。F市嘗試以構(gòu)建農(nóng)村幸福院、打造鎮(zhèn)街敬老院等為切入點(diǎn)，大大提高了村居老人的幸福感、歸屬感，為加快民生事業(yè)發(fā)展步伐邁出堅(jiān)實(shí)一步。

二、F市黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的發(fā)展短板

（一）綜合處置問(wèn)題能力有待提高。隨著基層治理體制和治理能力現(xiàn)代化水平的提高，網(wǎng)格化所承載的服務(wù)管理職能逐漸拓展到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，日常工作主要體現(xiàn)在為群眾服務(wù)和解決各類矛盾問(wèn)題中。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，個(gè)別村居仍然存在圖省事、嫌麻煩等心態(tài)，工作缺乏主動(dòng)性，對(duì)網(wǎng)格化服務(wù)管理認(rèn)識(shí)模糊，重視程度不夠。尚未將網(wǎng)格化服務(wù)管理工作與環(huán)境綜合整治、社會(huì)維穩(wěn)安保、文明城市創(chuàng)建等工作進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，在投入力度、制度建設(shè)、人員配備、氛圍營(yíng)造等方面還有所欠缺。此外，雖然網(wǎng)格化服務(wù)管理工作的方式方法已經(jīng)推行多年，可仍有不少群眾對(duì)“網(wǎng)格化”知之甚少、感到陌生。

（二）村居內(nèi)部協(xié)調(diào)處置機(jī)制不夠健全。部分村居存在兩委成員工作積極性不高、監(jiān)管職責(zé)不明確、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題不主動(dòng)、重形式輕內(nèi)容等問(wèn)題。一些上級(jí)已經(jīng)批辦的事項(xiàng)，個(gè)別村居內(nèi)部成員仍拖著不辦，甚至推諉扯皮，使得工作停滯不前。有的村部真正管事人不負(fù)責(zé)網(wǎng)格工作，負(fù)責(zé)具體工作的人在村里又做不了主，直接影響工作執(zhí)行力度。

（三）村兩委的權(quán)責(zé)劃分較為模糊。從制度設(shè)計(jì)的層面來(lái)講，村委會(huì)與村黨支部之間的關(guān)系本應(yīng)該清晰明朗，其中，村黨支部處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，村委會(huì)在其領(lǐng)導(dǎo)下依法組織村民自治。然而在實(shí)踐中，部分村兩委權(quán)責(zé)劃分不清晰，協(xié)同處理事務(wù)、共同推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的配合度不夠。部分黨支部書(shū)記在開(kāi)展工作的過(guò)程中過(guò)度強(qiáng)調(diào)其自身“一把手”角色，而有的村委會(huì)則側(cè)重自治，無(wú)論是思想意識(shí)方面，還是行動(dòng)舉措上，兩委之間往往難以達(dá)成共識(shí)，甚至形成了對(duì)立關(guān)系，不僅在一定程度上影響了工作成效，也不利于村民自治和民主管理的開(kāi)展。

（四）群眾參與意識(shí)比較淡薄。構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、群眾參與、法治保障的新型鄉(xiāng)村治理體系，是提高鄉(xiāng)村治理水平的重要手段。其中群眾的參與和支持是關(guān)鍵一環(huán)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)老百姓對(duì)鄉(xiāng)村治理事務(wù)參與度不高。從主觀因素看，他們認(rèn)為鄉(xiāng)村治理是黨委、村委的工作，“事不關(guān)己”，因此缺乏動(dòng)力，甚至對(duì)一些問(wèn)題“聽(tīng)之任之”；其次，群眾參與渠道單一、參與制度缺失、鄉(xiāng)村社會(huì)治理目標(biāo)與群眾實(shí)際需求不吻合等也是群眾熱情不足的重要原因；此外，群眾參與層次較低，多集中于文化娛樂(lè)、環(huán)境綠化等層面，鮮少參與鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)、個(gè)人權(quán)益保護(hù)等實(shí)質(zhì)性的公共治理事項(xiàng)。這些都在一定程度上制約了鄉(xiāng)村社會(huì)治理的有效開(kāi)展。

三、基層黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的路徑探索

（一）實(shí)施先鋒領(lǐng)航，打造“紅色引擎”

堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)鄉(xiāng)村治理工作的領(lǐng)導(dǎo)，著力推進(jìn)黨的基層組織建設(shè)，在村居的不同群體中組建黨支部，實(shí)現(xiàn)基層黨組織全覆蓋，全面夯實(shí)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。實(shí)施“先鋒領(lǐng)航”行動(dòng)，注重挖掘和打造農(nóng)村黨建品牌，以其示范和帶動(dòng)作用，整頓和提升農(nóng)村軟弱渙散的黨組織，努力實(shí)現(xiàn)基層黨建工作的全域提升。通過(guò)建立黨代表活動(dòng)室，引導(dǎo)黨代表、黨員志愿者等進(jìn)入村居、親近群眾，成為反映民意、服務(wù)村居、引領(lǐng)村居先進(jìn)文化的帶頭人團(tuán)隊(duì)，進(jìn)一步強(qiáng)化基層黨組織在基層服務(wù)體系建設(shè)中的核心作用，從而有效地帶動(dòng)其它各類組織的建設(shè)[7]。同時(shí)，加大對(duì)村級(jí)黨組織帶頭人和農(nóng)村黨員的培訓(xùn)教育力度，對(duì)村黨支部書(shū)記實(shí)行專業(yè)化培訓(xùn)和職業(yè)化管理，并不斷擴(kuò)大基層黨員在農(nóng)村中的積極影響力，形成一支強(qiáng)有力的“紅色引擎”隊(duì)伍。

（二）完善服務(wù)功能，優(yōu)化管理體制

隨著時(shí)代的發(fā)展，群眾的自主意識(shí)不斷增強(qiáng)，利益訴求日益增多，這是對(duì)農(nóng)村基層黨組織服務(wù)群眾、做群眾工作的能力的直接考驗(yàn)。因此，必須不斷提高基層服務(wù)型黨組織建設(shè)水平。要健全黨群服務(wù)制度，圍繞群眾的需求，加快構(gòu)建常態(tài)化、長(zhǎng)效化的服務(wù)機(jī)制。要在搭建服務(wù)平臺(tái)和創(chuàng)新服務(wù)方式上下功夫，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部入戶走訪和黨員聯(lián)系農(nóng)戶制度，并充分利用現(xiàn)代化的技術(shù)手段，打造溝通及時(shí)、反饋到位、良性互動(dòng)的服務(wù)機(jī)制和“互聯(lián)網(wǎng)+”治理模式，第一時(shí)間梳理和解決好群眾的各類訴求，以免出現(xiàn)由于問(wèn)題的長(zhǎng)期堆積而產(chǎn)生的對(duì)黨組織的“積怨”現(xiàn)象。此外，健全和完善支委會(huì)議事、民主管理、民主評(píng)議黨員及村務(wù)公開(kāi)等制度，逐步推動(dòng)村級(jí)黨組織工作的制度化、有效化、規(guī)范化建設(shè)[8]。并在對(duì)基層黨委政府和村居各自職能以及村居各類辦事機(jī)構(gòu)、民間組織、基層自治組織等各項(xiàng)職能充分明確的前提下，打破原有的基層縱向管理模式，進(jìn)一步精簡(jiǎn)管理層次，優(yōu)化基層管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

（三）增強(qiáng)自治能力，提升法治水平

不斷強(qiáng)化基層自治功能，合理界定村委會(huì)職責(zé)，使村委會(huì)打破行政約束，減輕村委會(huì)壓力，明確村委會(huì)對(duì)村民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，根據(jù)農(nóng)村建設(shè)實(shí)際工作需要，為其輸入一定的人力、資金等資源，逐步提升村居的自治水平和協(xié)調(diào)合作能力。堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，切實(shí)發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體作用，不斷提高村民自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù)的意識(shí)和能力。同時(shí)，要加強(qiáng)法制建設(shè)，使基層自治有法可依。為適應(yīng)基層管理新模式，應(yīng)加快修改或出臺(tái)一系列有利于基層自治的政策和法規(guī)，進(jìn)一步明確村委會(huì)的職責(zé)范圍，強(qiáng)化村委會(huì)的自治功能，厘清政府與村委會(huì)、村居其他社會(huì)組織之間的關(guān)系，讓各法律關(guān)系主體的權(quán)責(zé)得到進(jìn)一步清晰，推動(dòng)基層治理有序性、法治化發(fā)展。此外，在切實(shí)保障自治權(quán)的同時(shí)，還要注重在加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)，培育多元主體共同參與的鄉(xiāng)村治理模式以及健全公共法律服務(wù)等方面下功夫，不斷提高鄉(xiāng)村治理的法治化水平[9]。

（四）明晰兩委權(quán)責(zé)，強(qiáng)化工作合力

首先，進(jìn)一步明確村“兩委”角色，對(duì)其各自權(quán)責(zé)進(jìn)行充分明晰，厘清兩者關(guān)系。村黨支部和村委會(huì)之間屬于領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，其中，村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位主要表現(xiàn)為：一是發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在農(nóng)村中，負(fù)責(zé)對(duì)本村重大事務(wù)的決策，將黨的路線政策和方針有效傳遞至基層并積極貫徹和全面落實(shí)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)村委會(huì)與其他村級(jí)組織間的關(guān)系，努力構(gòu)建共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局。二是發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。在遵循先黨內(nèi)后黨外這個(gè)基本原則的前提下，深入商討村內(nèi)各項(xiàng)重大事務(wù)，積極發(fā)揮黨員先鋒模范作用，尊重并實(shí)施村民會(huì)議和村民代表會(huì)議依法作出的合理決定。三是全力支持村委會(huì)開(kāi)展工作。引導(dǎo)村委會(huì)在自覺(jué)遵循國(guó)家法律法規(guī)的前提下，以維護(hù)農(nóng)民根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，獨(dú)立開(kāi)展工作，積極履行職能，全面監(jiān)督并及時(shí)懲處違反《村民委員會(huì)組織法》的人與事；其次，“兩委”班子成員應(yīng)擺正位置，切勿由于“兩委”班子成員缺乏對(duì)其定位和職責(zé)的清晰認(rèn)識(shí)，而在工作開(kāi)展過(guò)程中出現(xiàn)“越權(quán)”“缺位”等問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)在各自的權(quán)限內(nèi)、職位上充分發(fā)揮潛力和作用，形成最大合力，通過(guò)有效的鄉(xiāng)村治理方式助力鄉(xiāng)村振興。