構建國資監(jiān)管體制和混合所有制改革協(xié)同推進大格局

廖紅偉,劉永飛

(吉林大學中國國有經(jīng)濟研究中心，吉林 長春 130012;吉林大學經(jīng)濟學院，吉林 長春 130012)

黨的十九大提出，要深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟是放大國有資本功能、實現(xiàn)國有資本保值增值和經(jīng)濟高質量發(fā)展的關鍵舉措，同時也是深化國有企業(yè)改革的主要方向。然而在實踐中，受多方面因素影響，國有企業(yè)混合所有制改革難以順利推進，導致國資國企整體改革未能取得預期效果，以管資產(chǎn)為主的國資監(jiān)管體制和混合所有制改革不兼容是導致改革達不到預期效果的主要原因。作為國企推行混合所有制改革的一項前提性制度安排，國資監(jiān)管體制為促進混合所有制企業(yè)運營效率提升提供了產(chǎn)權基礎，而國有企業(yè)通過引入社會資本不僅推動了國企混改，也推動了國有資產(chǎn)監(jiān)管體制向以管資本為主轉變。因此，在經(jīng)濟轉型發(fā)展的關鍵時期，對如何協(xié)同推進國資監(jiān)管體制和混合所有制改革進行討論，對于我國國有資本保值增值和經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。在深化國資國企改革大背景下，本文首先對推進國資監(jiān)管體制和混合所有制改革協(xié)同發(fā)展的政策基礎和社會基礎展開分析，通過闡釋國資監(jiān)管體制和混合所有制改革間的邏輯關系，發(fā)現(xiàn)協(xié)同推進國資監(jiān)管體制和混合所有制改革可以通過改善企業(yè)治理機制、完善市場化經(jīng)營機制以及健全企業(yè)中長期激勵機制等路徑促進國企效率提升，進而在討論目前制約國資監(jiān)管體制和混合所有制改革協(xié)同發(fā)展影響因素的基礎上，結合國資監(jiān)管體制和國企混合所有制改革的實際情況，探索性地提出國資監(jiān)管體制和混合所有制改革協(xié)同推進的實現(xiàn)路徑。

一、協(xié)同推進國資監(jiān)管體制和混合所有制改革的政策基礎與社會基礎

黨的十九屆四中全會明確提出，要深化國有企業(yè)改革，完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，形成以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，對新時代轉變國資監(jiān)管體制以及深化國企改革提出了新的要求。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標綱要》也進一步強調(diào)，要加快完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，深化國有企業(yè)混合所有制改革，健全管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。這些論述標志著深入實施混改以及推動國資監(jiān)管方式轉變成為新時代國資國企改革的關鍵環(huán)節(jié)和主要突破點，直接關系到提高國有企業(yè)活力以及做強做優(yōu)做大國有經(jīng)濟等目標能否順利實現(xiàn)。一方面，推動行政化的國資監(jiān)管方式向市場化和法制化轉變，不僅能夠有效實現(xiàn)國有企業(yè)自主經(jīng)營，促進國企成為真正獨立的市場主體，增強國有企業(yè)活力和核心競爭力；另一方面，國有企業(yè)混合所有制改革通過引入非國有股東進行產(chǎn)權多元化改革，能夠完善企業(yè)治理機制和市場化機制，有利于提高企業(yè)決策效率和經(jīng)營活力。改革開放至今，經(jīng)歷了不懈的探索和總結，國資國企改革取得了一系列重大進展，多數(shù)國有企業(yè)已經(jīng)建立起了“三會一層”的現(xiàn)代企業(yè)制度，自主經(jīng)營權的落實顯著提升了企業(yè)運營效率和發(fā)展質量，同時，政資分開也消除了國企和市場間的制度性桎梏，提高了國有企業(yè)與市場經(jīng)濟的互動性，推動二者不斷融合(1)洪銀興、桂林：《公平競爭背景下國有資本做強做優(yōu)做大路徑——馬克思資本和市場理論的應用》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2021年第1期。?！笆奈濉睍r期，我國將踏上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程，國資國企改革也應順應百年未有之大變局的變革方向，進一步發(fā)揮其在經(jīng)濟結構優(yōu)化以及保障經(jīng)濟循環(huán)暢通中的作用。

雖然現(xiàn)階段國有企業(yè)混合所有制改革實踐在不同企業(yè)層級和不同行業(yè)中呈現(xiàn)出“有序推進，多點開花”的態(tài)勢(2)王婷、李政：《黨的十八屆三中全會以來國有企業(yè)混合所有制改革研究進展與述評》，《政治經(jīng)濟學評論》2020年第6期。，但多數(shù)混改企業(yè)只是形式上與非國有資本完成了資本混合，并未實質性推動與之配套的體制機制改革，例如企業(yè)董事會無法獨立行權、外部董事比例較低、企業(yè)中長期激勵機制缺乏等。隨著國企改革“施工高峰期”以及“持久攻堅戰(zhàn)”的到來(3)戚聿東、張任之：《新時代國有企業(yè)改革如何再出發(fā)?——基于整體設計與路徑協(xié)調(diào)的視角》，《管理世界》2019年第3期。，國有企業(yè)混合所有制改革中存在的問題被進一步放大，對國企效率提升形成了制約，并阻礙了改革向縱深推進。當前混合所有制改革存在的問題并非簡單地由改革不到位所引發(fā)，更深層次原因在于沒有和國資監(jiān)管體制改革協(xié)調(diào)推進。根據(jù)產(chǎn)權理論可知，企業(yè)的資源配置效率是由產(chǎn)權安排所決定的，差異化的產(chǎn)權制度會為企業(yè)帶來不同的資源配置效率，而國資監(jiān)管體制作為保障國企長期運營效率的產(chǎn)權制度安排，可以通過發(fā)揮國有資本投資和運營兩類公司“隔離層”的作用真正落實企業(yè)自主經(jīng)營權，從而推動新一輪深化國企混改取得突破性成績。非公有制經(jīng)濟活力的增強和國企改革步伐的加快使得出資人和社會公眾對國有企業(yè)混合所有制改革有了更深層次的認識，通過將非國有資本引入國有企業(yè)中形成多元化的股權結構，緩解國有企業(yè)發(fā)展的體制機制約束，通過非國有股東的進入和持股比例的提升阻斷國資監(jiān)管機構對企業(yè)的行政干預，監(jiān)管機構只按照出資額度參與公司治理，從而實現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)管方式由以管資產(chǎn)為主轉變?yōu)橐怨苜Y本為主，為協(xié)同推進國資監(jiān)管體制和混合所有制改革提供社會基礎(4)廖紅偉、李凌杰：《完善國資監(jiān)管體制與深化國有企業(yè)改革協(xié)同發(fā)展路徑研究》，《內(nèi)蒙古社會科學》2021年第4期。。

二、協(xié)同推進國資監(jiān)管體制與混合所有制改革的理論邏輯

國資國企改革是系統(tǒng)性和協(xié)同性較強的改革舉措，國資監(jiān)管體制改革對混合所有制改革形成制度供給和制度約束，而混合所有制改革也對國資監(jiān)管體制形成制度需求并促進其優(yōu)化。一方面，國資監(jiān)管體制作為界定企業(yè)初始產(chǎn)權和保障國企效率的產(chǎn)權安排，對混合所有制改革的最終成效起著決定性作用，是國企混改順利有效推進的前提條件。另一方面，國有企業(yè)通過引入非國有股東實現(xiàn)混改后，各類股東會積極尋求構建能夠反映和保障自身利益訴求的公司治理機制，弱化國資監(jiān)管機構對企業(yè)經(jīng)營管理的干預，從而有效推動國資監(jiān)管體制向以管資本為主轉變。

(一)形成以管資本為主國資監(jiān)管體制是混合所有制改革取得成效的制度支撐

產(chǎn)權理論認為企業(yè)資源配置方式和效率由產(chǎn)權制度決定。正是基于產(chǎn)權理論的研究視角，有學者認為當前制約國有企業(yè)效率的因素主要是政企不分、所有者越位與缺位、產(chǎn)權不清晰等問題，因而他們主張對國有企業(yè)產(chǎn)權進行改革，從而有利于進一步提升國有企業(yè)效率(5)Shleifer A.and Vishny R.W.A Survey of Corporate Governance.Journal of Finance，1997，52(2):737-783.。新時代，在國有企業(yè)推進混改過程中也應加強監(jiān)管體制的改革，為混改向深層次推進和保障混改后的企業(yè)實現(xiàn)長遠發(fā)展提供制度保障?；旄氖菄蟾母锷钊胪七M的重要手段和有效突破點，在通過引入非國有股東實施資本混合基礎上，更重要的在于借助企業(yè)股權多元化帶來的契機推動企業(yè)體制機制改革。在以管資產(chǎn)為主的國資監(jiān)管體制下，國資監(jiān)管機構容易深入到企業(yè)內(nèi)部運營層面，導致混合所有制企業(yè)無法真正擁有經(jīng)營自主權，也使得企業(yè)在體制機制改革方面很難取得突破。而在以管資本為主的監(jiān)管方式下，兩類公司的設立為國資監(jiān)管機構和國企之間增設了“隔離層”，有利于實現(xiàn)政資分開、政企分開。因此，國資監(jiān)管方式轉變有利于國資監(jiān)管機構合理地行使出資者權責，通過混合所有制改革強化國有企業(yè)真實獨立的市場主體地位，持續(xù)推動企業(yè)經(jīng)營效率提升。

(二)混合所有制改革是推動國資監(jiān)管體制向管資本為主轉變的必要路徑

國資國企改革經(jīng)過長達40余年的探索，已經(jīng)取得明顯成效，也為新時代國資國企繼續(xù)深化改革提供了堅實的理論基礎和充足的思想準備(6)商貽萱：《國有企業(yè)混合所有制改革的困境與路徑研究》，《廣東財經(jīng)大學學報》2021年第2期。。黨的十九屆四中全會明確提出，要形成以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，有效發(fā)揮國有資本投資、運營公司功能作用。這表明，新時代國資監(jiān)管體制改革的重點是通過發(fā)揮兩類公司“隔離層”的作用，避免監(jiān)管機構對處在生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)的企業(yè)進行干預，由此實現(xiàn)由以管資產(chǎn)為主向管資本為主轉變。如果國有企業(yè)仍然保留國有獨資形式，由于國有股東一股獨大往往會造成企業(yè)所有權和經(jīng)營權難以實現(xiàn)徹底分離，同時企業(yè)自主經(jīng)營的意愿也較低，國資監(jiān)管體制向以管資本為主轉變也將流于形式。而在國企引入社會資本并通過資本混合實現(xiàn)混改后，各類股東會積極尋求滿足自身利益訴求的公司治理機制，諸如企業(yè)的重大事項包括資產(chǎn)重組、戰(zhàn)略調(diào)整以及董事會組成等都會由股東大會通過投票表決的方式?jīng)Q定。因此，參與混合所有制改革的非國有股東形成了企業(yè)治理中的制衡力量，并有助于推動企業(yè)現(xiàn)代化治理機制的建立和完善。非國有股東的進入改變了國資監(jiān)管機構干預所屬企業(yè)的局面，推動國資監(jiān)管方式向以管資本為主轉變。

(三)國資監(jiān)管體制和混合所有制改革所追求目標和遵循方向具有一致性

新時代完善國資監(jiān)管體制的關鍵在于實現(xiàn)國資監(jiān)管方式轉變。實行管資本為主的監(jiān)管方式有利于通過進一步推動政資分開、政企分開來落實企業(yè)自主經(jīng)營權，從而使國企能夠以獨立的市場主體身份實現(xiàn)自主運營，提高要素市場化配置效率。在以管資本為主的新型監(jiān)管模式下，作為國有資本專業(yè)化運營平臺，國有資本投資、運營兩類公司都將以市場化投資和運營為中心，基于市場化原則進行資本運作，通過對國有資本進行市場化配置提升運行效率和放大國有資本。而新時代國有企業(yè)混合所有制改革的目的在于通過引入社會資本參與公司治理緩解國有企業(yè)長期存在的政企不分和政資不分所導致的監(jiān)管過度問題，為企業(yè)改善治理機制和健全市場化經(jīng)營機制創(chuàng)造條件。通過引入追求經(jīng)濟效益的非國有股東，完成混改后的國有企業(yè)將建立起符合全體股東利益的現(xiàn)代公司治理結構，企業(yè)將按照市場原則和是否符合企業(yè)長遠發(fā)展利益來制定經(jīng)營決策，推動企業(yè)活力和運行效率的提升。因此，二者在提升企業(yè)經(jīng)營績效和實現(xiàn)國有資本做強做優(yōu)做大的目標上具有一致性。

黨的十八屆三中全會提出，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，表明新時代在社會主義市場經(jīng)濟體制的完善中，要遵循市場決定資源配置的經(jīng)濟規(guī)律。隨著市場資源配置作用的轉變，國資監(jiān)管體制和國有企業(yè)仍存在深化改革的迫切要求。作為深化經(jīng)濟體制改革的關鍵領域，國資國企改革應遵循經(jīng)濟發(fā)展和企業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律，對企業(yè)生產(chǎn)要素按照市場化原則進行配置。國有資產(chǎn)監(jiān)管體制轉變?yōu)橐怨苜Y本為主能夠最大化實現(xiàn)企業(yè)自主經(jīng)營，而國企進行混改的目的也是為了成為真正獨立的市場主體，兩者都是以實現(xiàn)要素配置市場化為目的進行改革的，都是為了實現(xiàn)與市場經(jīng)濟體制相融合，因此兩者的追求目標和遵循方向具有一致性。

三、協(xié)同推進國資監(jiān)管體制和混合所有制改革對國有企業(yè)效率的影響

實行以管資本為主的監(jiān)管方式是新時代國資監(jiān)管體制改革的重點，通過國資國企改革確立國企市場主體地位，不僅有利于摒棄國有企業(yè)中長期存在的出資人缺位和越位行為，也可為提升企業(yè)效率創(chuàng)造良好的制度基礎。而深化國有企業(yè)混改旨在引入非國有股東來對國有控股股東形成有效制衡，有利于實質性改善企業(yè)治理機制和市場化經(jīng)營機制，并在不同股東之間形成合作共贏的局面，從而推動企業(yè)按照市場化原則配置資源，提升企業(yè)活力和競爭力。但也要注意到，國資監(jiān)管體制的完善與混合所有制改革的推行是相輔相成的關系，僅側重于某一方面的改革對國有企業(yè)效率提升收效甚微，而協(xié)同推進完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制與深化國有企業(yè)混合所有制改革才能發(fā)揮“1+1>2”的效果，從而更大程度提升國有企業(yè)效率，推動國有資本做強做優(yōu)做大。

(一)改善企業(yè)治理機制，提升企業(yè)治理效率

興起于20世紀90年代的超產(chǎn)權理論對傳統(tǒng)產(chǎn)權理論關于產(chǎn)權制度影響企業(yè)資源配置并決定配置效率的觀點提出了質疑，認為產(chǎn)權改革并不一定能產(chǎn)生有效率的結果。該理論主張引入競爭機制來促使企業(yè)完善自身治理機制，從而為企業(yè)效率提升提供根本保證。然而，在行政化的國資監(jiān)管方式下，監(jiān)管機構進行監(jiān)管時容易干預企業(yè)經(jīng)營行為從而造成監(jiān)管過多、過細的問題，企業(yè)內(nèi)部治理機制難以發(fā)揮預期效果。此時的國有企業(yè)經(jīng)營決策并不是依據(jù)市場環(huán)境和企業(yè)自身發(fā)展情況，而是更多服從于監(jiān)管機構的偏好，勢必制約了企業(yè)經(jīng)營效率和經(jīng)營活力。

新時代為了適應市場化對資源配置作用的轉變，國資監(jiān)管體制開始向以管資本為主轉變，通過組建兩類公司參與國有企業(yè)治理。在以管資本為主的國資監(jiān)管框架下，國資監(jiān)管機構將部分事項授權給資本投資運營公司并由其履行出資人職責，其自身職責僅聚焦在國有資本布局優(yōu)化和調(diào)整以及提高資本回報率等方面，兩類公司則行使監(jiān)管機構授予的部分權利并以出資額為限參與公司治理，通過公司治理結構來實現(xiàn)自身職責，以此改善企業(yè)治理績效。與此同時，隨著國企引入社會資本進行混改，混改企業(yè)中國有股東和非國有股東各自依據(jù)出資額度參與到股東大會以及董事會等機構，推動企業(yè)形成相互制衡、科學合理的股權結構，從而提升企業(yè)治理效率(7)李政、周希禛：《國有企業(yè)創(chuàng)新功能的理論邏輯與實現(xiàn)路徑》，《當代經(jīng)濟研究》2020年第8期。。

(二)完善市場化經(jīng)營機制，提高企業(yè)資源配置效率

出于完成政治目標以尋求職位晉升的目的，政府官員往往會強令轄區(qū)內(nèi)資源相對充裕的國有企業(yè)承擔一些社會性職能，而在行政化的國資監(jiān)管模式下，監(jiān)管機構也有充分的動機和條件去干預企業(yè)經(jīng)營。所以，不同于以追求經(jīng)濟利益最大化為目標的民營企業(yè)，國有企業(yè)承擔著特殊的社會責任，其所擔負的責任是人民和國家意志的體現(xiàn)，因此國企要承擔經(jīng)濟和社會雙重目標，不僅包括放大國有資本、實現(xiàn)資本保值增值的經(jīng)濟目標，也包括增加社會就業(yè)、提供公共產(chǎn)品和服務以及實施宏觀調(diào)控等公共政策目標(8)李競、魯瑛均：《機構投資者持股、企業(yè)內(nèi)部控制與企業(yè)社會責任》，《上海商學院學報》2020年第3期。。受經(jīng)營目標多元化的影響，國有企業(yè)在經(jīng)營決策過程中，為完成既定社會目標往往會弱化對經(jīng)濟利益的追求，甚至增加經(jīng)營成本，從而降低了國有企業(yè)的市場競爭力(9)林毅夫、李志赟：《政策性負擔、道德風險與預算軟約束》，《經(jīng)濟研究》2004年第2期。。為彌補部分國企在完成既定公共政策目標過程中產(chǎn)生的損失，政府往往會對這類國企進行財政補貼，國有企業(yè)憑借其特殊的政治關聯(lián)關系也更容易得到政府政策支持和資源供給，由此形成的預算軟約束問題不僅扭曲了國有企業(yè)激勵和約束機制，也難以有效規(guī)避國有企業(yè)中管理人員的道德風險問題，最終抑制了企業(yè)經(jīng)營效率和績效提升(10)陳艷利、梁田、徐同偉：《國有資本經(jīng)營預算制度、管理層激勵與企業(yè)價值創(chuàng)造》，《山西財經(jīng)大學學報》2018年第6期。。在新型國資監(jiān)管方式下，兩類公司的組建在國資監(jiān)管機構與國有企業(yè)之間形成了“隔離層”，以此來保證國資監(jiān)管機構無法對處于具體經(jīng)營環(huán)節(jié)的國有企業(yè)進行干預，國有企業(yè)作為獨立的市場主體，能夠按照市場化原則進行資源配置。而且，隨著國企引入社會資金進行混改后，非國有股東出于自身利益的訴求也會對國有股東形成有效制衡，從而促使企業(yè)的經(jīng)營決策更加符合市場化原則，有利于提升企業(yè)資源配置效率。

(三)健全中長期激勵機制，提升企業(yè)內(nèi)在動力

在以管資產(chǎn)為主的國資監(jiān)管體制下，由于國資監(jiān)管機構和國企之間沒有“隔離層”，監(jiān)管機構往往會對企業(yè)經(jīng)營行為進行干預，容易導致監(jiān)管機構和國有企業(yè)之間權責不清，產(chǎn)生出資人越位和缺位問題(11)廖紅偉、楊良平：《以管資本為主新型監(jiān)管體制下的國有企業(yè)深化改革研究》，《學習與探索》2018年第12期。，同時也使得企業(yè)無法建立市場化的長效激勵機制。改革開放以來，我國民營經(jīng)濟和民營企業(yè)得到蓬勃發(fā)展，也使得國有企業(yè)經(jīng)營面臨更加激烈的外部競爭，為國有企業(yè)建立長效經(jīng)營管理機制的內(nèi)在動力形成強大壓力。而且，為了避免國有資產(chǎn)流失，國有企業(yè)在政策層面對企業(yè)員工實施中長期激勵機制一直存在較大的約束。由于企業(yè)核心管理層無法享受企業(yè)長期經(jīng)營績效提升帶來的超額收益，他們對推動混合所有制改革以及完善企業(yè)體制機制改革的意愿和動力較低，也會降低國資國企改革進程和效果(12)徐偉、馮文芳、吳悅：《混改背景下國企關鍵人激勵機制有利于探索式創(chuàng)新嗎？》，《濟南大學學報(社會科學版)》2021年第3期。。隨著國資監(jiān)管向以管資本為主轉變，國資監(jiān)管機構不再對國企運營進行干預，而是授權國有資本投資運營公司通過股權關系參與企業(yè)治理，從而促成了國企市場化主體地位的確立?；旌纤兄聘母锬軌蛴行七M國有企業(yè)實現(xiàn)國有資本保值增值和追求企業(yè)經(jīng)濟利益最大化目標相統(tǒng)一，混合所有制企業(yè)對經(jīng)濟利益的追求必然會驅動企業(yè)探索和健全以超額利潤分項、項目跟投和虛擬股權等為主的中長期激勵機制建設，激發(fā)各類人員的創(chuàng)造性和積極性，從而提升混合所有制企業(yè)的內(nèi)在動力。

四、當前制約協(xié)同推進國資監(jiān)管體制和混合所有制改革的因素

從現(xiàn)階段推動完善國資監(jiān)管體制和深化混合所有制改革的理論與實踐來看，依然存在著一些制約完善國資監(jiān)管體制和混合所有制改革協(xié)同發(fā)展的因素，阻礙著國有企業(yè)效率的進一步提升。一方面，當前深化國資國企改革的相關政策相對分散和模糊，涉及到具體操作層面的方案并不清晰，缺乏對改革過程中核心問題和根本問題的關注；另一方面，一些地方和企業(yè)雖然在形式上根據(jù)最新國資國企改革要求組建了國有資本投資運營公司以及推行混改，但由于缺乏改革的動力和激勵機制，導致企業(yè)并未真正構建起一套滿足中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度要求的體制機制。

(一)國資國企改革相關政策的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性仍需加強

目前我國已經(jīng)形成了以中共中央、國務院《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》為中心的“1+N”政策體系和頂層設計，為后續(xù)持續(xù)深入推進國企混改提供了政策指引。雖然關于國企混改的頂層設計較為完善，但是在完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制上，除了《國務院關于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》這一專項文件外，很難再找到其他相關的配套文件，頂層設計存在缺失。由此可知，以混合所有制改革為核心的國企改革是我國現(xiàn)階段國有經(jīng)濟改革的重中之重，同時也反映出目前對國資監(jiān)管體制改革不夠重視。不能做到完善國資監(jiān)管體制與混合所有制改革并重，容易導致國資國企改革效果不顯著。另外，現(xiàn)階段中央國有企業(yè)參與混改以及組建兩類公司的比重都大幅度高于地方國有企業(yè)，這表明國務院國資委在推動國資監(jiān)管體制轉變和混合所有制改革實踐方面明顯快于地方國資委。不同層級國資委在推動完善國資監(jiān)管體制和實施混改方面表現(xiàn)出不一致的步調(diào)，削弱了國資國企改革的協(xié)調(diào)性和聯(lián)動性，對構建國資監(jiān)管體制和混合所有制改革協(xié)同推進大格局，勢必產(chǎn)生不利影響。

(二)地方層級國資國企改革滯后于中央層級且不同區(qū)域改革進度也不一致

現(xiàn)階段對國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的完善以及實行混合所有制改革主要是由相關國資國企改革政策以及國資監(jiān)管機構自上而下推動的，具有一定的行政色彩，并未形成企業(yè)內(nèi)生動力。因此，處于“近水樓臺”的中央層級國資國企改革明顯快于地方層級，改革的成效也優(yōu)于地方。以混合所有制改革為例，當前很多地方國有企業(yè)對混合所有制改革認識不夠深刻，缺乏對改革意義和改革目標的理解，直接導致地方國有企業(yè)參與混合所有制改革的意愿不強。根據(jù)由國務院國資委主管的《國資報告》發(fā)布的數(shù)據(jù)來看，截至2020年10月參與混合所有制改革的中央企業(yè)數(shù)量占比超過70%，地方國有企業(yè)中省一級國企參與混改的比例接近60%，其他級別國企參與混改的數(shù)量更少、比例也更低。而且，國資國企改革進程在不同區(qū)域也存在明顯差異，經(jīng)濟發(fā)達的區(qū)域在改革進程上要領先于經(jīng)濟相對落后的區(qū)域。根據(jù)知本咨詢混改研究院的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2019和2020年東北地區(qū)國有產(chǎn)權交易水平低于全國平均水平，反映出東北地區(qū)近兩年來混合所有制改革和股權多元化進程落后于全國整體水平。當前，國資國企改革進程在不同層級、不同區(qū)域國有企業(yè)存在一定的差距，對構建協(xié)同推進完善國資監(jiān)管體制和混合所有制改革大格局形成制約，也影響著改革成效。

(三)組建國有資本投資運營公司重形式而輕內(nèi)涵建設

國有資本投資、運營兩類公司的“隔離層”作用有利于推動國有資本“兩權分離”，是國有資產(chǎn)監(jiān)管體制實現(xiàn)向管資本為主轉變的關鍵環(huán)節(jié)。截至目前，中央企業(yè)在國務院國資委的主導下已經(jīng)實施三批次國有資本投資運營公司改革試點，由于各個企業(yè)自身條件存在差異，所以不同國有資本投資運營公司在職能轉型方面進度也不一致。從整體上看，通過組建兩類公司在建立授權經(jīng)營體系上已取得了積極進展，也和國有企業(yè)之間建立了具有真正意義的“隔離層”。但從中央和地方推進兩類公司的改革來看，目前兩類公司并未真正落實充當國資監(jiān)管機構和國有企業(yè)之間“隔離層”和國有資本市場化運作的職能定位，導致對國資國企改革的帶動性較弱。一方面，有些試點企業(yè)雖然在形式上改為兩類公司，但對出資企業(yè)還是采取舊的管控模式，并未基于職能變化推動企業(yè)內(nèi)部改革；另一方面，有些地方雖然根據(jù)相關國資國企改革政策新組建了一批投資運營公司，但對出資的企業(yè)并沒有授予完整的股東權利，而依舊是由國資監(jiān)管機構對其出資企業(yè)直接行使股東權利，新成立的兩類公司是有名無實的“面子公司”。

(四)混合所有制改革中企業(yè)體制機制改革落后于股權改革

國企混改的目的在于通過引入私人股東以形成有效制衡的股權結構和市場化的經(jīng)營管理機制，有效提升混合所有制企業(yè)的內(nèi)生動力和經(jīng)營活力，進而提升企業(yè)的治理水平和決策效率。近年來，從混合所有制改革試點、國有企業(yè)雙百行動到科改示范行動等一系列國企改革實踐來看，全國不同層級不同行業(yè)實施混合所有制改革企業(yè)數(shù)量大幅度增加，而且混合所有制企業(yè)中各類股東的融合性較好，混合所有制企業(yè)的經(jīng)營績效也得到了明顯提升。但也要看到，也有一些企業(yè)僅僅把實現(xiàn)股權層面多元化算作實現(xiàn)混合所有制改革，并未真正推動公司實現(xiàn)治理機制改革以及市場化經(jīng)營機制改革，而且在混合所有制企業(yè)的公司治理中，國有股東往往追求對企業(yè)決策的控制權，對私人股東的權利形成擠壓，降低了私人股東參與混改的積極性，也對國企實施混改產(chǎn)生不利影響。因此，當前混合所有制改革過程存在重資本混合而輕機制改革的局面，不僅嚴重制約了混改的推進，更影響著混改的成效。

五、構建協(xié)同推進國資監(jiān)管體制和混合所有制改革大格局的實現(xiàn)路徑

由我國國企改革和發(fā)展歷程可知，國企改革取得重要突破的階段都以同時期國資監(jiān)管體制的改革與完善為前提條件，而國企改革的成效又對國資監(jiān)管體制的優(yōu)化起到反向推動作用。能否實現(xiàn)國資監(jiān)管機構放權和混合所有制企業(yè)接權的有機統(tǒng)一，是構建協(xié)同推進國資監(jiān)管體制和混合所有制改革大格局的核心問題和重要途徑。建立和完善以管資本為主的國資監(jiān)管體制能夠有效解決國資監(jiān)管機構授權、放權問題，國資監(jiān)管機構將國有資本運作權利授予國有資本投資運營公司，由資本投資運營公司履行出資人職能并依靠公司治理機制實現(xiàn)公司治理。國資監(jiān)管機構的放權推動了國有企業(yè)市場化主體地位的確立，為國企建立現(xiàn)代化的企業(yè)制度和公司治理機制，以及推動國企按照市場化原則進行運營提供了動力。因此，通過引入非國有股東實施資本混合，同時真正使外部股東作為董事或者監(jiān)事參與公司治理，是實現(xiàn)治理體系的健全和制衡從而形成并健全治理型管控機制的重要途徑。

(一)加強頂層設計，注重政策協(xié)調(diào)性

隨著國資國企改革邁入縱深階段，國有企業(yè)混合所有制必須與以管資本為主的國資監(jiān)管體制相適配，否則混改企業(yè)只能實現(xiàn)資本上混合而無法在健全公司治理和市場化經(jīng)營機制上取得突破，也無法反向推動國有資產(chǎn)監(jiān)管方式由以管資產(chǎn)為主向以管資本為主轉變。因此，為了順利實現(xiàn)完善國資監(jiān)管體制和推進混合所有制改革的目標，新時期國資國企改革應從頂層設計的視角出發(fā)，提高完善國資監(jiān)管體制和深化混合所有制改革之間政策的協(xié)同性。

第一，總結前期改革經(jīng)驗，在頂層設計中注重完善國資監(jiān)管體制和混合所有制改革并重?！笆奈濉逼陂g，協(xié)同推進完善國資監(jiān)管體制和混合所有制改革要總結前期改革經(jīng)驗，從國資國企改革的整體出發(fā)，通過頂層設計實現(xiàn)兩者協(xié)同推進。由于完善國資監(jiān)管體制的政策規(guī)定尚不完善，而深化國企混改的文件所涉及內(nèi)容又太過寬泛，實質性措施的缺乏使得在實踐中難以有效落實二者的協(xié)同推進?！笆奈濉睍r期需要通過出臺一系列的具體舉措和行動方案來實質推進國資國企改革中的重點和難點問題的解決，尤其是在落實相關政策上要堅決杜絕走形式、走過場等問題的出現(xiàn)。但也要注意到，國資國企改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，操作不當容易導致國有資產(chǎn)流失，而激勵約束機制的健全和績效考核機制的實施能夠有效抑制國資國企改革中的違法行為，防止國有資產(chǎn)流失。

第二，加強國資國企改革協(xié)調(diào)發(fā)展，促使改革目標順利實現(xiàn)。當前，構建以管資本為主的國資監(jiān)管體制是完善國資監(jiān)管體制的核心任務，其主要實現(xiàn)路徑是通過組建國有資本投資運營公司在國資監(jiān)管機構和國有企業(yè)之間建立起“隔離層”。隨著國資監(jiān)管向以管資本為主轉變，非國有資本能夠真正參與企業(yè)治理并對國有股東進行有效制衡，將增加其參與混合所有制改革的積極性和動力，也有利于更深層次、更大范圍地推進混合所有制改革?；旌纤兄聘母镏饕峭ㄟ^將國有資本入股非國有企業(yè)或者鼓勵非國有資本對國有企業(yè)進行戰(zhàn)略性投資等方式實現(xiàn)企業(yè)股權多元化，通過將非國有資本引入到國有企業(yè)以實現(xiàn)股權之間的制衡，解決國有企業(yè)長期存在的國有股權“一股獨大”的問題，提高兩權分離度，實現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)管方式的轉變(13)黃速建、任夢、張啟望：《競爭性行業(yè)混改中國有資本控制人持股比例與企業(yè)績效》，《經(jīng)濟管理》2021年第3期。。從以上分析可以看出，雖然完善國資監(jiān)管體制和混合所有制改革的主要任務各有側重，但實際上兩者之間相輔相成、互相促進。因此，在推動完善國資監(jiān)管體制和混合所有制改革過程中應更加注重政策的協(xié)調(diào)性，形成改革合力，進一步促進改革目標順利實現(xiàn)。

(二)提高不同層級和不同區(qū)域國資國企改革同步性，加快形成全國國資國企改革“一盤棋”

受歷史背景、利益站位以及企業(yè)自身條件等因素限制，我國不同層級和不同區(qū)域國資國企在改革進程上步伐不一致，差異的存在不利于構建全國國資國企改革“一盤棋”。在新時代協(xié)同推進完善國資監(jiān)管體制和混合所有制改革過程中，需要考慮到我國國資國企現(xiàn)實狀況，不僅在政策層面積極推動，而且要提高國有企業(yè)的內(nèi)生動力，讓企業(yè)尤其是地方國有企業(yè)深刻認識到國資國企改革的意義和目的，從而形成企業(yè)真心推動改革的內(nèi)生動力。

第一，提高企業(yè)參與改革的積極性和主動性，形成自上而下和自下而上相結合的推行方式。在新時代協(xié)同推動國資監(jiān)管體制和混合所有制改革過程中，不僅需要繼續(xù)采取自上而下的方式，而且要增強企業(yè)參與改革的內(nèi)生動力，讓企業(yè)逐步從“要我改”轉變?yōu)椤拔乙摹?。這樣，地方國有企業(yè)參與改革的熱情與積極性將大大提高，從而推動中央國有企業(yè)與地方國有企業(yè)在完善國資監(jiān)管體制和混合所有制改革方面保持齊頭并進。為了順利實現(xiàn)這種上下結合的改革推進模式，國資監(jiān)管機構可以向國有企業(yè)宣傳推動國資監(jiān)管體制和混合所有制改革對企業(yè)提質增效的重要性，并對一些參與意愿強烈的企業(yè)給予適當?shù)恼咧С帧Ｍ瑫r，為了提高企業(yè)參與改革的積極性，國資監(jiān)管機構也可以對前期改革過程中取得明顯成效的企業(yè)，在員工持股、中長期激勵機制等方面給予一定傾斜，從而形成良好的示范效應。

第二，對改革進程慢的地區(qū)給予指導和幫助，加快形成全國國資國企改革“一盤棋”。國資監(jiān)管機構應鼓勵改革進程快的地區(qū)對前期完善國資監(jiān)管體制和混合所有制改革過程中取得的成功經(jīng)驗進行總結，形成一套可復制、可推廣的成熟方案，為改革進程慢的地區(qū)給予指導和幫助。同時，也要對一些地區(qū)改革進程緩慢的原因進行分析，如果企業(yè)自身意愿強但受限于企業(yè)歷史包袱以及當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、市場化環(huán)境等客觀因素，國資監(jiān)管部門可以根據(jù)實際情況給予相應的政策支持。例如，由于特定的歷史原因，一些國企擔負了較重的社會責任，雖然滿足了當時企業(yè)和社會發(fā)展需要，但也造成了企業(yè)的政策性負擔，對企業(yè)經(jīng)營績效產(chǎn)生不利影響。這類企業(yè)在進行混合所有制改革過程中，非國有股東參與意愿較低，即使企業(yè)自身有意愿參與改革也很難實現(xiàn)，需要國資監(jiān)管機構給予一定的政策支持，剝離其承擔的政策性負擔。但如果企業(yè)出于維護部分人利益或明哲保身等原因，自身具備改革條件卻選擇不作為，可以給予警告，督促其積極參與改革。通過對改革進程慢的地區(qū)給予指導和幫助，可以加快形成全國國資國企改革“一盤棋”，從而提升國資國企改革的整體性成效。

(三)構建國資監(jiān)管大格局，推動國資監(jiān)管體制成熟定型

現(xiàn)階段，國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革的主要目標是加快推進國資監(jiān)管方式由以管資產(chǎn)為主向以管資本為主轉變，通過構建國資監(jiān)管大格局，促使國資監(jiān)管體制趨于成熟定型。以管資本為主優(yōu)化授權經(jīng)營體制將改善長期以來國資改革和國企改革相分離的問題，有利于發(fā)揮國資國企改革的聯(lián)動效應。作為授權經(jīng)營體制改革的核心，兩類公司的組建可以將完善國資監(jiān)管體制和深化國有企業(yè)改革銜接起來，可稱之為國資國企改革的“牛鼻子”(14)李錦：《兩類公司改革已成為國企改革牛鼻子》，《經(jīng)濟參考報》2019年1月2日。。兩類公司的組建不僅能夠優(yōu)化國資監(jiān)管機構的相關職能，在履行監(jiān)管時也更能聚焦國有資本布局的優(yōu)化與調(diào)整，實現(xiàn)資本規(guī)范性運作，有利于提高投資回報率，有利于實現(xiàn)國有資本保值增值；而且還能夠充分發(fā)揮兩類公司開展資本運作的能力，按照市場化原則開展投融資活動，提高國有資本配置效率和運作效率。

第一，加快兩類公司能力建設，促進其真正成為國資監(jiān)管機構和混改企業(yè)之間的“隔離層”。國有資本投資和運營公司有“隔離層”“主力軍”和“平臺”三大功能，明確兩類公司的三大功能對推動國有資產(chǎn)監(jiān)管體制成熟定型意義重大。一方面，兩類公司都采用了國有獨資的形式且都被授予國有資本經(jīng)營運作的權利，可以基于自身專業(yè)平臺優(yōu)勢進行投融資，并依照出資額度對企業(yè)行使股東職責；另一方面，兩類公司在經(jīng)營領域和目標上各有側重，國有資本投資公司的主要目標在于保障國民經(jīng)濟運行和推動產(chǎn)業(yè)結構升級等，主要投資實業(yè)并對核心業(yè)務進行控股，而資本運營公司則通過推動國有資本合理流動追求經(jīng)濟效益，以實現(xiàn)國有資本保值增值為目標，該類公司通常活躍在資本市場，并以財務性持股為主。然而在實踐中，由于兩類公司功能難以區(qū)別，因此“一體化”運作的現(xiàn)象較為常見(15)張寧、才國偉：《國有資本投資運營公司雙向治理路徑研究——基于滬深兩地治理實踐的探索性扎根理論分析》，《管理世界》2021年第1期。。

第二，推動國有資產(chǎn)出資人職責與國資監(jiān)管職能分開，形成與管資本相適應的國有資本授權經(jīng)營體制。雖然各級國資委在規(guī)范資本運作、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值以及服務于國家戰(zhàn)略目標等方面具有專業(yè)化監(jiān)管優(yōu)勢，但其在不同類型企業(yè)如何對國有資本進行運作，以及如何通過資本運作實現(xiàn)經(jīng)濟效益或社會效益最大化方面也受有限理性等因素制約。因此，在完善國資監(jiān)管體制過程中，需要建立國資監(jiān)管機構監(jiān)管權力清單來推動國資監(jiān)管職能與國有資本投資運營職能分開，推動國資監(jiān)管機構以出資關系為依據(jù)調(diào)整監(jiān)管理念、監(jiān)管方式，對屬于應由國資監(jiān)管機構監(jiān)管的事項要科學管理、絕不缺位，對不屬于其監(jiān)管的事項應授權或放權給兩類公司行使、絕不越位。一方面，國資監(jiān)管機構在國資監(jiān)管方式上應以管資本為主，改革之前行政化的監(jiān)管方式和偏好，促使國有資本在投資運營過程中更加注重對國家戰(zhàn)略目標的服務，并提升企業(yè)經(jīng)營績效；另一方面，強化兩類公司國有資本投資運營職能，將監(jiān)管機構承擔的投資計劃等出資人權利交由資本投資運營公司行使。同時，為了避免因利益輸送、暗箱操作等行為造成國有資產(chǎn)流失，應建立健全國資國企改革信息披露制度，通過公開國有企業(yè)資本運營情況等重大信息，加強社會監(jiān)督。

(四)以資本混合促進企業(yè)機制改革，提升混合所有制改革成效

通過引入社會資本建立多元化的股權結構只是國企混改第一步，更重要的是借助資本混合改變制約企業(yè)發(fā)展的體制機制約束。因此，國有企業(yè)在積極引入多種所有制資本進行混合所有制改革基礎上，既要促使異質股東進入國有企業(yè)形成股權制衡的治理機制，又要引入制度化、規(guī)范化和市場化的經(jīng)營機制，從而有效提升企業(yè)的內(nèi)生動力和經(jīng)營活力，提升企業(yè)的治理效能和決策效率。

第一，推動多元股權相互制衡與相互融合，健全企業(yè)治理機制?，F(xiàn)階段，國有企業(yè)混合所有制改革不僅要在實現(xiàn)股權多元化的量變方面取得成效，更要在形成多種所有制股東參與國有企業(yè)治理實現(xiàn)股權相互制衡與相互融合的質變方面取得突破(16)楊興全、尹興強：《國企混改如何影響公司現(xiàn)金持有?》，《管理世界》2018年第11期。。在傳統(tǒng)國資監(jiān)管體制下，國有控股股東與混合所有制企業(yè)之間是管理與被管理的關系，混合所有制企業(yè)無法真正具有獨立法人資格，而在以管資本為主的新型國有資產(chǎn)監(jiān)管模式下，國有控股股東與所出資企業(yè)是股權投資關系，國有控股股東以出資份額為依據(jù)向混合所有制企業(yè)派出股東董事，利用股東董事參與董事會行使股東權利。同時，完善混合所有制企業(yè)治理機制的改革需要從出資股東和混合所有制企業(yè)兩個層級同步開展。一方面，國有控股股東對混合所有制企業(yè)履行出資人意志要從管理企業(yè)向參與公司治理轉變，另一方面，國有控股股東依法授權派出董事真正獨立參與董事會決策，優(yōu)化混合所有制企業(yè)董事會結構。與此同時，不同股東在經(jīng)營理念、企業(yè)文化等方面存在差異，要注重在相互融合中形成有利于企業(yè)發(fā)展的優(yōu)秀企業(yè)文化，避免因文化沖突對企業(yè)經(jīng)營產(chǎn)生不利影響(17)田暉、肖?。骸吨袊髽I(yè)文化競爭力評價與高質量發(fā)展治理效應》，《河南師范大學學報(哲學社會科學版)》2020年第2期。。

第二，改善選人用人制度和激勵機制，建立企業(yè)市場化經(jīng)營機制。在競爭日益激烈的市場環(huán)境下，企業(yè)只有快速響應市場或客戶端的需求變化，才能適應新的市場化競爭挑戰(zhàn)，而人才已經(jīng)成為決定企業(yè)生存和發(fā)展的核心競爭力?；旌纤兄破髽I(yè)能否吸引和留住更多優(yōu)秀人才，關系著企業(yè)在后續(xù)經(jīng)營中的成敗?；旌纤兄破髽I(yè)可以通過建立職業(yè)經(jīng)理人制度帶動企業(yè)整體選人用人制度向市場化轉變，既能依托市場化進人，也能有效落實市場化淘汰，不斷推動國企人才隊伍的結構優(yōu)化，進而保障混合所有制企業(yè)能力持續(xù)改善。國企混合所有制改革進程中還須建立與之相對應的激勵機制改革配套實施，否則，改革進程和效果都會受到影響。國有企業(yè)混合所有制改革方案必須同步考慮并推動激勵機制改革，以保證混合所有制改革預期目標得以順利實現(xiàn)。在具體實踐層面，薪酬激勵機制改革需要統(tǒng)籌好短期激勵和中長期激勵，既要積極推動與員工績效掛鉤的市場化薪酬制度改革，也要積極推動在員工持股計劃、股權激勵機制以及超額利益分享機制等中長期激勵機制上取得實質性突破。

(五)基于國企分類改革推進分類監(jiān)管和混合所有制改革

我國國有企業(yè)無論是行業(yè)分布還是地域分布都非常廣泛，一些國有企業(yè)在經(jīng)營過程中不僅承擔國有資本保值增值的責任，還要實現(xiàn)提供公共產(chǎn)品和服務、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構以及保障國民經(jīng)濟平穩(wěn)運行等社會性目標。不同國有企業(yè)在實現(xiàn)目標上存在差異，對所有國有企業(yè)都采取相同的監(jiān)管方式以及按照統(tǒng)一的標準推進混合所有制改革顯然并不可取，也無法順利實現(xiàn)國資國企改革目標，因此探索不同國有企業(yè)混改后的監(jiān)督模式成為當前混合所有制改革的難點。在以管資本為主的國資監(jiān)管背景下，應當采用差異化的考核機制和監(jiān)管模式對國有企業(yè)進行分類考核和監(jiān)管。同理，國有企業(yè)在推進混合所有制過程中也應按照所處行業(yè)特征選取適宜的改革途徑。從中共中央和國務院頒布的國有企業(yè)改革相關文件來看，當前國有企業(yè)主要被劃分為商業(yè)類以及公益類兩大類，而商業(yè)類國有企業(yè)又可按照所承擔的政策性目標進一步細分為商業(yè)競爭類和功能類企業(yè)?；谏鲜龇诸悩藴?，在實施國企混改過程中，商業(yè)競爭類國有企業(yè)通過引入私人股東實現(xiàn)股權多元化，不需要追求國有資本控股地位，而商業(yè)功能類國有企業(yè)則在推進股權多元化改革過程中須保持國有控股地位。公益類國企由于其特殊性，仍然為國有獨資，具備條件的企業(yè)也允許非國有資本參與經(jīng)營。

由于不同類型的國有企業(yè)經(jīng)營目標和混合所有制改革方式存在差異，對不同國有企業(yè)的監(jiān)管與考核方式也應選取與之相對應的模式。國資監(jiān)管機構在對追求經(jīng)濟效益的商業(yè)競爭類國有企業(yè)進行監(jiān)管時要堅持市場化和法制化原則，通過法人治理結構履行自身職責；對承擔經(jīng)濟和社會雙重目標的商業(yè)功能類國有企業(yè)的監(jiān)管應側重于國有資本布局優(yōu)化和調(diào)整；對主要承擔提供公共產(chǎn)品和服務等社會性目標的公益類國有企業(yè)，國資監(jiān)管機構適宜采用以管資產(chǎn)為主的監(jiān)管方式。總的來說，在對混合所有制企業(yè)進行差異化監(jiān)管時要堅持市場化改革的大方向，通過混合所有制改革實現(xiàn)國有企業(yè)成為真正獨立的市場化主體，同時還要積極探索不同類別國有企業(yè)的差異化監(jiān)管機制，這不僅有利于提升混合所有制企業(yè)核心競爭力和經(jīng)營效率，實現(xiàn)國有資本保值增值，同時也可為其他國企改革提供可復制、可推廣的成熟經(jīng)驗。