淺談”增減掛鉤”土地復(fù)墾項目助力脫貧攻堅
——以遼寧省建平縣為例

郭微華

（建平縣自然資源局，遼寧朝陽 122400）

為加速我國城鎮(zhèn)化建設(shè)推進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，解決經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)建設(shè)用地不斷增加，而農(nóng)用地不能減少的突出問題，施行了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤即:依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地(即拆舊地塊)，和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)(簡稱項目區(qū))，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。近幾年增減掛鉤指標向貧困地區(qū)的傾斜，進一步支持扶貧開發(fā)和異地扶貧搬遷等政策，為廣大農(nóng)民精準脫貧。

一、依據(jù)政策開展建設(shè)用地土地復(fù)墾

建平縣地處遼寧省西部，位于遼、冀、蒙三?。▍^(qū)）交會處，內(nèi)蒙古高原向松遼平原過渡帶上，屬遼西高寒低山丘陵區(qū)。

近幾年，由于生態(tài)退耕、小微企業(yè)整合、農(nóng)民進城務(wù)工的現(xiàn)狀，導(dǎo)致土地撂荒、出現(xiàn)了廢棄宅基地、廢棄工礦用地、村內(nèi)空閑地等，建平縣政府結(jié)合本地實際情況，根據(jù)《國務(wù)院嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》《遼寧省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤試點實施辦法的通知》《關(guān)于印發(fā)運用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策支持脫貧攻堅實施意見的通知》等文件，在建平縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展建設(shè)用地土地復(fù)墾項目，復(fù)墾面積達140.8960公頃，受益人數(shù)達到38560人，有效改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增加耕地面積，提高農(nóng)民居住水平和生活質(zhì)量，促進農(nóng)村地區(qū)和諧發(fā)展，使整個建平縣區(qū)域經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)得到提升。

二、助力脫貧攻堅

建平縣政府成立建設(shè)用地土地復(fù)墾工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以節(jié)約集約高效利用土地，保障農(nóng)民權(quán)益為重點，以脫貧攻堅為主線積極推動項目運行，組織招投標、與被拆遷戶協(xié)商地上安置補償協(xié)議等相關(guān)工作，涉及廢棄工礦和磚瓦窯的拆遷面積達到545.24畝，根據(jù)相關(guān)政策和權(quán)益人的要求給與貨幣補償，涉及居民點拆遷面積504.57畝，共安置總戶數(shù)392戶，1200口人，征得同意戶數(shù)392戶，同意率達到100%，根據(jù)自愿原則，給予了貨幣補償安置，安置費和施工費10555.8萬元。所有安置農(nóng)戶都搬進了寬敞明亮的新居。

土地復(fù)墾按照“政府主導(dǎo)、自然資源局指導(dǎo)、部門聯(lián)動、鎮(zhèn)村負責、責利一致、群眾參與”的原則組織實施，為保障土地復(fù)墾質(zhì)量，成立以財政局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和自然資源局相關(guān)部門組成驗收小組，對完成的拆舊地塊及時驗收，驗收內(nèi)容包括現(xiàn)場是否已經(jīng)耕種、耕地面積、耕地等級、客土厚度、客土質(zhì)量、施有機肥等，全縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)142個地塊，現(xiàn)已全部通過市級自然資源主管部門驗收及省級技術(shù)復(fù)合，其中7個項目與遼寧省沈撫新區(qū)管理委員會簽訂了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標流轉(zhuǎn)交易協(xié)議》，交易面積54.4943公頃，交易金額10626.38萬元；8個項目與遼寧省營口市大石橋市簽訂了交易協(xié)議，交易面積為63公頃，交易金額14175.00萬元。獲得的資金收益優(yōu)先用于項目區(qū)內(nèi)農(nóng)村和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持農(nóng)村集體組織發(fā)展生產(chǎn)和農(nóng)民改善生活條件。幫助農(nóng)村建設(shè)村內(nèi)路、生產(chǎn)路、路燈、籃球場、曬谷場等工程和附屬設(shè)施；復(fù)墾的耕地提高了土壤肥力，適宜栽種花生、大豆、西瓜等經(jīng)濟農(nóng)作物，村民年人均收入由5000元增至8000元，為全縣的脫貧攻堅提供了強有力的資金支持。

三、按下美麗鄉(xiāng)村“加速鍵”

增減掛鉤形成新村、新的居住環(huán)境，改變了農(nóng)村落后面貌，大大縮短新農(nóng)村建設(shè)需要的時間，通過增減掛鉤， 優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，科學(xué)配置農(nóng)村土地資源，以新農(nóng)村建設(shè)為導(dǎo)向，通過開展土地復(fù)墾工作，改善因地理位置偏僻、交通不便且農(nóng)村居民點“多、散、亂”的現(xiàn)狀，解決貧困人口的居住環(huán)境，建平縣政府在安置及復(fù)墾工作中遵循以下原則。

（1）科學(xué)規(guī)劃的原則。符合土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，拆遷區(qū)要與土地整治專項規(guī)劃相銜接，確保土地復(fù)墾項目實施符合土地利用總體規(guī)劃。

（2）依法自愿原則。項目實施要充分尊重群眾意愿，拆舊、安置方案要公開，取得相關(guān)集體經(jīng)濟組織及所有權(quán)人的同意。

（3）讓利于民的原則。通過項目實施，達到既增加了耕地面積，百姓又得到了實惠的目的。

（4）保護耕地，節(jié)約能源。為緩解生態(tài)環(huán)境惡化，取締了縣內(nèi)黏土磚廠。

（5）結(jié)合環(huán)境治理。對二十家子煤礦進行復(fù)墾，解決當?shù)鼐用衩裆鷨栴}。

（6）合理規(guī)劃。結(jié)合推動農(nóng)村土地綜合整治工作，對空閑居民點進行了復(fù)墾，合理規(guī)劃田、水、路、林、村。

通過15個項目實施將節(jié)約出的土地指標，調(diào)劑到城市使用，將獲得土地收益反哺農(nóng)村，為新農(nóng)村和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)搭建良好資金、技術(shù)平臺，使資金向農(nóng)村流動，有利于擴大農(nóng)村投資， 改善農(nóng)村住房和基礎(chǔ)設(shè)施條件，改變農(nóng)村落后面貌，推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收。項目對全縣62個行政村開展舊村莊、空心村、廢棄地及零散的居民點進行相應(yīng)撤并，并配套推進田、水、路、林綜合整治，不僅能夠增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，堅守耕地紅線，而且有利于提高土地節(jié)約利用水平，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)布局，有效拓展建設(shè)空間，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供用地保障，是實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要手段。

四、存在的問題及建議

因資金來源主要依靠當?shù)刎斦度耄鰷p掛鉤工作存在資金不足問題。因地勢偏僻，有些復(fù)墾后的地塊土地利用率不高。

加強資金管理，聚合各部門資金，強力引進社會資本參與到增減掛鉤項目中來，做好利益分配，以便更好的推動增減掛鉤工作的開展。

五、結(jié)束語

實踐表明，增減掛鉤政策是脫貧攻堅的重要抓手，是一項含金量極高的工作，尤其是作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣、經(jīng)濟欠發(fā)達的建平縣從一定程度上解決了耕地保護“缺動力”，建設(shè)用地“缺計劃”，新農(nóng)村建設(shè)“缺資金”，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展“缺抓手”等許多現(xiàn)實難題， 在扶貧開發(fā)及扶貧搬遷工作中發(fā)揮了重要作用，既為扶貧搬遷工作籌措了主要資金，保障了搬遷工作順利開展，又優(yōu)化了新農(nóng)村建設(shè)布局，保護了耕地資源；進一步加大了資金項目整合力度，從根本上改善貧困農(nóng)村生產(chǎn)生活方式，受到人民群眾充分肯定和真心歡迎。