融通“制”“ 治”：制度優(yōu)勢到治理效能的轉(zhuǎn)化之道

于媛媛

(遼東學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，遼寧 丹東 118001)

經(jīng)國序民，正其制度。黨的十九屆四中全會系統(tǒng)總結(jié)了中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢，提出“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能，為實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)一百年’奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力保證”[1]的任務(wù)。實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化，要做好兩個(gè)方面的事情：一方面，要在制度建設(shè)和國家治理上下功夫；另一方面，要處理好制度和治理之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“制”“治”融通。

一、制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的邏輯理路

制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能是一個(gè)動態(tài)過程，其中制度優(yōu)勢是自變量，治理效能是因變量，“自變量的制度優(yōu)勢與因變量的治理效能之間存在著多種中間變量”[2]，因此，需要把握制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的內(nèi)在邏輯，有的放矢地實(shí)現(xiàn)更好的轉(zhuǎn)化。

(一)制度優(yōu)勢

制度優(yōu)勢是一個(gè)制度與其他制度相比較所具有的有利形勢。國家間的競爭就是優(yōu)勢比較，制度優(yōu)勢是最大的優(yōu)勢?！昂饬恳粋€(gè)社會制度是否科學(xué)、是否先進(jìn)，主要看是否符合國情、是否有效管用、是否得到人民擁護(hù)?！盵3]中國特色社會主義制度扎根中國沃土，堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值追求，廣泛借鑒人類文明成果，已經(jīng)被實(shí)踐證明是行之有效的先進(jìn)制度。中國特色社會主義制度具有多方面的顯著優(yōu)勢，黨的十九屆四中全會從堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持人民當(dāng)家作主、堅(jiān)持全面依法治國、堅(jiān)持全國一盤棋等十三個(gè)方面進(jìn)行了高度概括，這些優(yōu)勢是我們堅(jiān)定制度自信的理由，也是“中國之治”的密碼所在。但是目前我國的制度建設(shè)還不完善，還需要在治理實(shí)踐中不斷創(chuàng)新、與時(shí)俱進(jìn)地發(fā)展，“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”[4]，這是制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的前提。

(二)治理效能

治理效能是治理主體運(yùn)用制度開展治理活動所取得的功效、效益、效率等?！拔覈鴩抑卫硪磺泄ぷ骱突顒佣家勒罩袊厣鐣髁x制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行力的集中體現(xiàn)?！盵1]國家制度優(yōu)劣直接關(guān)系國家治理能力水平，國家治理能力水平又影響著國家治理效能的高低，因此，制度優(yōu)勢影響治理效能，治理效能彰顯和檢驗(yàn)制度優(yōu)勢?；厥仔轮袊闪?0多年以來所取得的成就，從成立初期的“一窮二白”到當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“兩大奇跡”，從近代中國世所罕見的貧困到2020年近一億貧困人口脫貧，從當(dāng)今“西方之亂”到“中國之治”，無不體現(xiàn)著“中國之治”的強(qiáng)大魅力，彰顯出“中國之制”的顯著優(yōu)勢。實(shí)踐告訴我們：新時(shí)代的“中國之治”必須堅(jiān)持“中國之制”，在“中國之制”彰顯出的顯著優(yōu)勢中推進(jìn)；新時(shí)代的“中國之制”必須在“中國之治”的實(shí)踐中完善、發(fā)展、檢驗(yàn)?！爸袊巍焙汀爸袊啤痹诨庸策M(jìn)中開辟新境界。

(三)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的內(nèi)在邏輯

“治理國家，制度是起根本性、全局性、長遠(yuǎn)性作用的?！盵5]28制度來源于治理，是治理的依據(jù)；治理是制度的運(yùn)用，是制度的落實(shí)；制度和治理相輔相成、相互促進(jìn)。只有二者共同發(fā)力，才能促進(jìn)制度優(yōu)勢向治理效能更好的轉(zhuǎn)化。但是制度優(yōu)勢不能自發(fā)地轉(zhuǎn)化為治理效能，必須借助一定條件才能實(shí)現(xiàn)，這個(gè)條件就是治理主體遵循和執(zhí)行各種機(jī)制，當(dāng)治理主體遵循機(jī)制去執(zhí)行制度時(shí)，制度體系就運(yùn)轉(zhuǎn)起來，制度優(yōu)勢就轉(zhuǎn)化為治理效能。因此，把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，不但要建立一系列機(jī)制，去引導(dǎo)、促進(jìn)、確保制度嚴(yán)格執(zhí)行，還要通過深入的全面系統(tǒng)的改革，去解決深層次的體制機(jī)制問題。習(xí)近平總書記指出：“相比過去，新時(shí)代改革開放具有許多新的內(nèi)涵和特點(diǎn)，其中很重要的一點(diǎn)就是制度建設(shè)分量更重，改革更多面對的是深層次體制機(jī)制問題?！盵4]因此，實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)勢向治理效能更好的轉(zhuǎn)化，就要更加注重各領(lǐng)域體制機(jī)制改革的聯(lián)動和集成，使得“在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上形成總體效應(yīng)、取得總體效果?！盵5]27

二、制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的實(shí)現(xiàn)路徑

制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能既是一個(gè)制度完善的過程，又是一個(gè)治理效能提升的過程，需要遵循轉(zhuǎn)化的內(nèi)在邏輯，把握關(guān)鍵，精準(zhǔn)施策，融通制度與治理，實(shí)現(xiàn)制度與治理良性互動。

(一)完善制度體系，實(shí)現(xiàn)“制”中有“治”

習(xí)近平總書記指出：“制度自信不是自視清高、自我滿足，更不是裹足不前、固步自封，而是要把堅(jiān)定制度自信和不斷改革創(chuàng)新統(tǒng)一起來，在堅(jiān)持根本政治制度、基本政治制度的基礎(chǔ)上，不斷推進(jìn)制度體系完善和發(fā)展。”[6]289堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度要正確處理好守正與創(chuàng)新的關(guān)系：在堅(jiān)持上必須不斷強(qiáng)化守正這個(gè)基礎(chǔ)毫不動搖，著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢；在完善上要緊緊抓住創(chuàng)新這個(gè)關(guān)鍵不斷增強(qiáng)活力，努力補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，以提升治理效能為目標(biāo)，以解決突出問題為突破口，立足治理實(shí)踐，著眼于治理所需，將制度和治理有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)“制”中有“治”。

1.總結(jié)好的治理經(jīng)驗(yàn)，不斷健全制度

所有具有成效的制度均經(jīng)過實(shí)踐探索，因此，要及時(shí)梳理總結(jié)提煉治理實(shí)踐中行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法，把成功經(jīng)驗(yàn)和成熟做法固化為制度、形成長效機(jī)制。同時(shí)，要積極研究、吸收、借鑒古今中外有益的治理經(jīng)驗(yàn)和做法，擇其善者而從之。

2.堅(jiān)持治理實(shí)踐導(dǎo)向，改革創(chuàng)新制度

問題導(dǎo)向是制度完善的內(nèi)生動力，因此，要緊扣隨著時(shí)勢變化的治理實(shí)踐問題，從人民最迫切的需要出發(fā)，科學(xué)合理地制定、修改和完善、廢止制度，尤其要在“急需的”和“必備的”制度上下功夫，堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，滿足國家治理和人民對美好生活的向往的需要。

3.注重配套治理實(shí)踐，突出實(shí)效

制度貴在科學(xué)管用，管用就要切合實(shí)際，便于操作。習(xí)近平總書記指出：“不管建立和完善什么制度，都要本著于法周延、于事簡便的原則，注重實(shí)體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結(jié)合和配套，確保針對性、操作性、指導(dǎo)性強(qiáng)?！盵7]379因此，制度建設(shè)既要注重制度體系的整體統(tǒng)籌，又要注重制度在實(shí)踐中的可執(zhí)行性和可操作性，不斷提升制度質(zhì)量。

(二)強(qiáng)化循制而治，實(shí)現(xiàn)“治”中有“制”

習(xí)近平總書記指出: “制度制定很重要，制度執(zhí)行更重要?！盵8]有制度不執(zhí)行，制度就成為“稻草人”“橡皮泥”，就會形成“破窗效應(yīng)”，后果比沒有制度危害更大。制度執(zhí)行得越徹底，治理效能就越突出。因此，增強(qiáng)制度執(zhí)行力是把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵。強(qiáng)化循制而治就是遵循規(guī)章制度，嚴(yán)格執(zhí)行制度，按制度辦事，圍繞制度執(zhí)行力，將治理能力和制度優(yōu)勢有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)“治”中有“制”。

1.樹牢制度意識

制度意識是制度執(zhí)行的內(nèi)生動力和重要前提。樹牢制度意識，必須要加強(qiáng)制度理論研究。以問題為導(dǎo)向，將基本原理與現(xiàn)實(shí)問題對接，用學(xué)理解疑釋惑，闡釋好中國特色社會主義制度，筑牢制度自信的理論根基。

2.強(qiáng)化宣傳教育

用心用情講清講透中國特色社會主義制度自信之“理”，把制度自信融入人們血脈中；推動制度宣傳教育常態(tài)化，馳而不息，久久為功，將制度意識和制度自信內(nèi)化于心、外化于行。

3.抓好“關(guān)鍵少數(shù)”

“政治路線確定之后，干部就是決定的因素?！盵9]526領(lǐng)導(dǎo)干部是制度執(zhí)行的“領(lǐng)頭雁”，強(qiáng)化制度執(zhí)行力就要抓好領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。黨員干部要率先垂范，以身作則，自覺做尊崇制度的表率，努力做執(zhí)行制度的模范，帶頭做維護(hù)制度的榜樣。一方面，要自覺尊崇制度。通過讀原著、學(xué)原文、悟原理，學(xué)懂、弄通、學(xué)透理論，砥礪黨性心性，增強(qiáng)對我國制度的認(rèn)知認(rèn)同，增強(qiáng)履職盡責(zé)的強(qiáng)烈使命感和政治擔(dān)當(dāng)，為提高制度執(zhí)行力奠定思想基礎(chǔ)。另一方面，要“通過加強(qiáng)思想淬煉、政治歷練、實(shí)踐鍛煉、專業(yè)訓(xùn)練”[1]，不斷提高貫徹落實(shí)黨中央決策部署的能力和水平，把按照制度辦事化為行為準(zhǔn)則和自覺行動，在制度的軌道上履職盡責(zé)。

4.加強(qiáng)監(jiān)督問責(zé)

能否將制度執(zhí)行到位，既需要內(nèi)心的認(rèn)同，又需要外在的強(qiáng)制。提高制度執(zhí)行力要先“明制度”，后“重威刑”。監(jiān)督和問責(zé)就是“重威刑于后”，是保證制度執(zhí)行力的外在約束。監(jiān)督制約機(jī)制不到位，制度執(zhí)行就難以到位。因此，要加強(qiáng)監(jiān)督和問責(zé)。首先，要加強(qiáng)黨對監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)，保證監(jiān)督工作堅(jiān)持正確的政治方向，推動監(jiān)督工作高質(zhì)量開展。其次，要健全制度執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制,使制度執(zhí)行監(jiān)督覆蓋全方位、全過程、全領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)制度執(zhí)行監(jiān)督檢查常態(tài)化、無死角；推進(jìn)各種信息公開，創(chuàng)新監(jiān)督方式，增強(qiáng)監(jiān)督合力。最后，要建立健全責(zé)任追究機(jī)制。推動問責(zé)制度化、程序化、常態(tài)化，堅(jiān)持有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)，堅(jiān)決杜絕制度執(zhí)行敷衍了事、陽奉陰違、做變通的現(xiàn)象和行為，確保制度時(shí)時(shí)處處有權(quán)威、有效力。

(三)健全優(yōu)化機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“制”“治”貫通

機(jī)制是聯(lián)通制度與治理、確保制度貫徹落實(shí)的橋梁，良好的機(jī)制是制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的基本要求。把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能需要多方面努力、全方位推進(jìn)，在牢牢把握轉(zhuǎn)化的系統(tǒng)性中，通過健全優(yōu)化機(jī)制，加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)領(lǐng)性，堅(jiān)持以人民為中心的導(dǎo)向性，增強(qiáng)國家治理體系的系統(tǒng)性，使制度和治理的各方面、各環(huán)節(jié)在轉(zhuǎn)化全過程中形成貫通、聯(lián)動的總體效應(yīng)。

1.健全將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿轉(zhuǎn)化全過程的機(jī)制

“黨政軍民學(xué)，東南西北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！盵10]16中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是“中國之制”的最大優(yōu)勢，制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，就要通過構(gòu)建一系列機(jī)制，將黨的領(lǐng)導(dǎo)切實(shí)貫穿在轉(zhuǎn)化全過程，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，保證轉(zhuǎn)化的正確方向、制度體系的整體協(xié)同、治理力量的同心協(xié)力、制度治理的有機(jī)銜接，降低轉(zhuǎn)化風(fēng)險(xiǎn)、提升轉(zhuǎn)化有效性，通達(dá)“制”“治”。

第一，健全黨的自我革命機(jī)制，增強(qiáng)黨的自我治理效能?！坝掠谧晕腋锩?，從嚴(yán)管黨治黨，是我們黨最鮮明的品格，全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上?！盵10]71黨的自我革命就是黨通過自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高，永葆黨的先進(jìn)性和純潔性。這就需要堅(jiān)持思想建黨和制度治黨有機(jī)結(jié)合，通過建立黨員學(xué)習(xí)長效機(jī)制、健全以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)的制度、完善監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)機(jī)制等，夯實(shí)思想基礎(chǔ)，筑牢思想防線，嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，使黨的肌體永葆健康，向內(nèi)增強(qiáng)凝聚力和戰(zhàn)斗力，向外提升吸引力和號召力。

第二，健全黨統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同機(jī)制。縱向上，通過健全黨中央對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制、推動黨中央重大決策落實(shí)機(jī)制、維護(hù)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的組織制度等，切實(shí)把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到地方和基層，消除“中梗阻”和“最后一公里”，黨內(nèi)形成上下貫通、執(zhí)行有力的局面；橫向上，完善黨領(lǐng)導(dǎo)各級各類組織的制度、黨領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)事業(yè)的具體制度等，切實(shí)加強(qiáng)黨對各級各類組織、各項(xiàng)事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)；健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的制度，解決執(zhí)政本領(lǐng)恐慌問題，獲得人民群眾的信任、擁護(hù)，確保在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級各方面政令統(tǒng)一、各司其職、協(xié)調(diào)聯(lián)動。

2.健全將人民至上理念融入轉(zhuǎn)化全過程的機(jī)制

“人民立場是中國共產(chǎn)黨的根本政治立場，是馬克思主義政黨區(qū)別于其他政黨的顯著標(biāo)志。”[6]40作為馬克思主義政黨，中國共產(chǎn)黨自誕生之時(shí)，就把人民至上寫在自己的旗幟上，始終不渝地堅(jiān)持自己的價(jià)值追求。因此，將制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，就要通過健全機(jī)制，自始至終在轉(zhuǎn)化全程中堅(jiān)守人民立場，將人民至上理念貫穿于制度、治理各個(gè)環(huán)節(jié)各個(gè)方面，貫通“制”“治”。

第一，健全將人民至上理念融入制度體系的機(jī)制。在制度改革和創(chuàng)新中，要始終代表最廣大人民根本利益，緊緊依靠人民群眾，從人民群眾中汲取智慧和力量，制定和完善滿足人民對美好生活需求的制度，保障人民當(dāng)家作主，保持制度顯著優(yōu)勢。

第二，健全將人民至上理念融入治理實(shí)踐的機(jī)制。在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的過程中，要牢牢立足于滿足人民對美好生活的需求：完善群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障等機(jī)制，解決群眾關(guān)心期盼的問題、維護(hù)群眾合法利益；牢記為人民謀幸福的初心，健全就業(yè)促進(jìn)機(jī)制，保證更充分更高質(zhì)量的就業(yè)；健全養(yǎng)老服務(wù)體系，改善群眾生活品質(zhì)，滿足人民多層次多樣化需求。

3.健全國家治理體系運(yùn)行機(jī)制

注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的內(nèi)在要求，也是推進(jìn)轉(zhuǎn)化的重要方法。國家治理體系是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，必須樹立系統(tǒng)思維。習(xí)近平總書記指出：“現(xiàn)在要把著力點(diǎn)放到加強(qiáng)系統(tǒng)集成、協(xié)同高效上來，鞏固和深化這些年來我們在解決體制性障礙、機(jī)制性梗阻、政策性創(chuàng)新方面取得的改革成果，推動各方面制度更加成熟更加定型。”[11]因此，要健全國家治理體系的運(yùn)行機(jī)制，用系統(tǒng)觀點(diǎn)進(jìn)行科學(xué)謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)，形成協(xié)同效應(yīng)，取得總體效果。

第一，健全制度體系協(xié)同高效機(jī)制。從縱向看，我國國家制度體系，由不同層級制度構(gòu)成，包括根本制度、基本制度及重要制度；從橫向看，該體系由不同部門、領(lǐng)域、區(qū)域的多個(gè)制度組成。制度優(yōu)勢要更好轉(zhuǎn)化為治理效能，就要實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)制度有機(jī)耦合、有效銜接、有序協(xié)同，避免多元制度各自為戰(zhàn)、沖突碰撞，讓各項(xiàng)制度系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，形成制度合力。因此，通過建立制度貫徹、反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)縱向銜接，通過兼容協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)橫向協(xié)同，使各級各方面制度相互配合、同向同行，有效解決體制機(jī)制性障礙問題，使執(zhí)行更加順暢。

第二，健全治理主體協(xié)同合作機(jī)制。每一項(xiàng)制度都離不開治理主體運(yùn)行，治理主體包括政黨、政府、社會和市場等，只有建立起協(xié)同合作機(jī)制，多元治理主體跨部門、跨領(lǐng)域、跨區(qū)域協(xié)作，才能釋放“共治”效能。這就需要建立治理主體責(zé)任機(jī)制，明確各自責(zé)任，使其各就其位、各司其職，避免職能重疊、各自為政；建立多元主體治理聯(lián)動機(jī)制，充分運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立信息共享與協(xié)同機(jī)制，提高協(xié)作水平；構(gòu)建社會公眾參與治理機(jī)制，暢通和拓展協(xié)同治理參與渠道，推進(jìn)協(xié)同治理有序進(jìn)行，提高治理效能。

三、結(jié)語

把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，是新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的重大任務(wù)。要落實(shí)好這一重大任務(wù)，根本問題是牢牢把握制度優(yōu)勢與治理效能的邏輯關(guān)系，緊緊抓住轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)，在實(shí)踐中通過不斷堅(jiān)持和完善制度體系、切實(shí)提升制度執(zhí)行力、推進(jìn)健全優(yōu)化機(jī)制，使“善制”與“良治”成為一個(gè)有機(jī)整體，在中國特色社會主義國家建設(shè)中始終保持融通聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)“中國之制”與“中國之治”全面整體推進(jìn)。