教育督導(dǎo)需要《條例》的規(guī)范引導(dǎo)
——《浙江省教育督導(dǎo)條例》制訂過程回顧與學(xué)習(xí)體會

□姚宏昌

（衢州學(xué)院，浙江衢州 324000）

2012年8月29日，國務(wù)院第215次常務(wù)會議通過了《教育督導(dǎo)條例》（以下簡稱“國家《條例》”），并于9月9日以第624號令的形式對外公布，自10月1日起施行。為了貫徹落實施行國家《條例》，全國已有18 個省份結(jié)合實際出臺了省級《教育督導(dǎo)條例》。浙江省啟動制訂《浙江省教育督導(dǎo)條例》（以下簡稱“省《條例》”）始于2017年，完成于2019年。浙江省啟動制訂省《條例》，有多種原因：自國家《條例》出臺后，浙江省的教育改革發(fā)展進入新時代，現(xiàn)有的督導(dǎo)法規(guī)與督導(dǎo)已與實際不相適應(yīng)，需要對國家《條例》予以細化補充；政府行政管理職能轉(zhuǎn)變有了新要求，需要教育督導(dǎo)管理職能轉(zhuǎn)向決策、執(zhí)行、監(jiān)督和相互協(xié)調(diào)；中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化新時期教育督導(dǎo)體制機制改革的意見》，對教育督導(dǎo)體制機制改革有了新舉措；教育督導(dǎo)在實踐中形成了許多新經(jīng)驗，需要適時提升固化總結(jié)，上升為地方法規(guī)，以提高教育督導(dǎo)工作的科學(xué)性和權(quán)威性。省《條例》的制訂出臺，一方面總結(jié)了浙江教育督導(dǎo)的實踐經(jīng)驗，另一方面提升了督導(dǎo)工作的法律保障。

一、出臺省《條例》的必要性

（一）教育發(fā)展進入新時代的需要

2019 年3 月，浙江省教育大會指出，到2035 年，浙江教育在全國率先高水平全面實現(xiàn)現(xiàn)代化，在全省各領(lǐng)域率先高水平全面實現(xiàn)現(xiàn)代化，教育總體發(fā)展達到發(fā)達國家前列水平。當(dāng)前，浙江省正處于向?qū)崿F(xiàn)教育現(xiàn)代化和高等教育強省邁進的歷史新階段。新時代對教育督導(dǎo)提出了更高的要求，落實教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略、實施素質(zhì)教育、堅持立德樹人、促進教育公平、提高教育質(zhì)量，需要教育督導(dǎo)發(fā)揮更重要的保駕護航作用。國家《條例》的頒布，將教育督導(dǎo)從制度管理上升為法規(guī)監(jiān)督，對教育督導(dǎo)的內(nèi)容與原則、督學(xué)的條件和管理、督導(dǎo)的實施等內(nèi)容作了較為系統(tǒng)的規(guī)定，但是在督導(dǎo)范圍、督導(dǎo)頻次和具體程序等方面的規(guī)定較為原則，特別是對教育督導(dǎo)委員會的設(shè)置、教育評估監(jiān)測等尚未作出規(guī)定與細化。隨著教育事業(yè)的改革與發(fā)展，教育督導(dǎo)機構(gòu)設(shè)置、督導(dǎo)的范圍和督導(dǎo)的職責(zé)日趨拓展。現(xiàn)有的教育督導(dǎo)辦法與這些新形勢新情況已不相適應(yīng)，需要從地方法律上進一步補充完善。浙江省教育督導(dǎo)立法有對上位法加以細化的空間和必要，以形成獨特的浙江教育督導(dǎo)地方法規(guī)。

（二）轉(zhuǎn)變教育行政管理職能的需要

浙江省在新一輪政府機構(gòu)改革中，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，實行“放管服”改革，“管辦評”分離，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的管理體制。確立教育督導(dǎo)的法律地位是建立健全教育決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)的管理體制的重要舉措。

（三）深化教育督導(dǎo)體制機制改革的需要

國家已經(jīng)出臺《關(guān)于深化新時代教育督導(dǎo)體制機制改革的意見》，進一步明確了教育督導(dǎo)的地位和權(quán)威，建立了更完善的教育督導(dǎo)機構(gòu)、督導(dǎo)制度和工作體系，構(gòu)建了“督政”“督學(xué)”和“監(jiān)測評估”三大體系框架。保障國家教育法律、法規(guī)和政策的實施，迫切需要教育督導(dǎo)地方立法，建立健全與決策、執(zhí)行相協(xié)調(diào)的強有力的教育督導(dǎo)制度，形成科學(xué)合理的教育治理架構(gòu)。

（四）總結(jié)教育督導(dǎo)實踐經(jīng)驗的需要

近年來，上海、重慶、福建等省市相繼出臺了教育督導(dǎo)的地方性法規(guī)，為其教育事業(yè)的科學(xué)和諧發(fā)展提供了良好的法規(guī)保障。浙江省近年來在教育督導(dǎo)實踐中也相繼出臺了一系列教育督導(dǎo)政策措施，如教育督導(dǎo)委員會的設(shè)置、縣域教育現(xiàn)代化發(fā)展水平監(jiān)測、責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)等，創(chuàng)造了許多行之有效的經(jīng)驗和做法，有必要對成功的經(jīng)驗和做法進行提升總結(jié)，形成地方性法規(guī)，提高教育督導(dǎo)的科學(xué)性和權(quán)威性，以更好地規(guī)范和指導(dǎo)具體的教育督導(dǎo)工作?？傊?，制訂適應(yīng)新時代改革發(fā)展需要的具有浙江特色的浙江教育督導(dǎo)法規(guī)，順應(yīng)了黨心民心省情，對促進浙江省教育事業(yè)改革發(fā)展、加大教育惠民力度、補足教育領(lǐng)域地方立法鏈條的缺項有重要意義。

二、省《條例》的制訂過程

從相關(guān)資料獲悉：早在2012年，浙江省在貫徹落實國家《條例》時，就開始醞釀并準(zhǔn)備在適當(dāng)?shù)臅r候著手研究省《條例》的立法工作。2017 年初，浙江省教育廳成立了由分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長的立法課題小組，正式啟動起草工作，并在廣泛調(diào)研、征求意見的基礎(chǔ)上形成了初稿。2018年1月，浙江省人大代表、杭州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)教育發(fā)展研究室主任沈小玲領(lǐng)銜提案，建議結(jié)合浙江省教育改革發(fā)展的實際需要，制訂省《條例》。3月底開始，省人大成立立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并由省人大教科文衛(wèi)工作委員會牽頭，組織教育、法律專家先后赴衢州、湖州、杭州、嘉興和省級有關(guān)部門，以及廣東、上海等省市調(diào)研，形成了省《條例》（征求意見稿）。11 月，省《條例》（征求意見稿）遞交省十三屆人大常委會第七次會議通過初步審議，然后，進一步由法工委征求省、市、縣立法專家意見并在省人大門戶網(wǎng)站公開向社會征求意見。2019 年5 月，法制委員會召開全體會議，提出省《條例》（草案）修訂稿；5 月31 日，省《條例》由浙江省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議審議通過并公布，自2019年9月1日起施行。

為使省《條例》能更加切合實際，在浙江省人大緊鑼密鼓推進立法程序的同時，浙江省教育廳也組織了省教育督導(dǎo)委的專家平行開展省《條例》制訂調(diào)研工作，筆者是其中被邀專家之一。2018 年3 月，省教育廳開始部署工作，給專家們下發(fā)了相關(guān)資料，并要求做好研討工作準(zhǔn)備。4 月4 日，在麗水市縉云縣召開的專家會議專門研討了省《條例》初稿；6月8日，同班人馬再次相聚杭州研討；9 月25 日，省人大常委會教科文衛(wèi)委員會組織召開專家座談會，為遞交省人大常委會決議作最后準(zhǔn)備。

三、貫徹實施省《條例》的情況觀察

一是從教育督導(dǎo)工作面上看，各地都以貫徹實施省《條例》為契機，切實加強對區(qū)域教育督導(dǎo)工作的領(lǐng)導(dǎo)，強化協(xié)調(diào)配合，建立教育督導(dǎo)聯(lián)動工作機制，形成以教育督導(dǎo)機構(gòu)為主、多部門齊抓共管的教育督導(dǎo)工作新格局。各地都在加大對省《條例》的宣傳，組織了多種形式的宣傳活動，不斷提高學(xué)校教師、學(xué)生、家長和社會對省《條例》的知曉率，營造良好的教育督導(dǎo)環(huán)境，為區(qū)域?qū)崿F(xiàn)高水平教育現(xiàn)代化和優(yōu)質(zhì)均衡作出貢獻。

二是從教育督導(dǎo)工作內(nèi)部看，自省《條例》公布實施以來，各地都重視健全常態(tài)的督導(dǎo)機制：有序開展督政、督學(xué)和各種評價、監(jiān)測活動；加強教育督導(dǎo)隊伍建設(shè)，在選、培、用、考、獎等方面下功夫；保障教育督導(dǎo)經(jīng)費到位，提供可持續(xù)工作的經(jīng)費保障；提高教育督導(dǎo)成果的利用權(quán)威，真正使教育督導(dǎo)長“牙齒”。

三是從具體區(qū)域表現(xiàn)情況看，以衢州教育督導(dǎo)委為例，自省《條例》頒布后，教育督導(dǎo)的工作氛圍逐漸濃厚，市、縣教育督導(dǎo)機構(gòu)明顯得到完善，還依托衢州學(xué)院建立了“教育質(zhì)量評估院”，多元規(guī)范開展督導(dǎo)評價、監(jiān)測活動。教育督導(dǎo)隊伍數(shù)量充足，盡管兼職的、臨近退休的人員較多，但人員數(shù)量能夠基本滿足工作需要，且通過種種培訓(xùn)，各級督導(dǎo)人員的素質(zhì)素養(yǎng)得到提高，能夠勝任當(dāng)前的教育督導(dǎo)工作要求。同時，教育督導(dǎo)委還積極開展教育經(jīng)費內(nèi)部審計，使督導(dǎo)成果能夠得到積極、有效的正向運用等。這些都是好的方面，需要注意的是，在創(chuàng)造條件培育、扶持第三方專業(yè)評估監(jiān)測機構(gòu)發(fā)展等方面，相關(guān)工作尚待創(chuàng)新推進。

四、學(xué)習(xí)省《條例》的體會

國家《條例》是總綱，省《條例》是其有益的補充。教育督導(dǎo)工作需要《條例》的規(guī)范引導(dǎo)。

（一）落實教育督導(dǎo)政策

省《條例》全面貫徹落實全國、全省教育大會精神，體現(xiàn)了最新的教育改革發(fā)展方向，體現(xiàn)了教育督導(dǎo)的價值引領(lǐng)和行動策略。它明確規(guī)定要將統(tǒng)籌區(qū)域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，教育經(jīng)費投入，教師隊伍建設(shè)和待遇保障，落實立德樹人、促進學(xué)生全面發(fā)展，高等學(xué)校教學(xué)、科研發(fā)展，師德師風(fēng)等教師隊伍建設(shè)，校園安全，教育設(shè)施設(shè)備配備、管理與使用，教育收費、經(jīng)費的管理和使用等政策的貫徹落實作為重點，還將教育熱點、難點問題列入專項督導(dǎo)范圍，明確要求對學(xué)生減負，民辦學(xué)校招生、收費、教學(xué)管理，校外培訓(xùn)機構(gòu)的審批、管理、規(guī)范辦學(xué)等情況進行專項督導(dǎo)。

（二）提升教育督導(dǎo)地位

省《條例》明確要求省、市、縣政府應(yīng)加強對教育督導(dǎo)工作的領(lǐng)導(dǎo)，全面健全三級教育督導(dǎo)委，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的教育督導(dǎo)工作。同時要求縣級以上政府教育督導(dǎo)機構(gòu)在本級政府領(lǐng)導(dǎo)下獨立行使教育督導(dǎo)職責(zé)，對下級政府及同級相關(guān)部門開展教育履職督導(dǎo)。加強政府對教育督導(dǎo)工作的領(lǐng)導(dǎo)，有利于提升教育督導(dǎo)地位，保障教育督導(dǎo)能夠履職到位。

（三）完善教育督導(dǎo)機構(gòu)

省《條例》明確各級政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立總督學(xué)與副總督學(xué)，直接領(lǐng)導(dǎo)教育督導(dǎo)機構(gòu)日常工作，確保教育督導(dǎo)機構(gòu)的正常運行。做好教育督導(dǎo)的行政保障，配備與教育督導(dǎo)任務(wù)相適應(yīng)的人員，將教育督導(dǎo)經(jīng)費列入財政預(yù)算，保證教育督導(dǎo)辦公條件，確保教育督導(dǎo)機構(gòu)正常履行職責(zé)，有利于與督導(dǎo)機構(gòu)、人員、經(jīng)費等相關(guān)的具體問題的解決。

（四）明確教育督導(dǎo)職責(zé)

省《條例》明確規(guī)定：“縣級以上人民政府教育督導(dǎo)機構(gòu)在本級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下獨立行使教育督導(dǎo)職能，負責(zé)本行政區(qū)域的教育督導(dǎo)工作?！痹诙秸矫?，主要是對下級政府落實教育法律、法規(guī)、規(guī)章和國家教育方針、政策等情況進行督導(dǎo)；在督學(xué)方面，明確把各級各類教育納入督導(dǎo)范圍，如對培訓(xùn)機構(gòu)的審批、管理、規(guī)范辦學(xué)等情況實施督導(dǎo)；此外，還要對區(qū)域教育發(fā)展水平和各級各類教育發(fā)展?fàn)顩r開展監(jiān)測評估，健全督政、督學(xué)、評估監(jiān)測“三位一體”的教育督導(dǎo)體系。

（五）優(yōu)化督學(xué)隊伍建設(shè)

省《條例》明確要求加強對區(qū)域教育督導(dǎo)工作的行政與業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，明確要求督導(dǎo)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強督學(xué)隊伍建設(shè)，保障機構(gòu)、人員、經(jīng)費、活動的到位，并定期開展培訓(xùn)、業(yè)務(wù)交流和支持教育督導(dǎo)科研工作，提高督導(dǎo)政策水平與專業(yè)能力，為督學(xué)隊伍逐步走向?qū)I(yè)化軌道奠定扎實的基礎(chǔ)。

（六）規(guī)范教育督導(dǎo)程序

省《條例》明確教育督導(dǎo)的類型，即教育督導(dǎo)分為綜合督導(dǎo)、專項督導(dǎo)和經(jīng)常性督導(dǎo)三類，并對三類督導(dǎo)如何開展工作提出了具體、明確的要求。此外，它還要求全面落實督學(xué)責(zé)任區(qū)制度，規(guī)定經(jīng)常性督導(dǎo)的權(quán)職，提高中小學(xué)校責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)工作水平，以實現(xiàn)學(xué)校督導(dǎo)常態(tài)化，從制度上保證了督導(dǎo)公正、評價公平和結(jié)果公開。

（七）嘗試多元督導(dǎo)活動

省《條例》規(guī)定教育督導(dǎo)可以嘗試多元督導(dǎo)活動，支持家長、教師、學(xué)生和社會各界有序參加教育督導(dǎo)活動；鼓勵具備條件的行業(yè)組織參與開發(fā)研制專門的評估技術(shù)，培養(yǎng)專門人員參與教育質(zhì)量監(jiān)測和教育評價工作等；委托第三方專業(yè)評估監(jiān)測機構(gòu)參與教育督導(dǎo)評估監(jiān)測工作，提高教育評估監(jiān)測的專業(yè)水平和公信力。

（八）強化評價結(jié)果運用

省《條例》對教育督導(dǎo)結(jié)果的公開和運用作出了相關(guān)規(guī)定，鼓勵教育督導(dǎo)“長牙齒”，提升其權(quán)威性、強制性和有效性。對被督導(dǎo)單位存在貫徹教育方針不堅決、辦學(xué)不規(guī)范等問題或拒不接受教育督導(dǎo)的情況的，教育督導(dǎo)機構(gòu)可以約談被督導(dǎo)單位的主要負責(zé)人。督導(dǎo)肯定的成績或整改情況，可以作為對政府、部門和學(xué)?？己?、獎懲的重要依據(jù)等。